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Casi un año tomó la investigación de la Fiscalía Nacional Económica (FNE) sobre una denuncia en contra de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), por una supuesta colusión en el valor nominal de los llamados “bonos de reconocimiento”. La autoridad chilena declaró la inadmisibilidad, por no haber elementos o indicios de coordinación ilícita.
El criterio seguido por la FNE fue claro: allí donde una variable es expresa y detalladamente regulada por vía legal y/o reglamentaria, difícilmente puede haber coordinación o colusión, puesto que la competencia se encuentra limitada.
En otras palabras, la manifiesta cercanía –advertida por el denunciante- entre el precio asignado por todas las administradoras de pensiones para el valor de este bono en particular se debía antes a una razón regulatoria que a un actuar anticompetitivo.
Conviene aclarar el contexto de la conducta investigada y del “Bono de reconocimiento”. Como se verá, aunque el trasfondo regulatorio puede ser complejo, la decisión no lo fue tanto.
En Chile, las AFP son sociedades anónimas cuyo objeto exclusivo consiste en la administración de los fondos de pensiones y otorgar las prestaciones pertinentes (pensiones de vejez, invalidez y de sobrevivencia). Actualmente hay siete de ellas operando en el mercado.
La competencia entre estas entidades se da principalmente en la comisión que se cobra a los afiliados por la administración de sus fondos (las comisiones son un porcentaje de la renta de cada afiliado).
En todo caso, la competencia es imperfecta. En su caracterización de la industria, la FNE hizo la salvedad de que “la alta complejidad de los aspectos financieros del ahorro previsional y largo horizonte de tiempo en el que se perciben los beneficios contribuyen a una fuerte inercia de la demanda, que no respondería a cambios en precio” [énfasis agregado], haciendo referencia a una nota técnica de la Subsecretaría de Previsión Social.
En el caso concreto, la conducta investigada afectaría a quienes se jubilan anticipadamente (antes de cumplir la edad legal de jubilación), en la modalidad de retiro programado.
Quienes registran cotizaciones bajo el sistema previsional anterior al régimen de AFP, tienen la opción de reingresar esos fondos en su cuenta de capitalización individual, para cumplir con el mínimo de fondos que exigen las normas sobre jubilación anticipada.
La incorporación de los fondos tiene lugar a través del siguiente mecanismo: el Instituto de Previsión Social (IPS) emite un bono de reconocimiento, como título de deuda, que luego traspasa a la AFP del afiliado. La AFP queda facultada para su cobro y luego de su liquidación, el dinero ingresa a la cuenta de capitalización del afiliado para financiar su pensión.
Hay reglas específicas en la ley, que indican cómo debe calcularse el valor de este bono, con reajustes e intereses (4 transitorio DL 3.500).
Además, cuando el afiliado decide pensionarse anticipadamente y con retiro programado, puede optar por transar el bono en la Bolsa de Valoras para liquidarlo y así cumplir con los montos que exige la ley para esta modalidad. El precio mínimo al cual debe ser transado en la bolsa también se encuentra regulado: se establece que las AFP deben seguir el promedio de la tasa de instrumentos emitidos por el Estado (DS 57 de 1990, Ministerio De Trabajo y Previsión Social).
La denuncia ingresada el 27 de enero de 2020, trataba del caso de un afiliado que solicitó su Certificado de Ofertas de Monto de Pensión. En el certificado, todas las AFP informaban un mismo monto (0,07 UF mensuales) por transar su bono en la Bolsa de Valores.
Además, el denunciante alegaba que el monto ofrecido era muy bajo (%184.671), cercano al 1% del valor nominal que el bono tenía en 1981. El valor actualizado debía corresponder a un monto muy superior ($19.322.529) al informado en el certificado.
Respecto al primer punto -de informar un idéntico valor por parte de todas las AFP, salvo por las variaciones en sus comisiones- la FNE determinó que esto era perfectamente esperable, dado que la regulación prescribía la forma específica en que debía realizarse su cálculo. En ello no había sorpresas, ya que la autonomía de las empresas se encontraría restringida y solo cabría seguir el método que la normativa ordena.
Respecto al segundo punto –la diferencia entre valores- la FNE sugirió que la inconsistencia podría deberse a un error, y así aparecía en los antecedentes que tuvo en cuenta. En cualquier caso, esta materia no era de su competencia, el afiliado tendría que alegar su corrección ante la Superintendencia de Pensiones.
Una arista adicional que la resolución de la FNE debió analizar era una supuesta infracción a la prohibición de interlocking directo que establece la ley chilena de competencia. En particular, la regla que prohíbe la “participación simultánea de una persona en cargos ejecutivos relevantes o de director en dos o más empresas competidoras entre sí (…)” (artículo 3° inc. segundo, letra d) del DL 211).
Según la denuncia, la participación simultánea de Fernando Larraín Aninat en la Asociación de AFP y en la sociedad que administra el Sistema de Consultas y Ofertas de Montos de Pensión (SCOMP) podía infringir esta norma.
La FNE descartó la infracción, puesto que no se trataba de competidores y, por lo demás, tanto la participación de las AFP en el SCOMP como su constitución son exigencias legales (ver artículo 61 bis del DL 3500).
A pesar de su simpleza aparente, el caso aporta a la reflexión general sobre la interacción entre regulación y mercado en un plano general, y la aproximación de la protección de libre competencia ante regímenes mixtos en donde conviven espacios altamente regulados –y por lo mismo, la autonomía de los agentes económicos es limitada– y espacios de provisión privada, con mayor libertad para las empresas.
FNE – Resolución de archivo de la denuncia. Ver aquí
FNE – Minuta de archivo sobre Denuncia Reservada. Rol N° 2604-20. Ver aquí
