FNE contra Google: primeras impresiones del requerimiento por abuso de posición dominante

En la lluviosa noche del jueves 8 de mayo recién pasado, una noticia alertó a todo el mundo de competencia en Chile: la Fiscalía Nacional Económica (“FNE”) interpuso un requerimiento contra Google por abuso de posición dominante en los mercados de distribución de apps en Android y de distribución de bienes digitales de pago en el mismo sistema operativo.

Este requerimiento, junto con los acuerdos extrajudiciales celebrados con apps de delivery hace unos años, representan los primeros casos llevados al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (“TDLC”) en materia de plataformas digitales. Al mismo tiempo, el caso toma la natural pero justa influencia de los casos en la Unión Europea y Estados Unidos. En paralelo, el requerimiento se pone en la delantera de una serie de opiniones e investigaciones en América Latina contra Google por materias similares (como han sido los casos de Ecuador, Brasil y México) (Abarca y Gutiérrez, 2023).

«El caso chileno contra Google es un caso novedoso en su especie, que aun cuando reciba la influencia de experiencias de otras jurisdicciones, trae las discusiones a un escenario eminentemente local».

En este contexto, el requerimiento presenta muy interesantes discusiones sobre el mérito sustantivo del caso, dando cuenta de un ejercicio, en principio exitoso, de traer estas discusiones globales para el caso local.

El esquema del caso

En general, el requerimiento sigue la estructura de la Guía de Restricciones Verticales de 2014 de la FNE, esto es, analizando preeminentemente la participación de mercado junto con los riesgos y eficiencias de las conductas de Google (Fiscalía Nacional Económica 2014, 7).

En primer lugar, Google tendría una dominancia o supradominancia en los mercados relevantes donde incidirían las conductas.

Por una parte, la FNE define un mercado relevante aguas arriba de distribución de apps dentro de Android. En este mercado, el principal canal de distribución de apps consiste en Google Play, la app store propia de Google. Debido a los altos costos de cambio para los consumidores, iOS de Apple no forma parte de la misma definición. En este contexto, dado que aproximadamente el 97-98% de las descargas de apps en Android fueron realizadas en Google Play, la app store sería dominante. Por estas mismas razones, Google Play sería un unavoidable trading partner de los desarrolladores de apps. Esta dominancia se vería acentuada tanto por la presencia de efectos de red como por las restricciones verticales impuestas por Google. Por la otra, en el mercado de distribución de bienes digitales de pago en Android, la dominancia aguas arriba de Google se extendería a este segmento. En este contexto, la distribución de estas apps se realizaría prácticamente en forma única dentro de Google Play (aproximadamente el 99% de las ventas), sin que otras app stores sean consideradas como sustitutas.

En segundo lugar, el requerimiento imputa distintas restricciones verticales de cara a los desarrolladores de apps, donde “cada una de estas conductas por sí solas resulta anticompetitiva, sin embargo, se refuerzan una a la otra, generando un efecto acumulativo” (Fiscalía Nacional Económica, 2025, párr. 41).

En el mercado de distribución de apps en Android, Google condicionaría el acceso a Google Play Services (un paquete de funcionalidades para el correcto funcionamiento de apps en Android) a: (i) la preinstalación de las apps del ecosistema de Google (Google Play, el buscador Search, Chrome, Gmail, Maps, YouTube, Meet y Drive, entre otras), y (ii) al posicionamiento en forma preeminente de estas apps en el teléfono. Además, Google (iii) prohibiría que desarolladores de apps puedan ofrecer app stores competidoras de Google Play. Finalmente, Google (iv) impondría dificultades artificiales para el sideloading, esto es, la descarga de apps por fuera de Google Play, en la forma de varios pop-ups de advertencia y la necesidad de configurar manualmente la instalación.

