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Para las autoridades de competencia de la Unión Europea (“UE”), partidarias de objetivos no ortodoxos de la libre competencia, el control de fusiones y adquisiciones enfrenta desafíos debido a la creciente dependencia a las importaciones en las jurisdicciones europeas. En particular, dicha dependencia se ve agravada ante el conjunto de riesgos geopolíticos (i.e., guerras, sanciones al comercio, disrupción en rutas de transporte o intervenciones políticas directas) que pueden ocasionar la desaparición súbita de importaciones en distintos mercados.
Esta realidad vuelve vulnerable a la economía europea ante shocks negativos de la oferta. Ante ello, aquellas autoridades que velan por el ámbito económico —entre ellas, las autoridades de competencia— concuerdan en que fomentar el crecimiento de las compañías europeas es una prioridad, en línea con la ambición de promover la integración y consolidación del mercado europeo. En este marco, los autores Motta, Nocke y Peitz (2024), en su artículo “Geopolitical risks and prudential merger control”, sopesan el rol del control de fusiones en un contexto de riesgo geopolítico y fomento activo para la consolidación de gigantes industriales que puedan revivir la base productiva de un mercado local deprimido.
El presente texto resumirá las ideas descritas en el artículo y las aplicará a la experiencia peruana, cuyo régimen de competencia inauguró hace 2 años el control de fusiones, en un entorno donde las inversiones extranjeras forman parte vital de varias industrias clave a nivel nacional.
El análisis de fusiones y adquisiciones tiene como objetivo final determinar si una concentración entre dos empresas puede generar una reducción del bienestar del consumidor. El bienestar del consumidor puede ser afectado, al menos, mediante dos canales: (1) la fusión en cuestión agrupa la cuota de mercado de las empresas fusionadas, disminuyendo la presión competitiva en la industria, generando una presión al alza en los precios que percibe el consumidor, (2) la fusión en cuestión conlleva a eficiencias para la (nueva) empresa fusionada, que pueden generar reducciones en los costos de producción y, entonces, ejercer una presión a la baja de los precios que percibe el consumidor.
Así, las autoridades de competencia están encargadas de dilucidar cuál de los dos efectos primará tras la materialización de la fusión. Si se prevé un alza de precios significativa, es más probable que la autoridad de competencia decida no dar autorización a la adquisición; si se prevé una baja de precios o, alternativamente, un mantenimiento o aumento moderado de precios, es más probable que se acepte dicha fusión. Aquí es importante notar que la presión sobre el precio de mercado es una característica de fusiones o adquisiciones que involucran al menos una empresa con una cuota importante del mercado. Si las empresas involucradas en el acuerdo son relativamente pequeñas, es probable que su fusión no afecte el precio de equilibrio.
El artículo de Motta, Nocke y Peitz se centra en el análisis de fusiones y adquisiciones en industrias donde empresas extranjeras juegan un rol importante, ya sea como competidor horizontal de las empresas que se fusionarán, o como proveedor de insumos de la industria donde se desarrollará la fusión. Para los propósitos de este texto, se entenderá como “empresa riesgosa” a cualquier empresa no domiciliada en la Unión Europea. No obstante, debe tenerse en cuenta que, en la práctica, cada autoridad de competencia tendrá sus propios criterios para denominar a una empresa como empresa de riesgo. Es probable que factores externos, como las relaciones entre los países involucrados, sea un elemento importante de dicho análisis.
En cualquier caso, los autores proponen que, ante el evento de la salida del mercado de una empresa extranjera, se descontarán las presiones competitivas que se originan a partir de la presencia de empresas extranjeras. En reemplazo de ellas, la presión competitiva será transformada en distintas presiones sobre las cuotas de mercado y los precios de las empresas restantes. Estas presiones tendrán particularidades específicas dependiendo del tipo de relación que tenía la empresa extranjera con el resto del mercado —horizontal o vertical—, las cuales serán explicadas en las siguientes subsecciones.
Para entender los efectos competitivos en esta situación, los autores recomiendan entender la presión competitiva ejercida por la empresa que ha salido del mercado a través de dos canales.
El primer canal supone que, si no existiera la empresa riesgosa, la cuota de mercado excedente sería distribuida proporcionalmente entre las empresas que siguen presentes en el mercado, de acuerdo con sus actuales cuotas de mercado. Esto implica que las empresas con mayor participación en el mercado antes de la desaparición de la empresa riesgosa serán las que consigan una mayor cuota de mercado.
El segundo canal supone que, ante la desaparición súbita de un competidor, las empresas restantes modificarán sus estrategias para hacer más eficiente su captura del mercado. Si bien un efecto esperado es que todas las empresas restantes aumenten sus precios, son las empresas relativamente pequeñas las que capturarán un mayor porcentaje de esta nueva demanda. Esto sería por las potenciales estrategias o características que estas tienen a su favor, como: (i) hacer uso de la percepción del consumidor, quienes pueden preferir comprarle a una empresa pequeña que a una empresa grande; (ii) estar acostumbrados a una competencia más feroz que las empresas grandes; y (iii) establecer alianzas o colaboraciones entre empresas de tamaños similares.
