Descripción de los hechos

Entre diciembre de 2006 y febrero de 2020, diversas empresas del sector farmacéutico —incluyendo a Medifarma, AC Farma, IQ Farma, Laboratorios Portugal, Laboratorios Americanos, Teva, B Braun, LUSA, Pharmagen y Laboratorios Lansier— coordinaron su participación en al menos 23 procedimientos de selección bajo la modalidad de subasta inversa convocados por el Estado peruano, a través del Ministerio de Salud (MINSA) y el Seguro Social de Salud (ESSALUD). Estas coordinaciones, que involucraron a directivos y representantes como Juan Gualberto Gabriel Apéstegui Castro (Medifarma), John Charles Mac Dowall Talavera y Nataly Esther Llanos Torres (Laboratorios Portugal), Jose Mario Mongilardi Fuchs (Laboratorios Americanos) y Angélica Palomares Loayza (Medifarma), consistieron en el reparto concertado de ítems o productos farmacéuticos específicos. En este esquema, las empresas acordaban previamente qué postor resultaría adjudicatario, evitando competir entre sí durante las etapas de presentación de propuestas y de mejora de precios (pujas).

Para la ejecución de este esquema, un grupo de laboratorios nacionales, identificado internamente como «El Club», mantuvo reuniones y contactos constantes para la planificación y asignación de productos de su interés. El mecanismo principal de coordinación consistía en que las empresas participantes renunciaban a presentar ofertas o se abstenían de realizar pujas competitivas en los ítems asignados a otro miembro del grupo, incluso contando con registros sanitarios vigentes que las habilitaban para competir. En algunos casos, las empresas presentaban ofertas de resguardo o de acompañamiento con precios cercanos al valor referencial para simular una situación de competencia real y evitar que los ítems fueran declarados desiertos por falta de postores. Esta práctica se extendió sobre un mercado de gran escala, con un valor referencial acumulado de aproximadamente S/ 5 102 millones y una marcada concentración en grupos como Medifarma y AC Farma.

Desde una perspectiva económica, el comportamiento de las ofertas en los ítems coordinados mostró un patrón consistente caracterizado por propuestas de precios significativamente elevadas. El análisis técnico determinó la existencia de un margen anticompetitivo promedio de por lo menos 10.41% entre las ofertas coludidas y el contrafactual competitivo, diferencia que no pudo ser explicada por otros factores. Asimismo, se observó que la brecha entre ofertas coludidas y competitivas se amplió significativamente hacia el final del periodo (2019-2020), alcanzando un diferencial del 31.3%. La conducta también mostró variaciones según la entidad convocante, registrándose ofertas sistemáticamente inferiores en los procesos de ESSALUD en comparación con los del MINSA, debido a diferencias en las estrategias de adquisición y frecuencia de licitación.

El seguimiento y monitoreo de estos acuerdos se realizaba mediante el intercambio y la elaboración de archivos digitales, principalmente hojas de cálculo, que contenían listados detallados de los productos licitados. En estos documentos se registraban instrucciones y anotaciones como «asignado», «ceder», «negociar», «canje», «repartición», «trato», «solo», «posibilidad» o «quiere para él», junto a las siglas de las empresas competidoras como «ac», «iq» o «mif». Asimismo, se utilizaba un lenguaje críptico compuesto por símbolos como «X», «XX», «XXX», «Y», «Z» y «W», y el uso de números como «1» y «2» para ocultar la identidad de empresas específicas. En algunos archivos se emplearon formatos de caracteres y fondos blancos para hacer ilegibles ciertas celdas, las cuales incluían sumatorias de los valores referenciales de los ítems asignados para monitorear el beneficio económico proyectado para cada integrante.

Las empresas también emplearon sobrenombres y seudónimos para identificar a las compañías y a sus representantes en las comunicaciones relacionadas con el reparto de ítems, tales como «Argentina» para Medifarma, «Ibérica» para Laboratorios Portugal, «Ate» para AC Farma, «Pelado» para el gerente de Laboratorios Americanos y «Profesor» para el encargado de licitaciones de Medifarma. Se ha verificado el uso de cuentas de correo electrónico personales y servicios de mensería instantánea para coordinar propuestas de intercambio de productos fuera de los canales corporativos oficiales, utilizando eufemismos como el «intercambio de figuritas» para referirse a la negociación de ítems en el contexto de las licitaciones.

La dinámica de los acuerdos incluía compromisos de largo plazo, donde la cesión de un producto en un proceso determinado se realizaba bajo la condición de recibir otro ítem en una licitación futura o como pago de «pendientes» de procesos anteriores. El impacto de la colusión se vio influenciado por los cambios normativos, identificándose siete etapas regulatorias; se observó que la eliminación de los límites máximos a las ofertas a partir de 2017 facilitó propuestas económicas más elevadas. Finalmente, se analiza la participación de empresas distribuidoras como Albis, Pereda, Abasmedic, M&M y Jobal, que actuaron bajo la dirección de los laboratorios para viabilizar los acuerdos, presentando ofertas o desistiendo de pujar según las instrucciones recibidas, permitiendo que el cartel se adjudicara en diversos episodios entre el 48% y el 100% de los productos de su interés.

Mercado involucrado

Licitaciones públicas de productos farmacéuticos para el Estado peruano (MINSA y ESSALUD)

Decisión final

Sanciones:

Empresas

• Medifarma S.A.: 43255.49
• Laboratorios AC Farma S.A. y Distribuidora Droguería Sagitario S.R.L.: 31051.78
• Laboratorios Portugal S.R.L.: 10540.12
• Instituto Quimioterápico S.A. (IQ Farma): 4631.04
• B. Braun Medical Perú S.A.: 4275.54
• Laboratorios Americanos S.A.: 3806.37
• Pharmagen S.A.C. y OQ Pharma S.A.C.: 1741.65
• Teva Perú S.A.: 791.43
• Laboratorios Unidos S.A. (LUSA): 413.85
• Laboratorios Lansier S.A.C.: 195.86
• Pereda Distribuidores S.R.L.: 149.59

Personas naturales

• Juan Gualberto Gabriel Apéstegui Castro: 100
• John Charles Mac Dowall Talavera: 80.55
• Nataly Esther Llanos Torres: 32.22
• Angélica Palomares Loayza: 29.96
• Jose Mario Mongilardi Fuchs: 19.94

Remedios

Como medida correctiva, la autoridad ordenó a las personas jurídicas responsables la implementación de un programa de cumplimiento de la normativa de libre competencia por un periodo de cinco años. Este programa debe ser íntegramente financiado por las empresas sancionadas y tiene como objetivo prevenir la reincidencia en conductas anticompetitivas y fortalecer la cultura de integridad en las contrataciones públicas. El programa debe contar con un compromiso real de cumplimiento por parte de la Alta Dirección, el cual debe formalizarse mediante la aprobación del programa en actas de directorio o memorias anuales en un plazo de quince días hábiles. Asimismo, se exige un sistema de identificación y gestión de riesgos, tanto actuales como potenciales, para lo cual las empresas deberán contratar a una consultora externa especializada que elabore una matriz de riesgos y proponer medidas de mitigación.

Las empresas deben establecer procedimientos y protocolos internos específicos para regular la participación en licitaciones y los contactos con competidores. Además, se deben realizar capacitaciones anuales obligatorias para los trabajadores con una duración mínima de veinticuatro horas, enfocadas en el personal que participa en el diseño y ejecución de la estrategia comercial. Finalmente, la medida exige habilitar canales confidenciales y anónimos para consultas y denuncias, garantizando políticas de no represalias. Para supervisar la integridad del programa, cada empresa debe designar a un Oficial de Cumplimiento autónomo e independiente, quien ejercerá sus funciones a tiempo completo y reportará periódicamente los avances y posibles incumplimientos a la Dirección de Libre Competencia.

Impugnación

No impugnada.

Análisis Procedimental

La autoridad analizó diversos cuestionamientos sobre la debida motivación de la Resolución de Inicio, desestimando las alegaciones de las partes que consideraban que la imputación era genérica o carecía de precisión sobre los ítems y beneficios individuales. El pronunciamiento señala que la resolución de imputación de cargos es un acto de naturaleza indiciaria y preliminar que cumple con los requisitos legales al exponer sucintamente los hechos y la calificación jurídica, permitiendo el ejercicio del derecho de defensa. Asimismo, rechazó que existiera una falta de motivación respecto al carácter continuado de la infracción o la definición del mercado relevante, precisando que tales determinaciones corresponden al análisis de fondo en la etapa final del procedimiento.

En materia de prescripción, la Comisión determinó que el plazo aplicable es de cinco años, conforme a la regla especial establecida en la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas, y no el plazo general de cuatro años de la norma administrativa general. Precisó que el cómputo se interrumpe por cualquier acto de investigación notificado a los presuntos responsables, como visitas de inspección o requerimientos de información. Además, desestimó la aplicación del principio non bis in ídem respecto de investigaciones fiscales por organización criminal, al concluir que no existe identidad de fundamento ni de bienes jurídicos protegidos entre la vía penal y la administrativa de libre competencia.

Sobre la legalidad de las pruebas, la autoridad validó la obtención de correos electrónicos durante las visitas de inspección sin necesidad de autorización judicial previa, argumentando que esta solo es exigible ante la negativa expresa del administrado, situación que no ocurrió pues las empresas colaboraron con las diligencias. También ratificó la validez de las entrevistas realizadas sin presencia de las otras partes o contrainterrogatorios, señalando que la normativa no impone dicha obligación en la etapa de investigación. Respecto a la incorporación de pruebas documentales al cierre del periodo probatorio, resolvió que se realizó dentro de los plazos legales y que las partes contaron con etapas posteriores para contradecir su contenido.

En relación con la fiabilidad de los archivos digitales, la Comisión determinó que el carácter editable de los documentos en formato Excel no invalida su valor probatorio. La autoridad sostuvo que la veracidad de estos archivos se desprende de la evaluación íntegra de su contenido y su contraste con otros elementos de juicio que muestran un patrón consistente a lo largo del tiempo. Asimismo, subrayó que el hecho de que ciertos documentos sean de carácter interno o no hayan sido intercambiados bilateralmente no les resta mérito, pues su elaboración espontánea y contemporánea a los hechos les dota de una mayor credibilidad al haber sido redactados en un contexto donde las partes no se sabían investigadas.

La resolución también abordó la determinación de los sujetos responsables, estableciendo que empresas como AC Farma y Droguería Sagitario constituyen una unidad económica o agente económico único para efectos de la ley, por lo que la conducta infractora se les atribuye de forma conjunta. De igual manera, validó la imputación de conductas realizadas a través de distribuidoras, como el caso de Albis, al acreditarse que actuaban bajo las instrucciones y en beneficio de los laboratorios que negociaban los repartos. Además, precisó que la existencia de comunicaciones bilaterales es suficiente para acreditar la participación en un esquema multilateral de cartel cuando estas se insertan en una dinámica común de asignación de ítems.

La autoridad ratificó la calificación de la infracción como continuada, rechazando los argumentos que pretendían segmentar las licitaciones como actos instantáneos e independientes. Al respecto, precisó que la pluralidad de acciones respondió a un mismo plan ilícito o al aprovechamiento de una misma oportunidad para repartirse el mercado, manteniendo una unidad de resolución criminal a lo largo de todo el periodo. Bajo esta premisa, el cómputo de la prescripción se unificó desde el último acto de ejecución en febrero de 2020, confirmando que ninguna de las responsabilidades individuales o corporativas había prescrito al momento de las notificaciones de los actos de investigación.