Por su parte, en el mercado de distribución de bienes digitales de pago en Android, Google (v) obligaría a los desarrolladores de apps a utilizar el Billing System de Google Play, esto es, el sistema de pagos propio de Google, en caso de transacciones sobre bienes digitales, sujeto a una comisión de servicio de 15%. Al mismo tiempo, Google (vi) establecería la denominada anti-steering rule, esto es, la prohibición de informar a usuarios de sistemas de pagos alternativos cuando la app hubiera sido descargada mediante Google Play.

En tercer lugar, en cuanto a los riesgos y eficiencias, las restricciones verticales (i) a (iv) descritas más arriba mantendrían la dominancia de Google en la distribución de apps en Android y mantendrían a Google Play, en la práctica, como el único canal de distribución de apps en el sistema operativo. Por una parte, la preinstalación y posicionamiento de apps explotaría los sesgos de statu quo de los usuarios, esto es, la preferencia por utilizar apps predeterminadas por sobre la libre elección de estas, disminuyendo la capacidad de opción de los usuarios (ver columna CeCo sobre sesgos y pantallas). Por la otra, la prohibición de distribución de app stores “entorpe[cería] la posibilidad de los consumidores de acceder a otras tiendas de aplicaciones o canales alternativos de descarga, así como la posibilidad de los desarrolladores de diversificar de forma efectiva los canales de distribución de sus aplicaciones”. 

Ante esto, Google habría aducido que estas restricciones se justificarían en razones legales y de seguridad, esto es, la necesidad de prevenir incumplimientos normativos que podrían producirse en app stores competidoras y la entrada de malwares. Para la FNE, esta justificación resulta desproporcionada en relación con los fines que ella buscaría, toda vez que no se distinguiría entre apps seguras y apps riesgosas. Tampoco se distinguiría entre la supervigilancia de Google sobre apps descargadas en Google Play y sobre las app stores alternativas. En este contexto, existirían restricciones menos gravosas, tales como “exigir certificaciones de seguridad, establecer controles ex post, o establecer limitaciones de responsabilidad”. Finalmente, la disuasión del sideloading generaría desconfianza en su utilización, en contraste con la simplicidad de la descarga de apps en Google Play.

En cuanto a las restricciones (v) y (vi), los desarrolladores no podrían integrar servicios de procesamiento de pagos a sus propias apps, desintermediando la relación entre estos y los usuarios. Nuevamente, Google habría aducido garantías de seguridad y confianza para la obligación del Billing System. Para la FNE, en cambio, estas restricciones serían innecesarias, atendiendo al hecho de que, si el sistema es mejor y más seguro, no deberían existir estas limitaciones. En palabras, del requerimiento, “este [sistema] se debería imponer por sus propios méritos por sobre otros sistemas, sin la necesidad de restringir las opciones disponibles” (Fiscalía Nacional Económica, 2025, párr. 57).

Algunos puntos interesantes del caso

Como puede apreciarse, el caso plantea temas muy interesantes sobre el desarrollo de conductas unilaterales en mercados digitales, adaptados a la realidad local.

La opción por un caso de restricciones verticales

En primer lugar, el planteamiento del caso consiste en que existiría una extensión del poder de mercado de Google, desde el mercado de distribución de apps en Android hacia el mercado de distribución de bienes digitales de pago (Fiscalía Nacional Económica 2025, párr. 98). En otras palabras, la exigencia de Google – dirigida a los fabricantes de dispositivos Android – de preinstalar y posicionar Google Play, le permitiría luego forzar a los desarrolladores a utilizar el Billing System y aplicar la anti-steering rule. Esta opción permite, en principio, seleccionar el – no menor – número de conductas y teorías del daño imputadas globalmente a Google (desde la preinstalación del buscador hasta la prohibición de alterar sustancialmente las funcionalidades de Android, pasando por la integración vertical en la cadena de publicidad online), en búsqueda de una teoría del caso unificada basada en el análisis tradicional de restricciones verticales en Chile.

