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mercados competitivos

Horizontal: Lanzamiento de Documento sobre Mercados Competitivos en Chile

17.02.2021
Claves
  • El centro de estudios Horizontal presentó un documento con propuestas para mejorar la competencia en diversos ámbitos e industrias en Chile.
  • El documento, que fue comentando en su lanzamiento por expertos en el tema, hace una valoración positiva de la libre competencia desde una concepción liberal.
  • La competencia no se sería un mero mecanismo de aumento de eficiencia económica, debería estar respaldada por la intervención estatal, y ayudaría a saldar problemas de legitimidad.
  • El documento también propone una serie de propuestas vinculadas a la modernización del Estado: mejorar el sistema de compras públicas, simplificar y evaluar el impacto de las regulaciones, y otras propuestas con enfoque en industrias concretas.
Keys
  • “Horizontal” policy center presented a document with proposals to improve competition in various fields and industries in Chile.
  • The document, which was commented by experts on the subject, makes a positive assessment of competition from a liberal perspective.
  • Competition is not just a mere mechanism for increasing economic efficiency; it should be promoted by state intervention, and it would help to resolve legitimacy problems.
  • The document also proposes a battery of policies related to the modernization of the state, the improvement of public purchases, a simplification and impact evaluation of regulations, and other proposals focused on specific industries.

El jueves 21 de enero, el centro de estudios Horizontal presentó su documento titulado “Mercados Competitivos: ¿Motor fundamental del bienestar y desarrollo?”, redactado por un conjunto de expertos en diversas áreas: Pamela Arellano, Alfonso España, Jorge Fantuzzi, Sebastián Izquierdo, Rolf Lüders, Felipe Morandé y Julio Riutort. El objetivo del documento es profundizar en el valor que tiene la competencia desde una concepción liberal -paragua ideológico donde se sitúa Horizontal-, para luego profundizar en el caso de Chile, ofreciendo propuestas para distintos ámbitos e industrias.

El lanzamiento contó con las intervenciones del presidente de la Comisión Nacional de Productividad y actual candidato a concejal por la comuna de Providencia, Raphael Bergoeing, la directora del Centro de Economía y Políticas Sociales de la Universidad Mayor e investigadora del Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), Claudia Sanhueza y el ex Fiscal Nacional Económico y director de CeCo, Felipe Irarrázabal, quienes compartieron sus opiniones y valoraciones en torno al documento.

La competencia desde una concepción liberal

El documento arranca defendiendo la importancia de mercados competitivos desde una concepción liberal: “mercados competitivos inducen esfuerzos que benefician a la sociedad en su conjunto, por medio de menores precios, mayores cantidades consumidas, y mejor calidad. Esto induce a su vez un ciclo virtuoso de innovación y productividad”.

La competencia no sería, por tanto, un mero mecanismo para lograr objetivos de eficiencia económica. Una sociedad donde grupos buscan mantener su privilegio económico y se hace difícil desafiarlos a través del talento y la innovación, no logrará impulsar el desarrollo ni el bienestar social de sus ciudadanos. Así, velar por la competencia implica adherir entonces a un ideal de sociedad justa, inclusiva y diversa.

En el lanzamiento, Bergoeing coincidió con esta valoración positiva sobre la competencia:la gente cree que cuando hablamos de competencia solo hablamos de buscar mayor crecimiento y mejorar el PIB, pero detrás está el concepto de bienestar”. Para el economista, la competencia empuja al cambio y a la innovación: el desarrollo tecnológico se produjo no como resultado de la prudencia, sino que de situaciones límites por parte de personas que “cometieron la locura de asumir riesgos y fallar y fracasar, pero a nivel agregado, aquel que sobrevivió cambió el paradigma y ahora todos disfrutamos de los beneficios de ese cambio”.

Para el centro de estudios, los mercados competitivos no se logran sin la presencia activa del Estado. Al contrario, el Estado “debe velar por la competencia en los mercados y resguardar que la evolución de éstos esté determinada por los consumidores y sus preferencias”, idea que bien queda resumida en procurar políticas “pro-mercado” por sobre políticas “pro-empresa”. Sobre este punto, Bergoeing agregó que ser “pro mercado” implica que muchas veces deba ser el Estado quien impone la competencia, ya que las empresas no siempre logran -por múltiples razones- generarla por sí mismas.

Esta visión sobre el rol del Estado en la promoción de la competencia fue generalmente compartida por los tres invitados. Para Irarrázabal, por ejemplo, una cuestión interesante sería el creciente consenso en torno a la insuficiencia del paradigma de la autorregulación y la necesidad de un organismo estatal que efectivamente esté fiscalizando a los privados. Sanhueza, en esa misma línea, comentó cómo la misma historia chilena ha revelado los problemas de un Estado ausente.