Finalmente, la resolución abordó temas sobre la estructura del procedimiento y la separación de funciones, negando que el apoyo administrativo de la Dirección a la Comisión vulnere la imparcialidad u objetividad del órgano resolutivo. Rechazó las solicitudes de suspensión del procedimiento por demandas contencioso-administrativas en curso, reafirmando su competencia primaria e inalienable para resolver casos de conductas anticompetitivas. También desestimó quejas sobre el tiempo limitado en la audiencia de informe oral y aclaró que la mera intención de impugnar o apelar un resultado en la licitación no constituye prueba de competencia efectiva, pudiendo ser parte de una estrategia defensiva o una formalidad que no desvirtúa el acuerdo colusorio previo. Asimismo, desestimó la necesidad de realizar pericias caligráficas para validar la autoría de documentos manuscritos, al considerar que el reconocimiento por parte de subordinados y la coherencia con otros medios probatorios eran suficientes para generar convicción.

Análisis de Fondo

Los tópicos identificados en el presente caso son el ámbito de aplicación subjetivo y la existencia de una práctica anticompetitiva.

Respecto al ámbito de aplicación, la autoridad aplicó el artículo 2.3 de la Ley para determinar que diversos administrados conformaban grupos económicos, actuando como una única unidad de decisión o «agente económico». Bajo este criterio, empresas como AC Farma y Droguería Sagitario, o Pharmagen e IQ Farma, fueron evaluadas como centros de imputación únicos debido a sus vínculos de propiedad y gestión común, lo que impedía considerarlas competidores independientes entre sí. Asimismo, se aplicaron los artículos 2.1 y 46.3 para extender la responsabilidad a las personas naturales que ejercieron la dirección, gestión o representación de las empresas, utilizando el artículo 5 (principio de primacía de la realidad) para identificar a quienes, más allá de sus cargos formales, tuvieron injerencia material en las decisiones comerciales y en la ejecución del acuerdo.

En cuanto a la existencia de la práctica anticompetitiva, se determinó la comisión de una práctica colusoria horizontal en la modalidad de concertación de posturas o abstenciones en licitaciones públicas (bid rigging) de productos farmacéuticos entre 2006 y 2020, afectando 23 procesos de selección. La autoridad acreditó la existencia y continuidad de la coordinación mediante una valoración conjunta de pruebas documentales, testimoniales y económicas. Las pruebas documentales, consistentes en archivos Excel y correos electrónicos, revelaron el funcionamiento de una agrupación denominada el «Club», donde las empresas registraban el reparto de ítems con términos como «asignado», «ceder», «negociar», «canjear» o «para negociar». Asimismo, se detectó el uso de lenguaje críptico, códigos numéricos (como el «1» para AC Farma y «2» para IQ Farma), sistemas de colores (donde el verde identificaba asignaciones y el rojo cesiones) y sobrenombres como «amigos», «Argentina», «Ibérica», «Pelado» o «Profesor» para ocultar la identidad de los participantes. Se identificaron comunicaciones específicas, como el «intercambio de figuritas» vía WhatsApp, como eufemismos para el reparto de ítems, y el uso de formatos de celdas ocultas (texto blanco sobre fondo blanco) en columnas denominadas «ojo» para monitorear los acuerdos.

La autoridad calificó la conducta como una infracción continuada, al verificar una pluralidad de acciones vinculadas por un mismo plan ilícito y una identidad de resolución criminal destinada a evitar la competencia y maximizar márgenes de ganancia. La prueba testimonial de exfuncionarios confirmó que los laboratorios coordinaban para no «agredirse» en precios y respetaban los ítems asignados. El análisis económico, mediante un modelo de datos de panel con efectos fijos y variables instrumentales, corroboró que existe una diferencia promedio de por lo menos 10.41% entre las ofertas coludidas y el contrafactual competitivo, impacto que no puede ser explicado por factores distintos al acuerdo. El modelo permitió aislar el efecto de la colusión controlando variables como el número de postores (cuya relación con el precio es inversa), el valor referencial (que refleja economías de escala) y el número de mejoras de precios o lances.

Asimismo, se segmentó el análisis en siete etapas regulatorias (2006-2020), observando que los regímenes más restrictivos con límites de precios (Etapas 1 a 3) generaron mayor presión competitiva, mientras que la flexibilización normativa y la eliminación de topes máximos en las etapas finales (Etapas 5 a 7) estuvieron asociadas a ofertas significativamente más elevadas. Se detectó además que en las subastas electrónicas las ofertas colusorias se presentaban con mayor antelación al cierre para eliminar la incertidumbre estratégica. Finalmente, la práctica fue calificada como una prohibición absoluta de naturaleza intermarca (artículos 11.1 literal j y 11.2 literal d), al tratarse de acuerdos entre competidores que restringieron la competencia en procesos estatales.

Respecto a la responsabilidad de las personas naturales, se sancionó a Juan Gualberto Gabriel Apéstegui Castro (Medifarma), John Charles Mac Dowall Talavera (Laboratorios Portugal), Jose Mario Mongilardi Fuchs (Laboratorios Americanos), Nataly Esther Llanos Torres (Laboratorios Portugal) y Angélica Palomares Loayza (Medifarma). Se determinó que estos funcionarios participaron activamente en el planeamiento, realización o ejecución de la infracción, al ser emisores, destinatarios o editores de los archivos con contenido colusorio y mantener contactos directos con competidores para definir el reparto de productos, actuando como piezas instrumentales para la operatividad del cártel.

Expediente 004-2024/CLC
Resolución 213-2025/CLC-INDECOPI
14 de noviembre de 2025

VISTOS
La Resolución 048-2024/DLC-INDECOPI del 11 de julio de 2024 (en adelante, la
Resolución de Inicio), los descargos de las partes a la Resolución de Inicio, los escritos
y documentos presentados durante el periodo probatorio, el Informe Técnico 000026-
2025-DLC/INDECOPI del 21 de mayo de 2025 (en adelante, el Informe Técnico), los
escritos de alegatos al Informe Técnico, la audiencia de Informe Oral llevada a cabo los
días 13 y 14 de agosto de 2025, los alegatos finales y las demás actuaciones del
procedimiento; y,
I. ANTECEDENTES
1. Como parte de sus actividades de investigaciun de posibles conductas
anticompetitivas, entre setiembre de 2021 y julio de 2022, la Dirección Nacional de Investigación y Promoción de la Libre Competencia (en adelante, la Dirección.)
realizó una serie de visitas de inspecciun en las oficinas de, entre otras, las
siguientes empresas:

Estas diligencias se ejecutaron en el marco de la investigación preliminar
tramitada bajo el Expediente 004-2021/CLC-IP, con la finalidad de reunir mayores
elementos de juicio sobre la presunta realización de una práctica colusoria
horizontal en el mercado de venta de productos farmacéuticos a nivel nacional, en
las modalidades de i) reparto concertado de clientes, proveedores o zonas
geográficas; y ii) concertación o coordinación de ofertas, posturas o propuestas o abstenerse de estas en las licitaciones o concursos públicos u otras formas de
contratación o adquisición pública. Estas infracciones se encuentran previstas en los literales c) y j) del artículo 11.1 del Texto Único Ordenado de la Ley de
Represión de Conductas Anticompetitivas4 aprobado mediante Decreto Supremo
111-2024-PCM (en adelante, TUO de la LRCA).
2. Asimismo, el 8 de marzo de 2022 la Direcciun, en ejercicio de sus facultades
legales, solicitÓ al Poder Judicial una autorizaciun para el levantamiento del
secreto de las comunicaciones de determinadas personas naturales involucradas
la conducta investigada. Dicha autorizaciun fue concedida el 6 de abril de 2022.
En cumplimiento de este mandato judicial, se recabó información de varias
personas naturales; entre estas, los señores John Charles Mac Dowall Talavera
(en adelante, el señor John Mac Dowall) y Nataly Esther Llanos Torres (en
adelante, la señora Nataly Llanos)5.
3. Con el objetivo de recabar informaciun sobre los procedimientos de selección convocados en el mercado investigado bajo las modalidades de subasta inversa presencial y subasta inversa electrónica, entre el 11 de mayo de 2022 y 13 de diciembre de 2023, la Dirección formuló requerimientos al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (en adelante, el OSCE), al Seguro Social de
Salud (en adelante, ESSALUD), al Ministerio de Salud (en adelante, MINSA), al
Centro Nacional de Abastecimientos de Recursos EstratÈgicos en Salud del
Ministerio de Salud (en adelante, CENARES) y a la DirecciÓn General de
Medicamentos, Insumos y Drogas (en adelante, DIGEMID)6. Parte de estos
requerimientos fueron atendidos entre el 16 de junio de 2022 y 6 de febrero de
2024.
4. Entre el 26 de mayo y el 16 de setiembre de 2022, la DirecciÓn reiterÓ la condición
de investigadas a las empresas B Braun, Jobal, AC Farma, Laboratorios
Americanos, Laboratorios Portugal, Medifarma, Pereda, Pharmagen, Teva y
LUSA, solicit·ndoles fijar sus domicilios procedimentales7 . Estas empresas fijaron u domicilio procesal entre el 27 de mayo y el 19 de setiembre de 2022.
5. Entre 26 de mayo y el 18 de agosto de 2022, la Dirección solicitó la fijaci  n de un domicilio procesal de, entre otros, los seÒores John Mac Dowall, Nataly Llanos, Juan Gualberto Gabriel ApÈstegui Castro (en adelante, el seÒor Gabriel
ApÈstegui), AngÈlica Palomares Loayza (en adelante, la seÒora AngÈlica
Palomares) y JosÈ Mario Mongilardi Fuchs (en adelante, el seÒor Mario
Mongilardi)8
. Dichas personas naturales cumplieron con fijar su domicilio procesal
entre el 27 de mayo y el 19 de agosto de 2022.
6. A efectos de reunir mayores elementos de juicio sobre la conducta investigada,
entre el 6 de junio de 2022 y 4 de octubre de 2023, la DirecciÓn llevÓ a cabo
diversas entrevistas con las siguientes personas naturales

7. El 21 de octubre de 2022 y el 27 de enero de 2023, la DirecciÓn requiriÓ a AC
   Farma, Medifarma, Laboratorios Americanos y Laboratorios Portugal que
   precisaran sus solicitudes de reserva genÈrica sobre determinada informaciÓn
   recabada durante las visitas de inspecciÓn. Para tales efectos, remitiÓ a cada
   empresa una copia de la informaciÓn que resultaba pertinente para la
   investigaciÓn, a fin de que pudieran solicitar su tratamiento confidencial (de
   considerarlo necesario)11
   .
   De igual forma, mediante Cartas 917 y 918-2023/DLC-INDECOPI del 18 de julio
   de 2023, requirió a los señores John Mac Dowall y Nataly Llanos que precisaran
   sus solicitudes de reserva genérica.
   8. En respuesta a dichos requerimientos, las partes adoptaron las siguientes
   acciones:
   • AC Farma y Medifarma precisaron su solicitud de confidencialidad entre el 3
   y el 21 de noviembre de 202212
   .
   • Laboratorios Americanos no precisó su solicitud dentro del plazo otorgado,
   teniéndose por no presentada y declarándose firme dicha resolución13
   .
   • Laboratorios Portugal precisó su solicitud el 14 de febrero de 2023; sin
   embargo, al no cumplir con un requisito de procedencia, la Dirección le otorgó
   un plazo para subsanar su solicitud14
   . En tanto la empresa no realizó la
   subsanación dentro del plazo legal, su solicitud se declaró improcedente.

