Influencia Política y el Impacto en los Mercados: Un ejemplo

26.09.2022

6 minutos

Maikol Cerda Z. Economista, Universidad de Chile. Doctor en Economía Aplicada de New York University y M. Phil. en Economía Aplicada de la misma universidad. Investigador de Posdoctorado afiliado al MacMillan Center for International and Area Studies de Yale University, desde el 2019. Trabajó en la Fiscalía Nacional Económica entre el 2011 y 2013.

Contexto: la dinámica de la interacción entre regulador y regulado

La política y la economía están íntimamente relacionadas. Decisiones políticas definen y delimitan las reglas del juego bajo las cuales las empresas deben competir en los mercados. Paralelamente, firmas dominantes suelen participar e influir en las políticas públicas que se discuten y aprueban. George Stigler – premio nobel de economía el año 1982 – fue pionero en estudiar formalmente la interconexión existente entre ambas esferas. Su trabajo rápidamente impulsó el desarrollo de una serie de investigaciones académicas que tuvieron como objetivo indagar los impactos que generan los intereses e incentivos individuales de las partes en el funcionamiento de los mercados.

La incipiente literatura económica utilizó modelos estáticos o modelos en donde el poder relativo de negociación entre las partes era fijo y exógeno. En estos casos, la teoría demostró que, cuando la relación entre el regulador y una firma monopólica (o “firma protegida”) es de larga duración, el equilibrio económico de largo plazo no es necesariamente el peor. El resultado puede ser mejor que un equilibrio alternativo en donde, por ejemplo, el mercado no es altamente competitivo. Aunque el monopolio no es la solución óptima desde el punto de vista de la eficiencia económica (y, en especial, desde el punto de vista de los consumidores finales), el mercado – en este caso la empresa monopólica protegida- tiene incentivos para invertir en innovación, pues ésta va a disfrutar de protección política por un periodo de tiempo relevante. Para incrementar sus ganancias, el monopolista invierte en, ya sea, la calidad de sus productos (y así incrementar el tamaño de la demanda), o sus procesos productivos (para que estos sean más eficientes, y así reducir sus costos operaciones). Las ganancias en eficiencia y en el bienestar de los consumidores pueden ser menores cuando nos enfrentamos a un mercado competitivo con presencia de altas barreras a la entrada.

Dicha literatura, sin embargo, no respondía interrogantes respecto a los efectos en el largo plazo y el loop dinámico que se genera cuando la relación economía-política es estable en el tiempo y las decisiones que pueden tomar tanto el mercado – las firmas – como los hacedores de política – el regulador – son endógenas (y, por lo tanto, su poder de negociación es relativo). En este escenario, es necesario responder a interrogantes relativas al origen, la persistencia, y los efectos en la competencia que genera el acuerdo público-privado. En un estudio reciente, Callander y cía. (2022) analizan un escenario en el cual el contrato entre el regulador y la firma dominante estrangula la competencia en el largo plazo, perjudicando, por supuesto, a los consumidores finales. Dicho escenario no es ficticio: el regulador interviene el mercado favoreciendo -directa o indirectamente- a una de las firmas incumbentes a través de, por ejemplo, licitaciones de largo plazo o privatizaciones en mercados con características de monopolio natural, lo que le da a la firma protegida un poder de mercado significativo.

Callander y cía. concluyen que el equilibrio final depende del agente que tiene el poder de negociación para capturar las ganancias monopólicas que se derivan del contrato económico. Dicho poder de negociación es endógeno y dinámico – depende de las condiciones de mercado, las cuales, a su vez, varían en el tiempo -. Así, por ejemplo, si la firma protegida enfrenta la potencial entrada de una firma que tiene la capacidad tecnológica para desafiarla, la amenaza de competencia futura es concreta y, por lo tanto, la capacidad del regulador para excluir competidores es altamente valorada. El regulador, entonces, domina la relación, negocia de mejor forma, y obtiene una mayor parte de la torta (beneficios monopólicos). En caso contrario, si la firma protegida invierte y mejora su capacidad productiva en el tiempo, los potenciales entrantes quedarán obsoletos desde el punto de vista tecnológico. Los outsiders deciden no invertir pues no existe razón ni oportunidades para competir. Sin poder ser parte del mercado, ellas se estancan en el tiempo y el riesgo de entrada de nuevos competidores se diluye.

Este último escenario es riesgoso: en algún momento del tiempo, la firma protegida se pregunta ¿para que necesito protección? ¿por qué estoy compartiendo las ganancias monopólicas con el regulador? Dado que yo ya invertí y puedo disfrutar del poder de mercado de forma independiente, entonces ¿cuán valorable es la protección política? Este razonamiento favorece a la firma, pero es desastroso para el regulador. El regulador intervino demasiado el mercado, a tal nivel de que la firma protegida ya no necesita del acuerdo: el poder de negociación es ahora de la firma.

“(…) la intuición estándar respecto a que la presión competitiva se traduce en mercados más eficientes no siempre se cumple, especialmente, cuando la competencia es intermediada o influenciada por un regulador estratégico”.