Por su parte, llama la atención el hecho de imputar las conductas de Google sin clasificarlas dentro de una categoría tradicional de conducta unilateral. Por ejemplo, en el caso europeo contra Android, se entendía que existía una venta atada entre Google Play y el buscador (Chirita 2018, 2). Por su parte, en el caso estadounidense Google I, el juez Mehta entendió los acuerdos de preinstalación obligatoria con fabricantes de teléfonos como acuerdos de exclusividad y, consecuentemente, los analizó bajo la jurisprudencia del antiguo caso Microsoft, aplicando el cierre de mercado como test (United States v. Google, LLC 2024, 210–11; ver columna de M. Jacobs). Al mismo tiempo, la sentencia determinó que, si bien la preinstalación no necesariamente implica una prohibición de instalación de otras apps, al cerrar un porcentaje significativo del mercado, esta se podría considerar como una exclusividad, a lo menos, de facto (Newman, Patterson, y Zingales 2025, 341–50).

En el requerimiento, pareciera que la relación entre Google Play Services y las apps del ecosistema de Google pudieran implicar también un caso de exclusividad o de venta atada. Al mismo tiempo, el eventual efecto anticompetitivo de las restricciones relacionadas al Billing System podrían tener tanto una veta exclusoria (como un caso de estrangulamiento de márgenes) como explotativa (por la imposición de condiciones de contratación injustas, en la terminología europea) (Newman, Patterson, y Zingales 2025, 439).

Probablemente, esta opción de no calificar las conductas como un caso específico de abuso se deba al intento de centrar la discusión en el análisis de riesgos y eficiencias, por sobre el cumplimiento específico de ciertos requisitos de conductas unilaterales.

La opción por un caso para la realidad chilena

En segundo lugar, y en contexto de otras demandas contra Google ante el TDLC, el caso llama la atención por el uso prácticamente único de evidencia recabada por la FNE a nivel local, sin tener que recurrir necesariamente a los pronunciamientos en otras jurisdicciones y, especialmente, a demandas que todavía no se encuentran resueltas. Salvo algunas menciones al caso europeo contra Android y referencias a sentencias en India y Estados Unidos, el principal insumo para las imputaciones del requerimiento radica en experiencias de los desarrolladores de apps (plasmadas en encuestas realizadas en la investigación), la propia opinión de Google y la información sobre datos del mercado obtenida durante la investigación. En este contexto, el requerimiento es enfático en cuanto a que “Google decidió mantener las restricciones en aquellos territorios en donde aplicaban. Tal es el caso de Chile” (Fiscalía Nacional Económica, 2025, párr. 122).

Esto es un punto fuerte del caso. Uno de los problemas a nivel regional de la persecución contra «gigantes tecnológicos” ha consistido en la referencia casi idéntica a casos extranjeros, sin recurrir a un análisis pormenorizado de las realidades locales, en contexto de que, en algunas ocasiones, los resultados pueden diferir de lo resuelto en otras jurisdicciones (Abarca y Gutiérrez 2024, 174). Los casos Android en Ecuador y Google Shopping en Brasil dan cuenta de esto (Superintendencia de Control del Poder de Mercado 2017; da Silveira y Fernandes 2019). Sin perjuicio de lo anterior, es necesario tener presente que la mayor evidencia que la autoridad de competencia puede obtener, en comparación a demandantes particulares, radica en el ejercicio de sus potestades legales, lo que, en contexto de la representación del interés general, facilita la investigación e imputación de estas conductas. 

En este contexto, llama la atención el esquema del caso basado en el análisis tradicional realizado en Chile para las restricciones verticales, esto es, analizando eminentemente las eficiencias y riesgos de las conductas. En efecto, la teoría del daño, basada en la disminución de opciones tanto para desarrolladores de apps como para usuarios por la vía de aumentar los costos de búsqueda y comparación, consiste en un típico efecto de este tipo de restricciones verticales (Fiscalía Nacional Económica 2014, 14). Descartando implícitamente alegaciones sobre un enfoque neobrandesiano del caso, al momento de la determinación de la multa, el requerimiento señala que existiría “una afectación de la innovación en mercados donde el bienestar de los consumidores depende de ella” (Fiscalía Nacional Económica, 2025, párr. 128). Otras teorías del daño existentes, por ejemplo, basadas en la disminución de la privacidad en los usuarios (como la criticada por el juez Metha en Google I) no fueron consideradas en el requerimiento como un efecto anticompetitivo (United States and Plaintiff States v. Google LLC 2020, párr. 167).