• John Mac Dowall y Nataly Llanos precisaron su solicitud de confidencialidad
  el 31 de julio de 2023 sobre una serie de mensajes contenidos en
  determinados elementos trasladados por la Dirección.
  9. Mediante las Resoluciones 099 y 109-2022/DLC-INDECOPI del 18 de noviembre
  y 2 de diciembre de 2022, la DirecciÓn resolviÓ las solicitudes de confidencialidad
  de AC Farma y Medifarma, declar·ndola infundada en parte en el primer caso e
  infundada en su totalidad en el segundo, al tratarse de informaciÓn calificada como
  prueba de cargo. Ambas empresas interpusieron recurso de apelaciÓn ante la Sala
  Especializada en Defensa de la Competencia (en adelante, la Sala), Órgano que
  confirmÓ las decisiones de la DirecciÓn mediante las Resoluciones 002 y 005-
  2023/SDC-INDECOPI del 3 y 17 de enero de 2023, respectivamente.
  Las solicitudes de los señores John Mac Dowall y Nataly Llanos fueron resueltas
  mediante Resoluciones 072 y 073-2023/DLC-INDECOPI del 22 de setiembre de
  2023, declarándolas fundadas.
  10. Mediante Carta 1445-2022/DLC-INDECOPI del 21 de noviembre de 2022, la
  DirecciÓn realizÓ un requerimiento de informaciÓn a la empresa Teva con la
  finalidad de que esta explique las operaciones de concentraciÓn empresarial
  llevadas a cabo con otras empresas del sector farmacÈutico. Esta empresa
  absolviÓ dicho requerimiento el 29 de noviembre de 2022.
  11. Mediante Carta 1671-2022/DLC-INDECOPI del 29 de diciembre de 2022, la
  DirecciÓn realizÓ un requerimiento de informaciÓn a la AsociaciÓn Nacional de
  Industrias FarmacÈuticas Sanitarias de Suplementos Alimenticios y Dispositivos
  (en adelante, ADIFAN) sobre las empresas que integraron su asociaciÓn durante
  determinados aÒos, asÌ como las personas naturales que representaban a tales
  empresas. La asociaciÓn absolviÓ dicho requerimiento el 9 de enero de 202315
  .
  12. Mediante Carta 891-2023/DLC-INDECOPI del 3 de julio de 2023, la DirecciÓn
  realizÓ un requerimiento de informaciÓn a Laboratorios Portugal con el objetivo de
  que esta proporcione una copia de los archivos y correos electrÓnicos de las
  cuentas asignadas y utilizadas por sus representantes, los seÒores John Mac
  Dowall y Nataly Llanos.
  La Dirección dejó constancia de la información recopilada mediante acta del 21 de
  julio de 2023.
  13. Entre el 11 de diciembre de 2023 y el 9 de abril de 2024, la DirecciÓn realizÓ un
  requerimiento de informaciÓn a las empresas Distribuidora Continental 6 S.A. (en
  adelante, Distribuidora Continental), Medifarma, Pereda y Laboratorios Lansier
  S.A.C. (en adelante, Laboratorios Lansier) sobre su participaciÓn en algunas
  licitaciones convocadas por el Estado16. Concretamente, se solicitÓ a estas empresas que identificaran la titularidad del registro sanitario de determinados
  productos farmacÈuticos convocados en dichos procedimientos, absolviendo los
  requerimientos entre el 21 de diciembre y el 7 de mayo de 2024.
  Cabe precisar que, al remitir el requerimiento de información, la Dirección
  comunicó a Laboratorios Lansier su condición de investigada en el Expediente
  004-2021/CLC-IP y requirió la fijación de su domicilio procesal, lo cual fue absuelto
  el 22 de abril de 2024.
  14. El 11 de julio de 2024, la DirecciÓn emitiÓ la ResoluciÓn de Inicio, en la que dispuso
  iniciar un procedimiento administrativo sancionador contra Medifarma17, AC
  Farma, Distribuidora DroguerÌa Sagitario S.R.L. (en adelante, DroguerÌa
  Sagitario), IQ Farma, Perulab S.A. (en adelante, Perulab), Teva, Laboratorios
  Portugal18, Laboratorios Americanos, B Braun, LUSA, Pharmagen, OQ Pharma
  S.A.C. (en adelante, OQ Pharma), Jobal, Laboratorios Lansier y Pereda, por la
  presunta realizaciÓn de una pr·ctica colusoria horizontal en la modalidad de
  establecimiento de posturas o abstenciones en licitaciones, concursos u otra
  forma de contrataciÓn o adquisiciÓn p˙blica en el mercado de venta de productos
  farmacÈuticos adjudicados por el Estado a nivel nacional entre diciembre de 2006
  y febrero de 2020. Asimismo, se iniciÓ un procedimiento contra los seÒores
  AngÈlica Palomares, John Mac Dowall, Mario Mongilardi, Gabriel ApÈstegui y
  Nataly Llanos, por su presunta participaciÓn en la planificaciÓn, realizaciÓn y/o
  ejecuciÓn (seg˙n cada caso) de dicha pr·ctica colusoria.
  Esta resolución fue puesta en conocimiento de las partes imputadas el 11 de julio
  de 2024 mediante Notificaciones 213 a 232-2024/DLC-INDECOPI, junto con una
  copia de los medios probatorios y diversas actuaciones acontecidas en la
  investigación preliminar19. Entre estas se incluyeron los documentos públicos
  vinculados a los procesos de selección materia de análisis, parte de los cuales
  fueron remitidos en atención a los requerimientos formulados por la Dirección al
  OSCE, ESSALUD y CENARES.
  15. Entre el 28 de agosto y el 2 de setiembre de 2024, AC Farma, B Braun, DroguerÌa
  Sagitario, Jobal, Laboratorios Americanos, LUSA, Perulab, Pharmagen (y OQ
  Pharma) y Teva, asÌ como el seÒor Mario Mongilardi, presentaron sus escritos de
  descargos frente a la ResoluciÓn de Inicio. En el caso de Medifarma, Pereda y los
  seÒores Angelica Palomares y Gabriel ApÈstegui, dichos escritos fueron
  presentados entre el 14 de marzo y 2 de abril de 2025.
  16. Junto a sus descargos, Pharmagen y OQ Pharma interpusieron un recurso de
  apelaciÓn contra la ResoluciÓn de Inicio. Mediante la ResoluciÓn 057-2024/DLCINDECOPI del 26 de setiembre de 2024, la DirecciÓn declarÓ improcedente dicho
  recurso, explicando los motivos por los que la ResoluciÓn de Inicio no es
  susceptible de impugnaciÓn.  Frente a ello, el 22 de octubre Pharmagen y OQ Pharma formularon un reclamo
  en queja contra la Dirección ante la Sala. Este reclamo fue declarado infundado
  por la Sala mediante Resolución 068-2024/SDC-INDECOPI del 30 de octubre de
  2024 (decisión que fue puesta en conocimiento de la Dirección a través de la
  Notificación 1001-2024/SDC-INDECOPI del 13 de noviembre de 2024)20
  .
  17. Mediante Cartas 1212 a 1231-2024/DLC-INDECOPI del 5 de setiembre de 2024,
  la DirecciÓn informÓ a las partes sobre el inicio del periodo de prueba, el cual se
  extenderÌa por un plazo no mayor de siete (7) meses a partir del 3 de setiembre
  de 2024, conforme a lo dispuesto por el artÌculo 29 del TUO de la LRCA21
  .
  18. Durante este periodo, entre el 19 de noviembre de 2024 y el 3 de abril de 2025,
  AC Farma, B Braun, DroguerÌa Sagitario, IQ Farma, Jobal, Laboratorios
  Americanos, Laboratorios Lansier, Perulab, Pharmagen (y OQ Pharma) y Teva
  presentaron varios escritos complementarios y de ampliaciÓn de descargos.
  19. Mediante Carta 1680-2024/DLC-INDECOPI del 13 de diciembre de 2024, la
  DirecciÓn solicitÓ a Laboratorios Americanos proporcionar mayor informaciÓn
  sobre el contenido de la evidencia LABOT04. Dicho requerimiento fue absuelto el
  3 de enero de 2025.
  20. Mediante Carta 239-2025/DLC-INDECOPI del 5 de febrero de 2025, la DirecciÓn
  solicitÓ a AC Farma que informe sobre el estado de la inscripciÓn registral de la
  fusiÓn por absorciÓn ejecutada por su representada sobre DroguerÌa Sagitario,
  conforme a la informaciÓn disponible en fuentes de acceso p˙blico. El 10 de marzo
  de 2025, AC Farma informÓ que la fusiÓn entrÓ en vigor el 28 de febrero del 2025,
  suponiendo la extinciÓn de DroguerÌa Sagitario y la absorciÓn de su bloque
  patrimonial. En atenciÓn a esta circunstancia, a partir de dicho momento AC Farma
  asumiÓ la defensa de DroguerÌa Sagitario.
  21. La DirecciÓn tambiÈn formulÓ una serie de requerimientos al MINSA, a la DIGEMID
  y a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de AdministraciÓn Tributaria
  (SUNAT)22. Parte de estos requerimientos fueron atendidos entre el 9 de enero y
  el 27 de marzo de 2025.
  22. Durante el transcurso del periodo de prueba, mediante Carta 300-2025/DLCINDECOPI, remitida el 10 de febrero de 2025, la DirecciÓn comunicÓ a Medifarma
  que, en el marco de la revisiÓn de la informaciÓn recopilada en las inspecciones
  efectuadas en sus oficinas, se identificaron algunos archivos adicionales que
  resultaban pertinentes para el presente procedimiento, remitiÈndoles una copia a fin de que precisen su solicitud de confidencialidad sobre estos nuevos elementos.
  La empresa absolviÓ dicho requerimiento el 19 de febrero de 2025.
  23. Mediante RazÓn de DirecciÓn 002-2025/DLC-INDECOPI del 3 de marzo de 2025,
  la DirecciÓn incorporÓ al expediente diversos documentos comprendidos en la
  investigaciÓn preliminar tramitada bajo el Expediente 004-2021/CLC-IP. Entre
  ellos, las entrevistas realizadas a los seÒores Pablo Antonio Alejandro Plate
  C·nepa (en adelante, Pablo Plate, representante de IQ Farma), Jorge Segundo
  Arriola Uceda (en adelante, Jorge Arriola, representante de AC Farma) y Enrique
  Alberto Arriola Colmenares (en adelante, Enrique Arriola, representante de AC
  Farma) y Emilio Nicanor Ortiz Guevara (en adelante, Emilio Ortiz, ex funcionario
  de Teva), una vez levantados sus pedidos de confidencialidad23
  .
  24. Mediante ResoluciÓn 014-2025/DLC-INDECOPI del 6 de marzo de 2025, la
  DirecciÓn resolviÓ declarar infundado el pedido de confidencialidad formulado por
  Medifarma, al considerar que los archivos en cuestiÓn constituÌan prueba de cargo
  de la conducta investigada en el presente expediente. Dicha resoluciÓn fue
  notificada el 10 de marzo de 2025 y, al no ser impugnada por la empresa, fue
  declarada consentida mediante ResoluciÓn 018-2025/DLC-INDECOPI del 27 de
  marzo de 202524
  .
  25. Mediante Cartas 519 a 536-2025/DLC-INDECOPI del 4 de abril de 2024, la
  DirecciÓn informÓ a las partes que el periodo probatorio culminÓ el 3 de abril de
  2025.
  26. El 21 de mayo de 2025, la DirecciÓn emitiÓ el Informe TÈcnico mediante el cual
  recomendÓ a la ComisiÓn de Defensa de la Libre Competencia (en adelante, la
  ComisiÓn) lo siguiente:
  • Declarar que Medifarma, AC Farma, Droguería Sagitario, IQ Farma, Perulab,
  Teva, Laboratorios Portugal, Laboratorios Americanos, B Braun, LUSA,
  Pharmagen, OQ Pharma, Laboratorios Lansier y Pereda, incurrieron en una
  práctica colusoria horizontal en la modalidad de establecimiento de posturas
  o abstenciones en licitaciones, concursos u otra forma de contratación o
  adquisición pública en el mercado de venta de productos farmacéuticos
  adjudicados por el Estado a nivel nacional entre diciembre de 2006 y febrero
  de 2020, según el siguiente detalle:
• Sancionar a las empresas previamente detalladas con las siguientes multas:
  o Medifarma: 92 902,85 (noventa y dos mil novecientas dos con 85/100)
  Unidades Impositivas Tributarias (en adelante, UIT).
  o Grupo económico conformado por AC Farma y Droguería Sagitario
  S.R.L.: 62 105,50 (sesenta y dos mil ciento cinco con 50/100) UIT.
  o Laboratorios Americanos: 28 477,83 (veintiocho mil cuatrocientos setenta
  y siete con 83/100) UIT.
  o Laboratorios Portugal: 18 617,22 (dieciocho mil seiscientos diecisiete con
  22/100) UIT.

