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Continuando la saga de harina de maíz en México, la reciente resolución del Pleno en el caso de harina de maíz (IEBC‑004‑2022) privilegió remedios conductuales sobre medidas estructurales. Esta decisión plantea un debate relevante: si la eliminación de exclusividades es suficiente para restaurar la competencia en un mercado donde la capacidad productiva está altamente concentrada.
“La ‘puerta abierta’ del Pleno solo funciona si del otro lado existe capacidad real para recibir a quienes quieren cruzarla”.
El 15 de enero de 2026, el Pleno de la Comisión Nacional Antimonopolio (CNA o Comisión) emitió la resolución del expediente IEBC-004-2022, la cual marcará el rumbo del mercado de harina de maíz nixtamalizada para la elaboración de tortillas.
Tras años de investigación, en septiembre de 2024 la Autoridad Investigadora (AI) emitió su dictamen preliminar, concluyendo que la única forma de restaurar la competencia era una “cirugía estructural” –la venta de cinco plantas productivas– junto con la eliminación de “ataduras” –exclusividades, comodatos de maquinaria y financiamiento–. En contraste, el Pleno eligió un camino menos intrusivo: en lugar de la cirugía estructural, aceptó la eliminación de ataduras que Gruma mantenía con sus clientes (conocidos coloquialmente como tortilleros).
Las medidas incluyen: la transferencia gratuita de la maquinaria que operaba en comodato; la posibilidad de cancelar anticipadamente los arrendamientos de maquinaria con un descuento del 10% en la compra del equipo; y la eliminación de exclusividades, consumos mínimos y visitas de inspección. También se suprimen las penalidades por prepago de créditos y se establece la entrega obligatoria de estados de cuenta mensuales para asegurar transparencia en las deudas. Todas estas medidas tendrán una vigencia de 10 años, con una revisión obligatoria al quinto año, bajo la supervisión directa de un Oficial de Cumplimiento.
En mi columna anterior sobre Competencia en harina de maíz en México, analicé por qué la AI consideraba indispensable la desinversión para corregir un mercado que calificó como “incontestable”. La decisión del Pleno abre ahora una interrogante central: ¿es suficiente liberar la demanda si la estructura física de la oferta permanece bajo el cerrojo de un solo jugador?
Para dimensionar el problema, es necesario retroceder dos décadas. En 2025, durante la revisión del expediente CNT-079-2005, la Comisión intentó frenar que Gruma adquiriera a su competidor Agrosina, advirtiendo que se eliminaría presión competitiva vital. Sin embargo, un error procesal activó la afirmativa ficta, obligando a la Comisión a autorizar la concentración.
La investigación reciente de la AI arroja un dato inquietante: ninguna de las plantas adquiridas por Gruma en aquella operación está operando hoy. A la luz de Sancher & Sanford (2016), este comportamiento no puede interpretarse como una simple ineficiencia, sino una estrategia de compromiso creíble: adquirir plantas para cerrarlas y evitar que un rival las utilice para competir.
Esta capacidad ociosa estratégica funciona como un cerrojo. Gruma retiene infraestructura excedente que puede reactivar para inundar el mercado si surge un intento de entrada. El mensaje para potenciales competidores es claro: incluso si logran atraer clientes, Gruma puede expandir producción de inmediato y neutralizar cualquier amenaza. Así, la barrera de entrada no es solo contractual, sino física (y permanente).
El Pleno justificó su rechazo a la desincorporación de plantas bajo una premisa: los competidores de Gruma cuentan con “infraestructura infrautilizada” que no han podido llenar debido a las ataduras contractuales. Al eliminar exclusividades y transferir gratuitamente la maquinaría a los tortilleros, la demanda –según esta lógica– debería fluir hacia los rivales.
No obstante, esta visión tropieza con la teoría de la pivotabilidad de Reisinger & Zenger (2023). Su argumento central es que el poder de mercado no depende solo de la participación actual en ventas, sino de la porción de demanda que únicamente el líder puede atender porque sus rivales operan al límite de su capacidad. Cuando los competidores están saturados, no representan una amenaza real; simplemente no pueden absorber ventas adicionales. Oxera (2016) y Greenfeld & Sandford (2018) llegan a conclusiones similares: la restricción de capacidad amplifica el poder de fijación de precios de la empresa líder.
En este contexto, eliminar las ataduras puede resultar insuficiente. Aunque un tortillero ahora sea dueño de su máquina y tenga libertad contractual para cambiar de proveedor, esa libertad es formal si el competidor más cercano tiene sus líneas de producción al 100%. Ante la falta de oferta disponible, el tortillero no tendrá más opción que volver a tocar la puerta de Gruma.
El poder de mercado, en este escenario, no reside en el contrato, sino en el concreto de la planta productiva. La “puerta abierta” del Pleno solo funciona si del otro lado existe capacidad real para recibir a quienes quieren cruzarla.