En una primera instancia, la pérdida de poder de negociación por parte del regulador pareciera ser irrelevante para los consumidores finales (análisis estático). Sin embargo, para mantenerse relevante en el acuerdo, el regulador puede responder, tempranamente, removiendo la protección al monopolio para que éste no invierta mucho. En otras palabras, el regulador desea que la competencia florezca – quizás solamente de forma temporal y potencial – de tal forma que los outsiders también innoven. De esta forma, el regulador restaura su poder de negociación.

¿Reacción pro-competitiva? Pareciera ser. Sin embargo, el resultado final no lo es. La firma protegida anticipa la estrategia del regulador y responde restringiendo su inversión en innovación antes de que el regulador esté tentado a abrir el mercado a la competencia. Si la firma deja de invertir, la firma se mantiene protegida. El regulador, por su parte, es capaz de obtener una participación relevante del acuerdo, teniendo aun incentivos a proteger. Exacto, nos enfrentamos a una versión del famoso dilema del prisionero. Es un equilibrio sustentable para la firma y el regulador, pero desastroso para los consumidores finales: el equilibrio no es solamente un monopolio, sino que también un mercado en donde no se invierte en el tiempo. El peor de los mundos: la firma protegida genera pérdida social y, a la vez, no innova lo necesario.

Discusión: influencia del poder de mercado y poder de negociación

El principal mecanismo que explica el resultado es que los intereses de la firma líder y del regulador están parcialmente alineados (pero, no perfectamente). En cada periodo, ambos actores desean la protección política: el monopolio maximiza los beneficios que se pueden obtener del mercado, los cuales son, luego, compartidos entre las partes. Sin embargo, a medida que pasa el tiempo, el poder de mercado cambia y, entonces, lo hace el poder de negociación relativo de las partes. Si la firma protegida gana mucho poder de mercado en comparación a sus potenciales competidores, la necesidad y el valor de la protección política disminuyen, junto con la habilidad del regulador para extraer rentas del acuerdo. El poder de mercado basado en capacidad y el poder de mercado logrado a través de la protección política son sustitutos: mientras la firma protegida tenga más de uno, menos necesita del otro. Esto genera incentivos dinámicos para el regulador, quien busca estratégicamente manejar la competencia. Sin embargo, el incrementar las presiones competitivas puede generar ineficiencia política a tal grado que, dicha ineficiencia, deja a la sociedad peor en el largo plazo.

¿Qué se puede hacer en este escenario? La primera idea que se viene a la mente, contraintuitiva, es hacer la entrada al mercado más difícil ¿Por qué? Si la amenaza de entrada es lo que le da poder al regulador y, a la vez, este poder es el que distorsiona los incentivos de la firma protegida a invertir e innovar, entonces los resultados pueden ser mejores cuando la entrada al mercado es más difícil. Sin embargo, dicha conclusión no debiese ser tomada al extremo: hacer la entrada al mercado casi imposible neutraliza el poder de negociación del regulador y, al mismo tiempo, se genera un monopolio para siempre.

El ejemplo anterior nos muestra que el impacto que generan las intervenciones políticas en los mercados depende de la estructura de los mismos. El hecho de que el manejo de la competencia potencial es en interés del regulador en lugar de la sociedad, hace incrementar el valor del acuerdo público-privado. Esto implica que la intuición estándar respecto a que la presión competitiva se traduce en mercados más eficientes no siempre se cumple, especialmente, cuando la competencia es intermediada o influenciada por un regulador estratégico.

Es importante también recalcar que la senda que originó la dominancia es trascendental: si la firma dominante se benefició de la protección política, el resultado final de concentración de mercado no es necesariamente el mejor (firmas potencialmente más eficientes han quedado en el camino).

Conclusión: ¿la presión competitiva como métrica de evaluación?

La relación entre la política y los mercados es complicada. Probablemente lo sabíamos, pero: ¿Qué significa esto para el antitrust? En años recientes, no solo ha existido un debate acerca del rol que debiese tomar la política de competencia (más allá de su rol actual), sino que también se ha discutido acerca de las métricas y metodologías utilizadas por economistas. En la academia, en la esfera pública y en las agencias gubernamentales, el objetivo histórico de maximizar el bienestar de los consumidores ha estado bajo la lupa, especialmente cuando usamos dicha métrica para evaluar fusiones y adquisiciones. Pero, si el bienestar de los consumidores no es la métrica estándar, entonces: ¿cuál debiese ser? Una métrica que esté correlacionada con ésta y que sea fácil de cuantificar. Algunos economistas han sugerido usar el nivel competitivo del mercado, poniendo a los negocios existentes en la sociedad (las firmas) como foco primordial en el debate público (de esta forma, por ejemplo, daríamos mayor énfasis a temas relacionados con la sustentabilidad ambiental, y la productividad de la nación). El ejemplo discutido en esta columna es un caso particular que apoya dicha noción: la presión competitiva afecta la relación entre firmas dominantes, los reguladores, los potenciales entrantes, y el nivel de innovación en el largo plazo. Incluir dichos conceptos al evaluar una fusión es importante, especialmente cuando se desea predecir de mejor forma su impacto futuro en el bienestar de los consumidores.