Grupo económico conformado por IQ Farma y Perulab: 11 128,19 UIT
(once mil ciento veintiocho con 19/100) UIT.
o B Braun: 7 029,48 (siete mil veintinueve con 48/100) UIT.
o Grupo económico conformado por Pharmagen y OQ Pharma: 5 444,91
(cinco mil cuatrocientas cuarenta y cuatro con 91/100) UIT.
o Teva: 1 359,47 (mil trescientos cincuenta y nueve con 47/100) UIT.
o Pereda: 752,87 (setecientos cincuenta y dos con 87/100) UIT.
o Laboratorios Lansier: 492,96 (cuatrocientos noventa y dos con 96/100)
UIT.
o LUSA: 481,52 (cuatrocientos ochenta y uno con 52/100) UIT.
• Atribuir responsabilidad a los señores Angélica Palomares, John Mac Dowall,
Mario Mongilardi, Gabriel Apéstegui y Nataly Llanos por la planificación,
realización y/o ejecución (según cada caso) en la práctica colusoria horizontal
imputada.
• Imponer a las personas naturales detalladas las siguientes multas:
o Gabriel Apéstegui: 100,00 (cien) UIT.
o John Mac Dowall: 100,00 (cien) UIT.
o Mario Mongilardi: 100,00 (cien) UIT.
o Angélica Palomares: 81,85 (ochenta y uno con 85/100) UIT.
o Nataly Llanos: 72,19 (setenta y dos con 19/100) UIT.
• Declarar la falta de responsabilidad de Jobal en la práctica colusoria horizontal
imputada.
• Ordenar como medida correctiva a las personas jurídicas responsables de la
infracción imputada la implementación de un programa de cumplimiento de la
normativa de libre competencia que cumplan con los siguientes elementos:
o Compromiso real de cumplimiento por parte de la Alta Dirección.
o Identificación y gestión de riesgos, tanto actuales como potenciales.
o Procedimientos y protocolos internos.
o Capacitaciones anuales para los trabajadores sobre la normativa en
materia de libre competencia.
o Procedimientos para consultas y denuncias.

o Oficial de Cumplimiento.
27. El Informe TÈcnico fue puesto en conocimiento de las partes el 29 de mayo de
2025 mediante Notificaciones 104 a 121-2025/DLC-INDECOPI.
28. Entre el 5 junio y el 7 de julio de 2025, B Braun, Laboratorios Americanos, AC
Farma, IQ Farma, Medifarma, Teva y la seÒora AngÈlica Palomares solicitaron
informaciÓn relacionada con el c·lculo de la multa propuesta en el Informe
TÈcnico. Estas solicitudes fueron atendidas entre el 10 de junio y el 10 de julio25
.
Cabe precisar que, como consecuencia de las primeras solicitudes antes referidas
y mediante RazÓn de DirecciÓn 008-2025/DLC-INDECOPI del 17 de junio de 2025,
la DirecciÓn incorporÓ al Expediente un archivo do-file de Stata con la rÈplica del
c·lculo del margen anticompetitivo utilizado para estimar dicha multa.
29. Entre el 9 de julio y el 16 de julio de 2025, AC Farma, B Braun, IQ Farma,
Laboratorios Americanos, Laboratorios Portugal, Laboratorios Lansier, LUSA,
Medifarma, Pereda, Perulab, Pharmagen (y OQ Pharma), Teva, AngÈlica
Palomares, Gabriel ApÈstegui y Mario Mongilardi presentaron sus alegatos al
Informe TÈcnico.
30. El 13 y el 14 de agosto de 2025 se realizÓ la audiencia de Informe Oral a la que
asistieron los representantes de las partes imputadas26. Cabe precisar que
hicieron uso de la palabra los representantes de AC Farma (acumulando la
defensa de DroguerÌa Sagitario), B Braun, IQ Farma, Laboratorios Americanos
(junto al seÒor Mario Mongilardi), Laboratorios Portugal, Laboratorios Lansier,
LUSA, Medifarma (junto al seÒor Gabriel ApÈstegui), Pereda, Perulab, Pharmagen
y OQ Pharma, Teva y de la seÒora AngÈlica Palomares.
31. Mediante Cartas 1083 a 1100-2025/DLC-INDECOPI del 15 de agosto de 2025, la
DirecciÓn informÓ a las partes que podÌan presentar sus alegatos finales en un
plazo m·ximo de diez dÌas contados a partir de la realizaciÓn de la audiencia de
Informe Oral.
32. El 28 de agosto de 2025 Pharmagen y OQ Pharma solicitaron la suspensiÓn del
procedimiento, alegando que formularon una demanda contencioso administrativa
con la finalidad de obtener la nulidad de la ResoluciÓn 168-2024/SDC-INDECOPI,
la cual declarÓ infundado su reclamo en queja frente a la ResoluciÓn 057-
2024/DLC-INDECOPI, el cual declarÓ improcedente su recurso de apelaciÓn
contra la ResoluciÓn de Inicio.
33. Finalmente, en esa misma fecha, AC Farma, B Braun, IQ Farma, Laboratorios
Americanos, Laboratorios Lansier, LUSA, Medifarma, Perulab, Pharmagen (y OQ
Pharma), Teva y los seÒores AngÈlica Palomares, Gabriel ApÈstegui y Mario
Mongilardi presentaron sus alegatos finales.