Esta sección -que sin duda es la más normativa del documento- finaliza defendiendo la idea de que los mercados competitivos son capaces de legitimar ciertas desigualdades, toda vez que los ciudadanos perciben que esas desigualdades -bajo este régimen- no son excesivas, benefician a todos y, por tanto, serían consideradas justas. Al respecto, Sanhueza afirmó que, en el contexto chileno, este desafío de legitimidad es aún mayor al existir un estigma en torno al concepto de competencia, porque se ha usado en otras esferas tales como educación o salud donde, en su opinión “no faltó competencia, sino que faltó participación”.

La competencia en Chile

Pese a que el documento reconoce los avances realizados en el último tiempo en políticas de libre competencia en Chile, también recalca los problemas relacionados con los altos grados de concentración, la sostenida caída en las tasas de productividad nacional y la recurrente percepción negativa de la ciudadanía en contra del sistema económico.

Respecto a esta sección del documento, Irarrázabal señaló que habría una especie de lectura negativa de la percepción en torno al sistema económico, siendo una crítica un poco injusta. El ex Fiscal recordó que la institucionalidad chilena en esta materia es bastante ejemplar a nivel mundial y que, incluso en un contexto de pérdida de legitimidad de las instituciones, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) y el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) han logrado mantener su reputación.

De forma complementaria, Bergoeing afirmó que muchas de las falencias mencionadas no guardan relación tanto con la institucionalidad de libre competencia, sino que con condiciones estructurales anteriores que afectan los niveles de concentración en Chile. El economista recalcó cómo en la economía chilena no hay pocas empresas pequeñas, sino más bien habría pocas empresas medianas: “falta una clase media empresarial en el fondo”. Esto sería un dato relevante, toda vez que son las empresas medianas con alto potencial de crecimiento aquellas que pueden desafiar a las grandes empresas.

El documento luego presenta una serie de propuestas que, si bien no pretenden ser una lista exhaustiva, apuntarían a generar un consenso general y transversal sobre el funcionamiento de diferentes mercados.

Modernización del Estado

Difícilmente se avanzará en un Estado moderno si aún se cuenta con procesos burocráticos arbitrarios, con altos tiempos de espera, complejidad regulatoria y otros factores que frustran a la ciudadanía e incentivan a algunos a “saltarse la fila” para competir con ventaja.

Las propuestas del documento en este punto fueron altamente valoradas por los invitados. Entre ellas, Sanhueza destacó la idea de crear de un Servicio Civil ampliado con ventanilla única de ingresos de funcionarios dentro del Estado para facilitar la meritocracia, la movilidad y la transparencia. Con ello, habría un Sistema Único de Ingreso al Estado, que atraiga el talento a través de concursos públicos, especificando el perfil, el sueldo del cargo y sus requisitos. En esta línea, el documento propone replantear las subsecretarías ministeriales como un cargo perteneciente a la carrera funcionara más que un cargo político.

Por otra parte, y dados los insuficientes periodos de espera que deben transcurrir antes de que las autoridades fiscalizadoras puedan pasar del sector público al privado (seis meses), se sugiere no sólo ampliar el plazo de un año o más, sino que también extenderlo a que todas las autoridades de instituciones con facultades normativas y fiscalizadoras, además de ministros y subsecretarios, no puedan emplearse, proveer servicios, ni mantener vínculos comerciales al cese de sus funciones con organizaciones privadas relacionadas con su función previa, o con aquellas que pudieran verse en ventaja debido al cargo previo.

Calidad y coherencia regulatoria

Regulaciones “bien intencionadas” pero mal diseñadas pueden constituir barreras que limitan la entrada de competidores, afectando a mercados incipientes y con pocos actores.

Entidades como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) han estado promoviendo la evaluación de impacto de las diversas regulaciones a través de un Análisis de Impacto Regulatorio (RIA), para asegurar que su implementación genere más beneficios que costos. En este contexto, el documento propone incorporar esta práctica, estableciendo que SEGPRES exija la RIA en las diversas iniciativas sectoriales, desde las primeras etapas de la elaboración de las regulaciones, buscando medir el beneficio y costo esperado, y otros potenciales efectos para lograr una regulación de calidad.

SEGPRES podría exigir RIA a las iniciativas sectoriales y encargar a la Comisión Nacional de Productividad (CNP) la revisión de dichos RIA, con un enfoque en evaluación del impacto en la libre competencia. El ideal propuesto por el documento es que la CNP se erija en la práctica “como una defensoría de la calidad regulatoria activa aportando con análisis oportuno y de alta calidad técnica”.

El documento además sugiere crear un departamento regulatorio dentro de la CNP cuya misión sea resguardar la gobernanza regulatoria a través de elaboraciones de estudios que identifiquen regulaciones ineficientes, diseñando recomendaciones en mercados concretos y dando seguimiento y evaluación ex post a estas recomendaciones. Al respecto, Irarrázabal señaló que profundizar la competencia pasa por alinear a las autoridades sectoriales con los objetivos de aumentar el bienestar de los consumidores y que avanzar en esta dirección sería un aporte en términos de darle una mirada más técnica a un tema que ha estado pendiente hace tiempo.