La capacidad ociosa es información confidencial tanto en el dictamen preliminar como en la resolución, lo que limita el diagnóstico público. Aun así, se observan dos posturas encontradas: la AI plantea que la capacidad ociosa de Gruma es superior a la de sus competidores, mientras que el Pleno parte de la premisa de que estos últimos cuentan con “infraestructura infrautilizada”. Al contrastar esta premisa con fuentes externas, su solidez se debilita.
FIRA (2008) y Vargas (2017) estiman que Gruma opera alrededor del 70% de su capacidad instalada, sin considerar sus dos plantas inactivas. Por su parte, la Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera (EMIM) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) reporta que, entre 2018 y 2025, el sector de elaboración de harina de maíz (código 311213) utilizó en promedio el 85.9% de su capacidad.
La brecha de casi 16 puntos porcentuales es reveladora. Si Gruma, que concentra entre 50% y 90% de las ventas y de la capacidad instalada, opera al 70%, el promedio sectorial solo puede alcanzar 85.9% si los competidores están operando cerca del 100%. La implicación es directa: la capacidad ociosa está en manos de Gruma, no de sus rivales.
Esto sugiere que los competidores no cuentan con el margen físico necesario para absorber la demanda que el Pleno pretende “liberar”. Mientras Gruma retiene capacidad ociosa como herramienta estratégica, los rivales parecen estar saturados, sin espacio para crecer sin inversiones de largo plazo. La puerta puede estar abierta, pero el pasillo sigue bloqueado.
El Pleno adoptó los ocho mercados relevantes geográficos (MRG) propuestos por la AI, pero aplicó un remedio conductual uniforme, pese a que la estructura competitiva varía entre regiones. Para entender estas diferencias, es útil comparar dos métricas: lo que las empresas venden hoy (IHH de ventas) y lo que podrían producir con su infraestructura (IHH de capacidad instalada).
Cuando el IHH de capacidad instalada supera ampliamente al IHH de ventas, el diagnóstico es claro: el líder controla infraestructura que no utiliza. Esa capacidad ociosa funciona como un cerrojo estratégico, pues permite inundar el mercado si un rival intenta expandirse o entrar. En cambio, cuando el IHH de ventas es mayor que el de capacidad instalada, los rivales poseen proporcionalmente más infraestructura de la que reflejan sus ventas. Son “activos latentes”: plantas con espacio disponible que no logran llenar debido a las restricciones contractuales impuestas por Gruma.
Bajo esta lógica, los resultados regionales muestran tres escenarios distintos:
El escenario de “La apuesta del Pleno” parece descansar en que la ausencia de capacidad ociosa rival en ciertos mercados puede compensarse mediante una expansión geográfica: que los competidores con capacidad disponible en otras regiones abastezcan zonas donde no cuentan con infraestructura propia. El caso del MRG-08 sugiere que esto ya ocurre, pues Gruma controla el 100% de la capacidad instalada, pero no el 100% de las ventas, lo que indica que los rivales ya están desplazando producto desde otros mercados.
Sin embargo, esta posibilidad no elimina el riesgo estructural. La capacidad ociosa de Gruma le permite inundar esos mercados si percibe una amenaza competitiva, lo que limita la sostenibilidad de cualquier expansión geográfica de los rivales y mantiene intacto el cerrojo físico que caracteriza a estos MRG.
La resolución del caso de harina de maíz refleja una tensión clásica en política de competencia: la proporcionalidad jurídica frente a la eficiencia económica. El Pleno optó por un remedio conductual que, en teoría, elimina las restricciones contractuales que limitaban la movilidad de la demanda. Sin embargo, la evidencia disponible sugiere que el principal obstáculo no estaba en los contratos, sino en la infraestructura física del mercado. Si los rivales operan cerca de su límite y la capacidad ociosa se concentra en Gruma, la apertura contractual difícilmente podrá traducirse en competencia efectiva.
El análisis geográfico confirma esta asimetría. En algunos mercados relevantes, la liberación de clientes puede activar capacidad latente y generar presión competitiva. En otros, donde la infraestructura está concentrada o los rivales carecen de margen para expandirse, el remedio enfrenta límites materiales. Incluso en los mercados donde los competidores logran abastecer desde otras regiones, esa expansión es vulnerable: la capacidad ociosa de Gruma le permite responder con rapidez y volumen, reduciendo la sostenibilidad de cualquier avance rival.
La revisión a cinco años ofrece una oportunidad para corregir el rumbo, aunque podría llegar tarde si la saturación ya ha cerrado las ventanas de expansión. Un enfoque contingente –que combine la vía conductual con la posibilidad real de activar desincorporaciones si la estructura no mejora– habría equilibrado mejor prudencia jurídica y eficiencia económica.
*El autor fungió como comisionado de la COFECE cuando la Autoridad Investigadora publicó el dictamen preliminar IEBC-004-2022. Esta publicación representa únicamente la opinión del autor y no la de su empleador ni de las organizaciones a las que está afiliado. El presente documento fue elaborado exclusivamente con la versión pública de la resolución del expediente IEBC-004-2022, y no utiliza información confidencial de dicho expediente.
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