34. CUESTIÓN EN DISCUSIÓN
    34. La presente ResoluciÓn tiene por objeto:
    • Determinar si Medifarma, AC Farma, Droguería Sagitario, IQ Farma, Perulab,
    Teva, Laboratorios Portugal, Laboratorios Americanos, B Braun, LUSA,
    Pharmagen, OQ Pharma, Jobal, Laboratorios Lansier y Pereda incurrieron en
    una práctica colusoria horizontal en la modalidad de establecimiento de
    posturas o abstenciones en licitaciones, concursos u otra forma de
    contratación o adquisición pública en el mercado de venta de productos
    farmacéuticos adjudicados por el Estado a nivel nacional entre diciembre de
    2006 y febrero de 2020.
    • Determinar si los señores Angélica Palomares, John Mac Dowall, Mario
    Mongilardi, Gabriel Apéstegui y Nataly Llanos participaron en la planificación,
    ejecución y/o realización (según sea el caso) de la práctica colusoria
    horizontal imputada.
    • De hallarse responsables, imponer las sanciones y medidas correctivas
    correspondientes.
    III. MARCO TEÓRICO
    3.1. Prácticas colusorias horizontales
    35. Las pr·cticas colusorias horizontales se encuentran tipificadas como conductas
    anticompetitivas por el artÌculo 11 del TUO de la LRCA27. Estas infracciones son
    realizadas por agentes econÓmicos que participan en el mismo nivel de una
    cadena de producciÓn, distribuciÓn o comercializaciÓn, quienes se reh˙san a
    competir entre sÌ respecto de precios, producciÓn, mercados o clientes28, con el
    objeto de eliminar, restringir o limitar la competencia en detrimento de sus
    consumidores, clientes o proveedores y otros competidores.
    36. Estas pr·cticas pueden generar de manera artificial un incremento de los precios
    o una reducciÓn de la producciÓn al margen de los mecanismos naturales del
    mercado, limitando las opciones de los consumidores y ocasionando una
    asignaciÓn ineficiente de recursos y, con ello, una pÈrdida irrecuperable de
    eficiencia social.
    37. En toda pr·ctica colusoria horizontal existe un elemento esencial, consistente en
    una conducta coordinada con el objeto de eliminar, restringir o limitar la
    competencia. Sin embargo, el TUO de la LRCA distingue diversas formas bajo las cuales se pueden materializar estas conductas: los acuerdos, las pr·cticas
    concertadas, las decisiones y las recomendaciones.
    38. AsÌ, se entiende por acuerdo todo concierto de voluntades mediante el cual dos o
    m·s agentes econÓmicos competidores entre sÌ se adhieren a un esquema com˙n
    que tiene por objeto o efecto restringir la competencia.
    39. Por su parte, las pr·cticas concertadas consisten en pactos que no pueden
    demostrarse a travÈs de acuerdos expresos entre los agentes econÓmicos
    involucrados, infiriÈndose como ˙nica explicaciÓn razonable a partir del uso de
    indicios y presunciones acreditadas29. De esta manera, nos hallamos ante
    conductas voluntariamente coordinadas con la finalidad de restringir la
    competencia y que, por ello, resultan legalmente equiparables a la categorÌa de
    acuerdos.
    40. Al respecto, el Tribunal de Justicia de la UniÓn Europea ha definido a las pr·cticas
    concertadas de la siguiente manera30:
    [Las prácticas concertadas son] una forma de coordinación entre empresas que, sin
    llegar a que se celebre un acuerdo formal, sustituyen conscientemente los riesgos de
    la competencia por una cooperación práctica entre ellas.
    41. Finalmente, dicho Tribunal tambiÈn ha reconocido que, con relaciÓn a
    determinadas infracciones anticompetitivas, no resulta necesario caracterizar a
    estas conductas investigadas como “acuerdos” o “prácticas concertadas”31, debido
    a que ambos conceptos “recogen formas de colusiÓn que comparten la misma
    naturaleza y que solo se distinguen por su intensidad y por las formas en las que
    se manifiestan”
    32
    .
    3.2. Aplicación de la prohibición absoluta
    42. El artÌculo 11 del TUO de la LRCA tambiÈn distingue entre aquellas pr·cticas
    colusorias horizontales sujetas a una prohibiciÓn absoluta y aquellas sometidas a
    una prohibiciÓn relativa.
35. En efecto, los artÌculos 8 y 9 del TUO de la LRCA establecen las reglas probatorias
    aplicables a estas prohibiciones33. Para acreditar las infracciones sujetas a una
    prohibiciÓn absoluta, bastar· que se demuestre la existencia de la conducta
    investigada (por ejemplo, el acuerdo o pr·ctica concertada que tiene por objeto
    fijar precios o repartirse mercados). En cambio, en el caso de una infracciÓn sujeta
    a una prohibiciÓn relativa, adem·s de probar la conducta, se debe verificar que
    esta tiene o podrÌa tener efectos negativos para la competencia y el bienestar de
    los consumidores (por ejemplo, un acuerdo para negar la entrada de un
    competidor a una asociaciÓn)34
    .
    44. Esta distinciÓn legal obedece a que, tanto bajo la teorÌa econÓmica como seg˙n
    la extensa experiencia jurisprudencial nacional y extranjera, se han identificado
    una serie de conductas anticompetitivas que en sÌ mismas son restrictivas de la
    competencia y no generan mayor eficiencia en el mercado, lo que determina que
    se sometan a una prohibiciÓn absoluta. A estas conductas se les denomina
    com˙nmente hard core cartels, o, simplemente, c·rteles.
    45. En el caso peruano, se encuentran sometidas a la regla de prohibiciÓn absoluta
    las pr·cticas colusorias horizontales inter marca que no son complementarias o
    accesorias a otros acuerdos lÌcitos y que tienen por objeto: a) la fijaciÓn de precios
    u otras condiciones comerciales o de servicio; b) la limitaciÓn de la producciÓn o
    de las ventas; c) el reparto de clientes, proveedores o zonas geogr·ficas; o, d) las
    licitaciones colusorias, seg˙n lo establecido taxativamente en el artÌculo 11.2 del
    TUO de la LRCA y cuyos alcances se describen a continuaciÓn.
    3.3. Las licitaciones colusorias como prácticas sujetas a la prohibición absoluta
    46. Entre los c·rteles m·s nocivos se encuentran aquellos que precisamente tienen
    por objeto restringir la competencia en procedimientos de contrataciÓn con el
    Estado, infracciones conocidas como licitaciones colusorias o bid rigging. Esta
    forma de pr·ctica colusoria horizontal se encuentra tipificada en el artÌculo 11.1
    inciso j) del TUO de la LRCA y est· sujeta a una prohibiciÓn absoluta seg˙n lo
    dispuesto por el inciso d) del artÌculo 11.2 de dicha norma:
    TUO de la LRCA
    Artículo 11. Prácticas colusorias horizontales.-
    11.1. Se entiende por prácticas colusorias horizontales los acuerdo, decisiones,
    recomendaciones o prácticas concertadas realizadas por agentes económicos competidores entre sí que tengan por objeto o efecto restringir, impedir o falsear
    la libre competencia, tales como:
    j) Concertar o coordinar ofertas, posturas o propuestas o abstenerse de éstas
    en las licitaciones o concursos públicos o privados u otras formas de
    contratación o adquisición pública prevista en la legislación pertinente, así
    como en subastas públicas y remates; […]
    11.2. Constituyen prohibiciones absolutas las prácticas colusorias horizontales
    inter marca que no sean complementarias o accesorias a otros acuerdos lícitos
    y que tengan por objeto:
    d) Establecer posturas o abstenciones en licitaciones, concursos u otra forma
    de contratación o adquisición pública prevista en la legislación pertinente, así
    como en subastas públicas y remates. [Resaltado añadido]
    47. Una licitaciÓn colusoria supone que dos o m·s agentes econÓmicos que deberÌan
    competir por adjudicarse la buena pro en un procedimiento p˙blico de selecciÓn,
    renuncian a competir con el objeto de obtener un mayor excedente proveniente
    de los recursos de la entidad convocante.
    48. Las licitaciones colusorias pueden configurarse bajo diferentes modalidades. De
    acuerdo con la OrganizaciÓn para la CooperaciÓn y Desarrollo EconÓmicos (en
    adelante, la OECD, por sus siglas en inglÈs), entre estas modalidades se
    reconocen las siguientes35:
    “[L]os licitantes pueden acordar la realización de ofertas de cortesía o falsas, más
    elevadas que la oferta de la empresa ganadora (o presentar ofertas que no satisfacen
    todos los requisitos técnicos), teniendo así la apariencia de una situación de
    competencia real; una práctica conocida como “ofertas de resguardo”. En otros casos,
    los miembros del cártel pueden abstenerse de presentar una oferta o también retirar
    una oferta presentada previamente (“supresión de ofertas”), permitiendo de este modo
    que un determinado oferente tenga el contrato garantizado.
    En los esquemas de rotación de ofertas, los miembros del cártel siguen presentando
    ofertas pero se turnan la presentación de la oferta más baja que consecuentemente
    ganará el contrato. Los miembros del cártel también pueden acordar no competir para
    determinada categoría de clientes o en determinadas áreas geográficas, dividiéndose
    o repartiéndose el mercado entre ellos (“asignación de mercados”)”.
    49. De igual manera, la Sala ha precisado que este tipo infractor abarca una serie de
    actuaciones destinadas a influir en los procedimientos de contrataciÓn con el
    Estado, encontr·ndose entre ellas la coordinaciÓn de ofertas, posturas o
    propuestas para que los postores se repartan las adjudicaciones convocadas o
    eviten competir en su transcurso36:
    “107. Al respecto, esta Sala considera que estaríamos frente al tipo infractor descrito
    en el inciso j) del artículo 11.1. de la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas,
    por ejemplo, en caso de que se verificase que el objeto o efecto del acuerdo es la coordinación de ofertas, posturas o propuestas para que –dentro de los parámetros de
    las licitaciones o concursos públicos respectivos– los agentes económicos
    participantes pudiesen repartirse las adjudicaciones o evitar competir por precios en
    tales procesos”.
    50. Una de las modalidades de licitaciones colusorias sancionada previamente por la
    ComisiÓn es la fijaciÓn concertada de la oferta econÓmica que dos o m·s
    proveedores ofrecer·n para la licitaciÓn de un bien o servicio. AsÌ, por ejemplo, en
    el procedimiento sancionador iniciado por denuncia de PetrÓleos del Per˙ –
    Petroper˙ S.A. contra Rheem Peruana S.A. y Envases Met·licos S.A. se
    determinÓ que las denunciadas incurrieron en una concertaciÓn de sus ofertas
    entre 1995 y 1996, fijando el mismo precio y repartiÈndose las cuotas de
    producciÓn, restringiendo la competencia con el objeto de obtener un mayor
    excedente proveniente de los recursos del denunciante. En efecto, Petroper˙ S.A.
    tuvo que pagar un precio superior al que habÌa venido pagando cuando Rheem
    Peruana S.A. y Envases Met·licos S.A. competÌan por ganar la buena pro de estas
    licitaciones37
    .
    51. De modo complementario, en el aÒo 2016 la ComisiÓn tambiÈn sancionÓ a un
    grupo de centros de hemodi·lisis por una licitaciÓn colusoria consistente en el
    establecimiento de acuerdos para la fijaciÓn de precios. En esta oportunidad las
    partes remitÌan cotizaciones al Seguro Social de Salud (en adelante, ESSALUD)
    con precios elevados acordados entre ellos a fin de buscar el incremento de los
    valores referenciales del servicio (y, por ende, del monto que pagarÌa el Estado en
    estos concursos). AsÌ, se comprobÓ que las partes presentaron cotizaciones
    consensuadas con el objetivo de presionar a ESSALUD y manipular dichos
    concursos, restringiendo la competencia entre sÌ38
    .
    52. Una segunda modalidad de licitaciones colusorias es el reparto de mercado, por
    el cual dos o m·s proveedores acuerdan asignarse las licitaciones llevadas a cabo
    en determinada zona geogr·fica o por determinados clientes. AsÌ, por ejemplo, en
    el procedimiento iniciado de oficio contra Aga S.A., Messer Gases del Per˙ S.A. y
    Praxair Per˙ S.R.L., se acreditÓ que las investigadas incurrieron en una pr·ctica
    restrictiva de la competencia, consistente en el reparto del mercado de adquisiciÓn
    de oxÌgeno medicinal en los procedimientos de selecciÓn convocados por
    ESSALUD a nivel nacional, entre enero de 1999 y junio de 2004. En efecto, se
    demostrÓ que las partes investigadas acordaron que Aga S.A. proveerÌa
    exclusivamente la zona norte del paÌs, Messer Gases del Per˙ S.A. la zona centro
    y Praxair Per˙ S.R.L. las zonas sur y Lima
36. Por su parte, en el aÒo 2021 la ComisiÓn tambiÈn sancionÓ a treinta y tres (33)
    empresas constructoras y veintisÈis (26) de sus ejecutivos por participar en un