Compras públicas

Pese a la importancia y buena evaluación que ha recibido ChileCompra -la plataforma nacional de compras públicas-, el documento destaca la falta de competencia existente en las licitaciones llevadas a cabo en el último tiempo. Por ejemplo, cerca del 40% de los procesos licitatorios en los últimos tres años contaron con sólo una o dos ofertas, en las que se canaliza el 56% del gasto.

En este aspecto, el documento propone incorporar a la brevedad algunas de las recomendaciones y cambios sugeridos por la FNE en su reciente informe publicado sobre compras públicas en Chile (ver nota CeCo sobre el informe). En primer lugar, y respecto al sistema de convenio marco -mecanismo de asignación que representa el 23% del volumen total de compras-, se sugiere que en una primera etapa los proveedores “compitan por la cancha”, y que en una segunda etapa de asignación se elimine cualquier discrecionalidad. Según la FNE, esto aumentaría la competencia y reduciría los precios para el Estado.

En relación con las licitaciones públicas, el documento apoya también la sugerencia de la FNE de realizar un análisis de necesidades y de definición de mercados, realizar esfuerzos para estandarizar los aspectos administrativos de las licitaciones en la mayor medida posible, y optar en el diseño de las licitaciones por tiempos y tamaños que permitan maximizar el número de participantes (esto implicaría, por ejemplo, aumentar los plazos y el tamaño de los contratos).

Telecomunicaciones, Obras Públicas y Comercio Internacional

El documento luego enfoca sus recomendaciones en una serie de industrias concretas. Para el sector telecomunicaciones, se recomienda eliminar la regulación actual de concesiones y adoptar un régimen único de licenciamiento donde los operadores sean autorizados a participar en todos los servicios de comunicaciones en el territorio. Esto permitiría la entrada de nuevos operadores, provocando una baja en los precios.

Se sugiere también mejorar el reglamento de contratos de obras públicas y registro de contratistas. En concreto, y en línea con la proposición de modificación normativa N°20 de 2020 que dictó el TDLC (ver Investigación de Andrea Alvarado y Alfredo Vial para CeCo), se recomienda que empresas relacionadas puedan estar inscritas en el Registro de contratistas, pero que no puedan participar en una misma licitación, y que se deba informar los cambios de propiedad de las empresas inscritas en este registro.

Otra propuesta está dirigida a mejorar la investigación de precios distorsionados en mercaderías importadas del exterior, labor que actualmente realiza la Comisión Nacional Encargada de Investigar la Existencia de Distorsiones en el Precio de las Mercaderías Importadas, organismo técnico integrado por representantes de instituciones públicas del sector económico.

En opinión del centro de estudios, esta comisión es vulnerable a presiones políticas, por lo que se recomienda crear una nueva sala en el TDLC para que estudie y resuelva los casos de distorsiones, cuyas resoluciones sean independientes del poder Ejecutivo, lo que reduciría la posibilidad de afectar el resultado por presiones políticas.

Felipe Irarrázabal manifestó su escepticismo en torno a esta última idea. Si bien tiende a estar de acuerdo con la crítica general hacia la Comisión, señaló que hay ciertos temas de comercio internacional -como el antidumping- que requieren de cierta sensibilidad política, por lo que una mirada puramente técnica de estos asuntos sería insuficiente.

Propuestas: Formación Capital Humano

Finalmente, el documento se enfoca en propuestas para desarrollar una fuerza laboral más vigorosa y altamente calificada, considerados factores claves para lograr la supervivencia y éxito económico de las empresas, en un contexto tecnológico dinámico.

Un aspecto esencial guarda relación con el reconocimiento del aprendizaje previo y la capacitación modular a través de acreditaciones, certificados o licencias, todos elementos que funcionan como señal al mercado laboral sobre las competencias adquiridas, facilitando la participación de los trabajadores en el aprendizaje continuo.

Entre las propuestas que apuntan a esa dirección, están mejorar la coordinación entre instituciones de formación técnica y empresas, lo que generaría la oportunidad de identificar los perfiles ocupacionales que mejor respondan a las necesidades de las empresas. También se propone actualizar la ley de SENCE que incluya copagos para la franquicia tributaria para contratar capacitaciones valoradas por empresas y trabajadores, así como pensar nuevos instrumentos para fomentar la formación entre trabajadores.

Por último, se recomienda implementar un sistema de aseguramiento de la calidad que le permita a SENCE optimizar la asignación de recursos a organismos de formación continua, validados por una institución independiente y altamente técnica.

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Video del Lanzamiento Documento Horizontal

Daniel Redel S.