Por supuesto, se presentan ante nosotros dos efectos opuestos. Así, será el análisis caso por caso, de acuerdo con las particularidades de cada mercado relevante, lo que determinará cuál efecto prima en cada escenario. Asimismo, los canales expuestos tienen la ventaja de representar distintos escenarios ante la autoridad de competencia, de acuerdo con sus respectivos supuestos. El primer canal es más útil para el análisis del escenario contrafactual de la aparición de una nueva empresa producto de una fusión o adquisición; el segundo canal es más útil para evaluar los efectos de la potencial desaparición de un competidor producto de la materialización de un riesgo geopolítico.
En este escenario, la desaparición de una empresa tiene dos posibles efectos: (1) ya que los insumos se vuelven más costosos, se incrementará el costo marginal de producción de las empresas presentes en el mercado relevante afectado; (2) existen posibilidades de que, ante esta elevación de costos, ciertas empresas ya no encuentren viable continuar operando y se retiren del mercado.
Según los autores, ambos efectos tienen un impacto similar sobre las empresas presentes en el mercado. En efecto, el margen precio-costo de las empresas pequeñas disminuirá más que el de las empresas grandes, ya que las primeras enfrentan costos marginales mayores. Similarmente, y en tanto existe menor competencia en el mercado por la posible salida de otras empresas, las cuotas de mercado de las empresas grandes aumentarán más que las de las empresas pequeñas.
En el contexto peruano, recientes casos relacionados a las adquisiciones por parte de empresas chinas en sectores de importancia nacional, tales como electricidad (ver Indecopi inicia Fase II en la fusión del mercado eléctrico peruano), minería y transporte marítimo, han generado debates acerca de la intersección ente la política de competencia y los riesgos geopolíticos (Voz de América, 2024). Si bien Perú tiende a seguir una tradición relativamente ortodoxa, las recientes discusiones traen a colación preguntas que son más típicas de la aproximación del continente europeo. En particular, ¿qué otros objetivos pueden y debe perseguir una autoridad de competencia?
El artículo que ha sido resumido tiene la particularidad de agregar una tercera arista a lo que hoy en Perú ya se configura como una disyuntiva entre la política de competencia y el manejo de los riesgos geopolíticos: la protección a la economía local —en este caso, de la comunidad europea—. Esto no es directamente aplicable al caso peruano, en cuyo caso la directiva más cercana sería proteger la economía nacional. Sin embargo, históricamente, Perú ha asumido una trayectoria economica más bien abierta hacia el comercio internacional, configurando industrias con alta dependencia extranjera, no solo por el lado de la demanda, sino tambien de la oferta. Paralelamente, se reconoce que debe existir un nivel sano de autonomía económica. Esto pasa por articular industrias con capacidades de transformación, investigación e innovación, que pueden fomentar un crecimiento a nivel endógeno y sean menos vulnerable ante shocks externos. Es en este extremo donde las recomendaciones del artículo cobran más pertinencia.
En primer lugar, la sugerencia sería identificar aquellos países que se configuran como “riesgosos” para Perú. De acuerdo con el artículo, un país riesgoso se define como cualquier país cuyas importaciones están en peligro de desaparecer. En otras palabras, las autoridades deben considerar qué empresas extranjeras pueden desaparecer súbitamente -de forma completa o parcial- del mercado relevante. Si bien los autores del artículo refieren, en este extremo, a las importaciones, quedaría a criterio de las autoridades si se debiese evaluar también las exportaciones. Teniendo en cuenta que muchos productos primarios son derivados al extranjero para su uso como materias primas para la producción de productos secundarios, que vuelven a ser importados para el consumo interno, esta autora considera que incluirlos en la evaluación sería pertinente.
En segundo lugar, deben definirse las industrias de interés para realizar la evaluación. Dichas industrias, naturalmente, se desprenderían de aquellos sectores económicos donde existe mayor participación de los países determinados como riesgosos. Esto puede añadir una capa extra de complejidad a la aplicación de estos conceptos en Perú, pues estos sectores suelen ser regulados por otras entidades, como es el caso de los sectores de energía, telecomunicaciones, minería o salud.
En tercer lugar, los estudios de mercado tendrían que ajustar las participaciones de mercado a través de los mecanismos descritos por los autores, y considerar los posibles escenarios ante una salida de los países riesgosos. La iniciativa, a su vez, impactaría en otros mecanismos de control de las autoridades de competencia, como son los requerimientos de notificación por concentraciones entre empresas.
El artículo de Motta, Nocke y Peitz es interesante, en tanto operacionaliza la idea de tomar en cuenta un criterio de riesgo geopolítico en el marco del control de fusiones. Esta es una tesis novedosa que surge del contexto particular moderno en el que se encuentra la economía internacional, razón por la cual su contenido no es solo pertinente para Europa, sino también para América Latina y otras regiones.
Ello no quiere decir, sin embargo, que una aplicación directa de los mecanismos propuestos tendrá el resultado más ventajoso. Después de todo, cada región tiene sus particularidades. Para una aplicación conveniente, será importante que cada país considere que entiende como “empresa riesgosa”; si dicho análisis se debe aplicar solo a las importaciones o también a las exportaciones; y cómo se debe balancear dicho análisis con las regulaciones propias de industrias específicas.