    acuerdo para manipular ciento doce (112) licitaciones para la construcciÓn,
    supervisiÓn, rehabilitaciÓn y mantenimiento (entre otros) de obras p˙blicas de
    infraestructura a nivel nacional entre el 2002 y 201640. Las evidencias revelaban
    que las parte infractoras adoptaron un sistema de turnos y vueltas para determinar
    a quiÈn le correspondÌa cada licitaciÓn, asÌ como quienes simularÌan competir en
    cada procedimiento.
    54. En el aÒo 2021 la ComisiÓn tambiÈn hallÓ responsables a cinco (5) empresas (y
    ocho de sus funcionarios) por participar en un c·rtel para repartirse la adjudicaciÓn
    de licitaciones convocadas por el Ministerio de EducaciÓn para la impresiÓn del
    material educativo que se entregarÌa a estudiantes de colegios p˙blicos. La
    ComisiÓn sancionÓ esta conducta tras acreditar que las partes acordaron
    repartirse entre sÌ diversos Ìtems de estas licitaciones, afectando textos escolares
    de distintivos niveles (inicial, primaria y secundaria) y m˙ltiples asignaturas
    (decisiÓn confirmada por la Sala)41
    .
    55. Por la naturaleza inherentemente anticompetitiva de estas conductas, y
    considerando su grave impacto negativo en las convocatorias para adquisiciones
    de bienes y servicios, asÌ como en la ejecuciÓn de obras o suministro de servicios
    que el Estado realiza en beneficio de la sociedad, las licitaciones colusorias se
    encuentran sujetas a una prohibiciÓn absoluta, conforme a lo expresamente
    dispuesto por el citado artÌculo 11.2 del TUO de la LRCA.
    3.4. Medios probatorios reconocidos por el TUO de la LRCA
    56. En los procedimientos sancionadores sobre pr·cticas colusorias horizontales
    sujetas a la prohibiciÓn absoluta, la autoridad debe acreditar la ocurrencia de actos
    que suelen ser ocultados por sus participantes. En efecto, al ser conscientes de la
    ilegalidad de estos actos, las partes involucradas suelen ocultar sus actuaciones
    e implementar mecanismos que dificultan la detecciÓn de la conducta
    anticompetitiva, reduciendo la cantidad de documentaciÓn que puede ser
    recabada por la autoridad para acreditar la existencia de una pr·ctica colusoria.
    Es asÌ que muchas estrategias anticompetitivas y coordinaciones no son
    registradas o plasmadas en medios escritos (o en soporte alguno), evitando con
    ello la generaciÓn de documentos inculpatorios.
    57. Por dichas razones, el artÌculo 30 del TUO de la LRCA reconoce que la DirecciÓn
    puede actuar distintos medios probatorios para probar este tipo de conductas,
    tales como documentos, declaraciones de parte, testimonios, inspecciones y
    pericias. Conforme a esta disposiciÓn, la DirecciÓn est· tambiÈn facultada para
    usar cualquier otro medio probatorio que a su criterio sea necesario para
    esclarecer los hechos investigados
37. En el mismo sentido, el artÌculo 177 del Texto ⁄nico Ordenado43 de la Ley 27444,
    Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, el TUO de la LPAG)
    establece que los hechos invocados o requeridos para decidir el resultado de un
    procedimiento podr·n ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo
    aquellos prohibidos por disposiciÓn expresa44
    .
    Como puede advertirse, y en la medida que no existen pruebas tasadas en esta
    clase de procedimientos, cualquier medio probatorio servirá para acreditar la
    comisión de una práctica colusoria horizontal, incluyendo los sucedáneos de los
    medios probatorios tales como los indicios y presunciones.
    59. Cabe seÒalar que, trat·ndose de infracciones de Ìndole administrativa y dadas las
    diferencias entre la potestad administrativa sancionadora y la potestad penal, los
    procedimientos en materia de defensa de la libre competencia se caracterizan por
    un est·ndar de prueba suficientemente riguroso como para desvirtuar la
    presunciÓn de licitud a favor de los administrados, sin que ello suponga aplicar la
    rigidez inherente los procesos penales45. Y es que en estos ˙ltimos el est·ndar
    probatorio resulta formal y materialmente m·s elevado debido a, entre otros, la
    gravedad de las penas que se pueden aplicar a quienes resulten responsables
    (incluida la privaciÓn de la libertad, prohibida en sede administrativa)46. Lo anterior,
    sin perjuicio de que la autoridad de competencia pueda alcanzar en sus
    actuaciones est·ndares de prueba de tanta rigurosidad como el penal, ˙nicamente
    teniendo por acreditada la infracciÓn en funciÓn de un an·lisis sistem·tico y
    concatenado de m˙ltiples elementos de juicio
38. En ese mismo sentido, aunque los principios reconocidos por el derecho penal
    resultan generalmente aplicables a los procedimientos administrativos
    sancionadores (tales como las garantÌas de presunciÓn de inocencia, legalidad,
    proporcionalidad, entre otras), ello no implica que toda instituciÓn aplicable a los
    procesos penales sea replicada de manera idÈntica en el procedimiento
    administrativo o que dichas reglas y principio se apliquen de la misma forma en
    ambas sedes47
    .
    61. De esta manera, no podrÌa equipararse el est·ndar probatorio exigido para
    acreditar la responsabilidad de los agentes econÓmicos por infracciones
    administrativas con aquel utilizado para declarar la culpabilidad en procesos
    penales, cuya gravedad y reproche resulta mayor al punto de conllevar como regla
    general la privaciÓn de su libertad.
    Sin embargo, incluso en los casos de infracciones administrativas, la Comisión
    deberá formarse plena convicción sobre los hechos que sustentan una declaración
    de responsabilidad a las partes, emitiendo una decisión debidamente motivada y
    basándose en elementos debidamente acreditados.
    62. En este punto debe reiterarse que los c·rteles se caracterizan por su secretismo
    y clandestinidad. Por ello, los c·rteles frecuentemente adoptan mecanismos o
    estrategias que les permiten mantener en “secreto” las coordinaciones ilegales
    entre sus participantes y ocultar sus implicancias.
    63. Es por ello que los integrantes de un c·rtel agotan esfuerzos por minimizar el
    riesgo de detecciÓn de la conducta investigada; por ejemplo, llevando a cabo sus
    actuaciones de manera clandestina (o a travÈs de intermediarios), utilizando
    lenguaje crÌptico en sus coordinaciones, y reduciendo o eliminando sus contactos
    o elementos inculpatorios relacionados con el c·rtel (tales como comunicaciones
    o anotaciones). Inclusive, las partes pueden optar por simular la existencia de
    competencia entre sus miembros
39. En esa lÌnea, el principal obst·culo para probar un c·rtel es la inherente dificultad
    de obtener pruebas incriminatorias sobre su existencia, pues adem·s de
    encontrarnos ante coordinaciones clandestinas, cada vez existen mayores
    herramientas tecnolÓgicas que facilitan mantener en secreto tales hechos ilÌcitos.
    Siendo ello asÌ, y considerando que estas infracciones tambiÈn operan de formas
    variadas y adoptan mecanismos din·micos o presentan diferentes caracterÌsticas
    en su estructura y funcionamiento, recurrir a un ˙nico tipo predeterminado de
    pruebas o un ˙nico mecanismo directo de probanza harÌa imposible la actividad
    probatoria de la autoridad, tal como destaca la doctrina especializada49:
    “Es la inaccesibilidad a evidencia incriminatoria lo que caracteriza a un cártel. El
    carácter clandestino de los cárteles otorga a los participantes en el cartel (frente a las
    agencias de competencia) un monopolio con respecto a la posesión de tal evidencia.
    Además de esto, especialmente en vista de los crecientes avances tecnológicos de
    hoy, la detección de pruebas se ha dificultado, mientras que los cartelistas
    conservan el control total sobre su existencia y su eliminación. Más aún,
    independientemente de su carácter clandestino, los cárteles son difíciles de probar
    debido a sus características variables y mutantes. Los cárteles pueden ser de
    probanza compleja en el sentido que la duración e intensidad de la participación y la
    conducta anticompetitiva en el mercado de cada empresa individual pueden variar y
    adoptar diferentes formas. Estas características específicas imponen un umbral
    casi imposible para que las autoridades de competencia prueben en detalle una
    infracción y puedan imponer una sanción apropiada que refleje la participación
    real de los cartelistas”. [Resaltado añadido]
    65. Naturalmente, las circunstancias descritas imponen a la autoridad de competencia
    un mayor grado de complejidad al investigar la existencia de este tipo de
    infracciones. Como ha señalado la OECD, “los c·rteles plantean un problema
    especial a las autoridades de competencia, puesto que operan en secreto y sus
    miembros usualmente no cooperan en las investigaciones que sobre sus acciones
    llevan a cabo las autoridades”
    50
    .
    66. Por ello, para acreditar la existencia de una conducta anticompetitiva y, en
    particular, de c·rteles (tarea que ciertamente reviste alta dificultad), las
    autoridades de competencia est·n en capacidad de utilizar todo el material
    probatorio del que puedan disponer, con independencia de su naturaleza
    (comunicaciones, declaraciones, manuscritos, estadÌsticas, entre otros) y de su correspondencia con las usuales categorÌas de evidencia directa o circunstancial,
    atendiendo a las exigencias concretas del caso analizado por la autoridad.
    3.5. Responsabilidad solidaria aplicable en los procedimientos bajo el ámbito del
    TUO de LRCA
    67. JurÌdicamente existen distintas clases de obligaciones, destacando aquellas que
    son exigibles a una pluralidad de sujetos y que son com˙nmente clasificadas como
    obligaciones solidarias y mancomunadas. AsÌ, mientras que las obligaciones
    mancomunadas son exigibles a los obligados en la parte que le corresponde a
    cada uno de ellos; una obligaciÓn solidaria es exigible Ìntegramente a cualquiera
    de los sujetos que forman parte de la relaciÓn jurÌdica determinada. En otras
    palabras, en una obligaciÓn solidaria cada uno de los sujetos es responsable por
    el cumplimiento Ìntegro de la obligaciÓn51
    .
    68. En sede administrativa, el artÌculo 251.2 del TUO de la LPAG regula la
    responsabilidad solidaria administrativa, aplicable a aquellos administrados que,
    de manera conjunta, est·n sujetos a una misma obligaciÓn:
    TUO de la LPAG
    Artículo 251. Determinación de la responsabilidad.-
    251.2 Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal
    corresponda a varias personas conjuntamente, responderán en forma solidaria de las
    infracciones que, en su caso, se cometan, y de las sanciones que se impongan.
    69. Sobre el particular, el TUO de la LRCA prohÌbe a todo agente econÓmico realizar
    conductas anticompetitivas52. Asimismo, conforme a dicha ley, a las normas de
    defensa de la libre competencia y a la jurisprudencia del Indecopi, un agente
    econÓmico puede estar integrado por una pluralidad de administrados,
    conformando un grupo econÓmico (tal como se detallar· en la secciÓn V). En tal
    sentido, las prohibiciones reguladas por el TUO de la LRCA obligan conjuntamente
    a todos los integrantes de un mismo grupo econÓmico.
    70. Esta conclusiÓn deriva del hecho que, como ser· explicado, un grupo econÓmico
    corresponde a un conjunto de empresas que, si bien mantienen una personalidad
    jurÌdica separada, act˙an en el mercado bajo una misma y ˙nica direcciÓn,
    encontr·ndose sujetas a vÌnculos de subordinaciÓn. Por lo tanto, cuando se
    prohÌbe a un agente econÓmico incurrir en conductas anticompetitivas, esta
    restricciÓn alcanza a cada una de las personas jurÌdicas o razones sociales que lo
    integran
40. AsÌ, por ejemplo, esta prohibiciÓn es incumplida cuando cualquiera de los
    integrantes del mismo grupo econÓmico participa en acuerdos o pr·cticas
    concertadas para restringir la competencia con otros agentes econÓmicos. Es por
    esta misma razÓn que se excluyen de dicha prohibiciÓn aquellas coordinaciones
    realizadas a nivel interno, debido a que las distintas personas jurÌdicas que
    integran un mismo agente econÓmico operan como una sola entidad, con lo cual
    no pueden actuar anticompetitivamente entre sÌ53
    .
    72. Por estas razones, las personas jurÌdicas integrantes de un grupo econÓmico
    constituyen sujetos obligados conjuntamente por el TUO de la LRCA, siendo
    aplicable a este agente econÓmico –conformado por varias razones sociales o
    personas jurÌdicas– la prohibiciÓn de realizar conductas anticompetitivas y, por