Con todo, dado el carácter global de este tipo de conductas, el requerimiento necesariamente había de compartir ciertos elementos de análisis con los casos extranjeros. Así, el principal punto de consenso con el caso europeo radica en las definiciones de mercado relevantes restringidas a Android (Comisión Europea 2018, párr. 781). Ha existido un amplio debate sobre si iOS y su app store constituyen o no una alternativa efectiva a Android y a Google Play, en términos de que la definición de mercado debiera incluir a todos los canales de distribución por el cual los usuarios descargan apps (Voelcker y Baker 2020). La FNE, siguiendo la experiencia europea que recurrió a insumos de la Economía del Comportamiento, entiende que la preinstalación obligatoria genera y acentúa el sesgo de statu quo frente a los usuarios (Abarca y Tapia 2022, 133). En relación con los casos estadounidenses, si bien el de la FNE se aleja de teorías del caso basadas en la exclusión de buscadores producto de la preinstalación obligatoria (como en Google I), sí guarda semejanzas con imputaciones posteriores sobre la combinación entre dicha conducta y otras prácticas de Google (como la demanda de Utah y otros estados contra Google en 2021, la cual fue finalmente conciliada entre las partes), lo que podría otorgar facilidades al intentar probar el efecto acumulativo de las conductas imputadas.

La opción por remedios conductuales

Finalmente, los remedios solicitados por la FNE en su requerimiento constituyen remedios conductuales. Estos consisten, básicamente, en eliminar la obligación contractual de preinstalación y posicionamiento de Google Play, permitir la distribución de app stores competidoras, eliminar las limitaciones al sideloading y la anti-steering rule, así como permitir el uso de sistemas de pago dentro de cada app.

Esto pareciera tener un sustrato estratégico: como algunas de las conductas originales han sido modificadas, ya sea por iniciativa propia (como acuerdos preferenciales con desarrolladores) o por aplicación de jurisprudencia o regulación (como la conciliación en el caso de Utah antes referido o la Digital Markets Act), Google estaría en posición de establecer restricciones verticales menos lesivas para la competencia, sin tener que recurrir a medidas estructurales.

Este punto trae una interesante discusión sobre la extensión de los remedios. En Europa, existen opiniones sobre las dificultades que las autoridades de la competencia, en la práctica, diseñen un nuevo modelo de negocios para una empresa imputada, atendido los efectos en los incentivos para innovar que un nuevo diseño podría conllevar (Ibáñez Colomo 2021, 41). Por ejemplo, se ha dicho que la preinstalación obligatoria de apps sería la forma de asegurar que Android siga siendo de acceso abierto y gratuito (Picker 2018). Dado que pareciera que la discusión estaría centrada en el análisis de riesgos y eficiencias, probablemente esta misma discusión se traslade al momento del estudio de los remedios.

Conclusiones

El caso chileno contra Google es un caso novedoso en su especie, que aun cuando reciba la influencia de experiencias de otras jurisdicciones, trae las discusiones a un escenario eminentemente local. En efecto, las similitudes con la jurisprudencia extranjera son utilizadas en el requerimiento en forma minuciosa y selectiva, sin que el caso se convierta en un copy-paste de otros pronunciamientos. Por otro lado, el hecho de presentar el requerimiento como un caso clásico de restricciones verticales, permite centrar el análisis en la ponderación entre riesgos y eficiencias. Finalmente, el aspecto estratégico de los objetivos buscados en los remedios también ayudaría a facilitar la imputación de la FNE.

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Referencias

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