    ende, la responsabilidad solidaria prevista en el artÌculo 251.2 del TUO de la
    LPAG.
    73. En ese sentido, las empresas integrantes de un grupo econÓmico que hayan
    participado en una conducta anticompetitiva son solidariamente responsables
    respecto de la sanciÓn que se aplique al grupo econÓmico del que forman parte.
    IV. CUESTIONES PREVIAS
    4.1. La supuesta falta de motivación de la Resolución de Inicio
    74. A lo largo del procedimiento algunas partes han presentado escritos de descargos
    y alegatos cuestionando que el presente procedimiento adolecerÌa de un vicio de
    nulidad, al considerar que la ResoluciÓn de Inicio carecerÌa de debida motivaciÓn.
    Antes de pronunciarse sobre dichos planteamientos, esta ComisiÓn coincide con
    el an·lisis efectuado por la DirecciÓn en su Informe TÈcnico sobre la pertinencia
    de precisar el marco legal aplicable al contenido y motivaciÓn de esta clase de
    actos.
    75. En relaciÓn con el deber de motivaciÓn, de acuerdo con el TUO de la LRCA, las
    autoridades est·n obligadas a motivar sus actos, lo que implica la exposiciÓn
    concreta de los hechos que sustentan la decisiÓn adoptada54. Conforme a lo
    seÒalado por el Tribunal Constitucional, el cumplimiento de este deber no se sujeta a una determinada extensiÓn; por lo que, su contenido esencial se respeta siempre
    que exista fundamentaciÓn jurÌdica, congruencia y, por sÌ misma, exprese una
    suficiente justificaciÓn de la decisiÓn adoptada, aun si esta es breve o concisa55
    .
    76. Asimismo, el citado cuerpo normativo establece que la imputaciÓn debe expresar
    la descripciÓn de los hechos atribuidos a tÌtulo de cargos y su calificaciÓn como
    eventuales infracciones56. En esa lÌnea, y a fin de garantizar el pleno ejercicio del
    derecho de defensa, en reiterado criterio jurisprudencial el Tribunal Constitucional
    reconoce que57:
    “el derecho fundamental a la comunicación previa y detallada de los cargos imputados
    al interior de un procedimiento administrativo sancionador tiene por finalidad poner en
    conocimiento del investigado, en forma oportuna, los elementos de hecho y de
    Derecho, así como los medios probatorios que fundamenten la acusación con el fin de
    que este pueda ejercer en forma adecuada y razonable su derecho a la defensa”.
    [Subrayado añadido]
    77. Habiendo establecido previamente el marco de la normativa administrativa
    general, corresponde referirse a la normativa especial en materia de libre
    competencia. En tal sentido, el artÌculo 21.2 del TUO de la LRCA establece que la
    resoluciÓn de imputaciÓn de cargos debe cumplir con los siguientes requisitos:
    Artículo 21. Resolución de inicio del procedimiento. –
    […]
    21.2. La resolución de imputación de cargos o de inicio del procedimiento deberá
    contener:
    a) La identificación de agente o agentes económicos a los que se imputa la presunta
    infracción;
    b) Una sucinta exposición de los hechos que motivan la instauración del
    procedimiento, la calificación jurídica de la posible infracción y, en su caso, las
    sanciones que pudieran corresponder;
    c) La identificación del órgano competente para la resolución del caso, indicando la
    norma que le atribuya dicha competencia; y,
    d) La indicación del derecho a formular descargos y el plazo para su ejercicio.
    […]
    78. Como es de verse, la imputaciÓn de cargos debe permitir al administrado conocer
    de manera clara y motivada las razones que justifican el inicio del procedimiento
    administrativo sancionador. No obstante, no puede perderse de vista que, este
    acto constituye ˙nicamente el punto de partida del procedimiento, el cual, de acuerdo con el TUO de la LRCA, se desarrolla en diversas fases que culminar·n
    con el pronunciamiento final de la ComisiÓn sobre la existencia o no de una
    conducta anticompetitiva. De allÌ que la imputaciÓn se sustente en indicios
    razonables que permiten plantear una hipÓtesis verosÌmil sobre la conducta
    atribuida, la cual ser· objeto de discusiÓn y precisiones a lo largo de la tramitaciÓn
    del procedimiento.
    79. De hecho, en su oportunidad la Sala tambiÈn se ha pronunciado sobre el
    particular58, resaltando que el artÌculo 21.2 del TUO de la LRCA impone a la
    DirecciÓn la obligaciÓn de realizar una imputaciÓn de cargos debidamente
    motivada (a nivel indiciario o liminar), de modo que los imputados conozcan los
    fundamentos de la acusaciÓn, identifiquen sus posibles consecuencias y puedan
    ejercer su derecho de contradicciÓn. El superior jer·rquico tambiÈn ha reconocido
    que, en esta etapa inicial, no puede exigirse un nivel de detalle en la descripciÓn
    de los hechos ni en la valoraciÓn de las pruebas comparable al que se alcanzar·
    en el Informe TÈcnico o en la resoluciÓn final de la ComisiÓn59
    .
    80. Resulta manifiesto entonces que, por su car·cter inicial e indiciario, no es
    indispensable que la imputaciÓn de cargos abarque todos los aspectos de la
    ejecuciÓn de la presunta infracciÓn ni que precise de manera exacta la
    participaciÓn o los beneficios atribuibles a cada sujeto. Esta valoraciÓn
    corresponde a etapas posteriores del procedimiento, una vez realizada la
    instrucciÓn y actuadas las pruebas.
    81. Bajo estas consideraciones, del an·lisis de la ResoluciÓn de Inicio este Colegiado
    advierte que dicho acto presenta una motivaciÓn suficiente, al desarrollar de forma
    clara, coherente y ordenada los fundamentos f·cticos y jurÌdicos que sustentan la
    decisiÓn de iniciar el procedimiento administrativo sancionador. En tal sentido, no
    se aprecia que los cuestionamientos formulados por las partes evidencien
    defectos que comprometan la validez o motivaciÓn de la imputaciÓn de cargos, lo
    que ser· analizado a continuaciÓn 4.1.1.El supuesto carácter genérico de la imputación de cargos
    82. Durante el procedimiento, Grupo AC Farma60, IQ Farma y Perulab61, B Braun62
    ,
    Medifarma63, Grupo Pharmagen64, Laboratorios Americanos65 y LUSA66
    cuestionaron de manera reiterada, a travÈs de descargos, alegatos frente al
    Informe TÈcnico, alegatos finales e incluso durante la audiencia de Informe Oral,
    la motivaciÓn de la imputaciÓn de cargos formulada por la DirecciÓn. SeÒalaron
    que dicha imputaciÓn carecerÌa de precisiÓn y claridad, lo que les habrÌa impedido
    conocer los hechos infractores. Ello, en tanto no se individualizarÌa lo ocurrido con
    todos y cada uno de los Ìtems o productos involucrados en cada licitaciÓn
    (incluyÈndolos a modo de “cajón de sastre”67), ni se precisarÌa la participaciÓn de
    cada agente econÓmico en la conducta investigada.
    83. Asimismo, las partes advirtieron que la ResoluciÓn de Inicio se habrÌa limitado a
    describir los medios probatorios, sin explicar cÓmo las empresas coordinaron el
    reparto de los Ìtems, la manera en que interactuaron para llevar a cabo la conducta
    ni el beneficio econÓmico derivado de la misma. Esta forma de presentar la
    imputaciÓn, seg˙n alegaron, las habrÌa obligado a inferir los hechos que se les
    atribuyen, dificultando asÌ su capacidad de ejercer una defensa efectiva.
    En consecuencia, calificaron a la imputación contenida en la Resolución de Inicio
    como una imputación “en bloque” 68 y de carácter “genérico” 69, al no vincular, a su
    consideración, de manera adecuada los ítems, las licitaciones, la participación
    individual de las empresas y la evidencia asociada a cada imputación. Esta situación, a consideración de las partes, vulneraría el debido procedimiento y su
    derecho de defensa, lo que originaría la nulidad de la Resolución de Inicio.
    84. Corresponde, en primer lugar, precisar la naturaleza del acto objeto de
    cuestionamiento. La ResoluciÓn de Inicio constituye, como su nombre lo indica,
    una etapa inicial del procedimiento, por lo que el an·lisis realizado a nivel indiciario
    para imputar la infracciÓn no requiere alcanzar el mismo nivel de detalle, en la
    descripciÓn de los hechos ni en la valoraciÓn de las pruebas, que se alcanzar·
    posteriormente en el Informe TÈcnico o en la resoluciÓn final de esta ComisiÓn.
    85. No obstante, ello no exime a la DirecciÓn de la obligaciÓn de motivar
    adecuadamente la imputaciÓn de cargos, de manera que permita a las partes
    conocer los elementos de hecho y de derecho que sustentan la acusaciÓn, asÌ
    como los medios probatorios que la respaldan.
    86. En ese sentido, habiendo examinado de manera detallada la ResoluciÓn de Inicio
    –como se desarrollar· en las siguientes secciones–, la ComisiÓn observa que la
    misma se encuentra debidamente motivada: permite conocer con claridad y
    precisiÓn los fundamentos f·cticos y jurÌdicos que sustentaron el inicio del
    procedimiento, la infracciÓn atribuida a las partes, asÌ como el periodo y procesos
    de selecciÓn por los que se les investiga. En consecuencia, las partes se
    encontraban plenamente facultadas para contradecir la imputaciÓn y ejercer la
    defensa que consideraran pertinente, como efectivamente ha ocurrido.
    (i) Precisión, suficiencia y claridad de la Resolución de inicio
    87. Mediante la ResoluciÓn de Inicio la DirecciÓn decidiÓ iniciar de oficio un
    procedimiento administrativo sancionador por la presunta comisiÓn de una
    conducta anticompetitiva, bajo los siguientes tÈrminos:
    PRIMERO: Iniciar de oficio un procedimiento administrativo sancionador contra […],
    por la presunta realización de una práctica colusoria horizontal en la modalidad de
    establecimiento de posturas o abstenciones en licitaciones, concursos u otra forma de
    contratación o adquisición pública en el mercado de venta de productos farmacéuticos
    adjudicados por el Estado a nivel nacional entre diciembre de 2006 y febrero de 2020,
    de acuerdo con el análisis realizado en las secciones 5.3 y 6.3 de la presente
    resolución. […]
    Esta infracción se encuentra tipificada en los artículos 1 y 11.1 literal j) del Texto Único
    Ordenado de la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas y se encuentra sujeta
    a una prohibición absoluta, conforme a lo establecido por el artículo 11.2 literal d) de
    dicha norma […]. [Subrayado añadido]
    88. En cuanto al inicio de un procedimiento administrativo sancionador por una
    presunta infracciÓn al TUO de la LRCA, el citado artÌculo 21.2 de dicho cuerpo
    normativo establece los requisitos que debe cumplir la imputaciÓn de cargos formulada por la DirecciÓn70. En esa lÌnea, la norma dispone que el acto de inicio
    del procedimiento sancionador debe contener:
    i) la identificación de los agentes económicos a quienes se les imputa la
    presunta infracción, señalando su derecho de contradicción y el plazo para
    ejercerlo;
    ii) la identificación del órgano competente para conocer del procedimiento y la
    base legal de su competencia; y
    iii) la exposición “sucinta” de los hechos imputados a los administrados, las
    infracciones que dichos hechos podrían constituir y las posibles sanciones
    que podrían imponerse de acreditarse su responsabilidad.
    89. Al respecto, mediante diversa jurisprudencia71, el superior jer·rquico ha precisado
    que la adecuada identificaciÓn de los participantes en la conducta investigada
    queda garantizada cuando la imputaciÓn de cargos detalla “los hechos que
    conformaban, a modo de hipÓtesis, la pr·ctica colusoria; asÌ como los elementos
    de prueba que vincularían a las imputadas”.
    90. Ahora bien, del an·lisis de los argumentos planteados por las partes, se aprecia
    que estos cuestionamientos giran esencialmente en torno al cumplimiento del
    tercer requisito; sin perjuicio de ello, corresponde referirnos al desarrollo integral
    efectuado por la DirecciÓn en la ResoluciÓn de Inicio:
    • La sección I de la Resolución de Inicio da cuenta de las acciones de
    investigación realizadas por la Dirección en el marco de la investigación
    preliminar tramitada bajo el Expediente 004-2021/CLC-IP.
    • La sección II de la Resolución de Inicio expone de manera explícita el objeto
    de actuación de la Dirección, la conducta investigada, la identificación de los
    agentes económicos imputados, el período bajo investigación, así como la
    presunta infracción y su fundamento legal.
    • Por su parte, la sección III de la Resolución de Inicio desarrolla de manera
    detallada la base legal que sustenta: la presunta infracción, los requisitos
    necesarios para el inicio del procedimiento administrativo sancionador e,
    incluso, la valoración de los medios probatorios.

• La sección IV de la Resolución de Inicio desarrolla el análisis del mercado
  objeto de investigación, abarcando no solo los productos investigados, la
  cadena de comercialización, los principales agentes que intervienen en dicho
  mercado y las características de la oferta y la demanda, sino también el marco
  normativo aplicable a los procesos de selección investigados –subasta
  inversa presencial y subasta inversa electrónica–, incluyendo las
  modificaciones normativas y otros aspectos que incidieron en la participación
  de los postores.
  • La sección V de la Resolución de Inicio establece la base legal para la
  definición de los grupos económicos y su aplicación en el procedimiento,
  determinando, en relación con las empresas imputadas, la existencia de
  grupos económicos identificados y su aplicación frente a los hechos
  investigados.
  • La sección VI analiza la evidencia obtenida por la Dirección durante la
  investigación preliminar, identificando los hechos que le permiten concluir la
  existencia de indicios razonables que vinculan a las empresas investigadas
  con coordinaciones de posturas en procedimiento de selección para el
  abastecimiento de productos farmacéuticos. Este análisis se estructura en
  cuatro apartados:
  o La sección 6.1 de la Resolución de Inicio describe las características
  generales de la presunta infracción investigada, detallando sus
  principales alcances, así como las acciones, criterios y pautas que
  habrían adoptado las partes para su ejecución. Dichos acuerdos habrían
  implicado coordinaciones destinadas a definir las posturas sobre los
  ítems objeto de adjudicación.
  Los hechos imputados por la Dirección se encuentran respaldados en los
  medios probatorios recabados, los cuales corroboran la consistencia de
  las características identificadas. Según la evidencia obtenida, esta
  conducta habría afectado al menos veintitrés (23) procedimientos de
  licitación entre diciembre de 2006 y febrero de 2020, con el reparto de
  múltiples productos farmacéuticos en distintas presentaciones.
  o La sección 6.2 de la Resolución de Inicio describe las evidencias
  obtenidas por la Dirección que le permitieron identificar los antecedentes
  de la presunta conducta, esto es, cómo y desde cuándo algunas
  empresas habrían sostenido acercamientos y coordinaciones
  preliminares con la finalidad de distribuirse entre sí una serie de
  productos en procedimientos de selección. Estos acercamientos y
  coordinaciones que finalmente habrían dado lugar al inicio de la conducta
  imputada en su total dimensión.
  o Por su parte, la sección 6.3 de la Resolución de Inicio examina los
  veintitrés (23) procedimientos de selección que habrían sido afectados
  por la conducta investigada, lo que permite delimitar el periodo en el que
  esta se habría desarrollado. Cada licitación se vincula con sus respectivos medios probatorios, detallando la participación de las
  empresas imputadas y los ítems que habrían sido objeto de reparto.
  La evaluación realizada por la Dirección refleja el examen integral de los
  medios probatorios –documentales, testimoniales y económicos– que
  sustentan la identificación de los elementos de juicio que, interpretados
  en conjunto, constituyen indicios razonables de la existencia del presunto
  comportamiento anticompetitivo, proporcionando a los imputados
  información suficiente sobre los elementos que los vinculan con la
  infracción y los ítems afectados. Esta información se presenta de manera
  individual para cada licitación y se complementa con un cuadro final que
  resume los ítems afectados en cada licitación.
  o La sección 6.4 presenta las conclusiones de la hipótesis de la autoridad
  sobre la existencia de la conducta anticompetitiva imputada, precisando
  el periodo en que esta se habría desarrollado, las empresas involucradas
  y la forma en que cada una habría participado y coordinado, de acuerdo
  con el análisis integral de los medios probatorios recabados durante la
  investigación. Asimismo, sintetiza los principales elementos y
  características de la conducta.
  • Finalmente, la parte resolutiva identifica a cada uno de los agentes imputados,
  la calificación jurídica de los hechos y el periodo de participación en la
  infracción (Primer Resuelve); determina el órgano competente para resolver
  el caso y las sanciones que resultarían aplicables (Tercer Resuelve); y
  establece el derecho y plazo otorgados a las partes para la presentación de
  sus descargos (Cuarto Resuelve).
  91. Como es de verse, la ResoluciÓn de Inicio expone de manera clara, precisa y
  suficiente los elementos f·cticos y jurÌdicos que sustentan la imputaciÓn
  formulada, delimitando: i) las empresas comprendidas en la investigaciÓn; ii) la
  conducta colusoria atribuida, su tipificaciÓn y sanciÓn; iii) los procedimientos de
  selecciÓn presuntamente afectados; iv) los Ìtems que habrÌan sido objeto de
  reparto; v) el periodo de participaciÓn de cada agente econÓmico; vi) la evidencia
  que fundamenta la formulaciÓn de cargos; y vii) la vinculaciÓn de la evidencia con
  la actuaciÓn de cada uno de los agentes econÓmicos imputados en determinado
  periodo.
  92. En ese sentido, bajo el marco normativo antes descrito y siguiendo la
  jurisprudencia de la Sala, el an·lisis del contenido de la ResoluciÓn de Inicio
  evidencia que esta no solo cumple los requisitos esenciales previstos en el TUO
  de la LRCA para la formulaciÓn de cargos, sino que tambiÈn desarrolla un examen
  indiciario con un nivel de detalle que supera la exigencia de una exposiciÓn sucinta
  de los hechos. En consecuencia, esta ComisiÓn considera que la ResoluciÓn de
  Inicio no contiene una imputaciÓn genÈrica y, por el contrario, se encuentra
  debidamente motivada.
  93. Ahora bien, menciÓn aparte ameritan los cuestionamientos relativos a la supuesta
  obligaciÓn de que la imputaciÓn de cargos detalle cada Ìtem atribuible a cada
  parte, la participaciÓn individual de los agentes econÓmicos en el acuerdo, su interacciÓn con los dem·s miembros del c·rtel, los efectos de la pr·ctica colusoria
  o las ganancias obtenidas.
  94. En ese sentido, esta ComisiÓn advierte que las partes confunden el an·lisis
  basado en indicios requerido para la ResoluciÓn de Inicio con el nivel de certeza
  e informaciÓn que solo puede alcanzarse una vez concluidas las fases de
  instrucciÓn y practicadas las pruebas necesarias para esclarecer los hechos
  controvertidos, informaciÓn que se reflejar· en el pronunciamiento final de este
  Colegiado.
  95. Esta situaciÓn se hace a˙n m·s notoria al considerar que algunos de estos
  elementos –como los efectos de la presunta pr·ctica colusoria, la afectaciÓn de
  cada Ìtem y los beneficios obtenidos por las partes– forman parte del an·lisis de
  las consecuencias derivadas de la existencia de la conducta anticompetitiva.
  Elementos que, en efecto, deben considerarse para el c·lculo de la sanciÓn que
  podrÌa imponerse a cada parte por su participaciÓn en la licitaciÓn colusoria,
  an·lisis que, por su naturaleza, no corresponde discutir en la ResoluciÓn de Inicio.
  Ello, sin perjuicio de que en el presente caso se viene evaluando una conducta
  sujeta a una prohibiciÓn absoluta, por lo que no corresponde verificar los efectos
  que esta habrÌa tenido para determinar la responsabilidad de las empresas
  imputadas.
  96. En este punto, debe tenerse en consideraciÓn que el hecho de que la ResoluciÓn
  de Inicio no especifique el detalle de cada Ìtem atribuible a cada parte –como sÌ lo
  hace el Informe TÈcnico– no implica que se haya omitido la identificaciÓn o
  evaluaciÓn de los Ìtems que habrÌan sido objeto de reparto. Por el contrario, la
  ComisiÓn verifica que estos fueron analizados en la evaluaciÓn de los medios
  probatorios correspondientes a cada licitaciÓn (secciones 6.3.1 – 6.3.22 de la
  ResoluciÓn de Inicio), explic·ndose las razones por las cuales se estimÓ que
  determinados productos habrÌan sido materia de negociaciÓn entre las partes.
  97. En consecuencia, y a diferencia de lo sostenido por las partes, dichos Ìtems
  permiten vincular a los agentes econÓmicos con las licitaciones en las que habrÌan
  participado, aspecto que tambiÈn fue abordado por la DirecciÓn en la ResoluciÓn
  de Inicio al analizar cada procedimiento de selecciÓn. En ese sentido, y conforme
  a la informaciÓn obtenida durante la investigaciÓn, resulta v·lido que la DirecciÓn
  identificara posteriormente en el Informe TÈcnico a las partes involucradas y la
  forma en que habrÌan coordinado su reparto, a partir del an·lisis de los descargos
  y de su corroboraciÓn con los medios probatorios y dem·s documentos vinculados
  a las licitaciones.
  98. A mayor abundamiento, la ComisiÓn considera acertado el an·lisis efectuado por
  la DirecciÓn en el fundamento 212 del Informe TÈcnico, en el que ejemplifica cÓmo
  la valoraciÓn de los medios probatorios realizada en la ResoluciÓn de Inicio
  posibilitÓ identificar la vinculaciÓn de los agentes econÓmicos con las licitaciones:
  • La evidencia MIF243, archivo Excel con información sobre ítems adjudicados
  en la LP SIP 10-2013-DARES/MINSA-1 (hoja “DARES 2014”), clasifica los
  productos en filas junto a varias. Entre estas, las columnas “PROCESO”
  (columna F) y “ASIGNADO” (columna G) contienen respectivamente anotaciones sobre otras licitaciones investigadas y las empresas AC Farma
  (“AC”), Medifarma (“MEDI”) e IQ Farma (“IQ”), respectivamente. Por estas
  razones, la Resolución de Inicio concluye que dichas anotaciones reflejarían
  asignaciones de productos bajo la conducta investigada, para lo cual estas
  tres empresas habrían coordinado su reparto.
  Como puede verse, la valoración del medio probatorio vincula las anotaciones
  identificadas por la Dirección con las licitaciones investigadas, de modo que
  permite identificar los productos objeto de las anotaciones, el número de ítem
  de los mismos, y su asignación a cada agente económico. Asimismo, la
  Resolución de Inicio no se limita al análisis de los medios probatorios
  documentales, sino que lo complementa con información económica, siendo
  la evaluación conjunta de estas evidencias la que permitió a la Dirección
  sustentar su hipótesis sobre la existencia de la conducta colusoria.
  • La evidencia MIF192, cadena de correos electrónicos de Medifarma del año
  2013 relacionada a las ventas del producto Dextrosa en el sector público, en
  la cual sus funcionarios aluden expresamente a “las negociaciones que se
  hizo con Braum para que nos de (sic) los sueros”, las cuales datarían “de hace
  tres años”. Basándose en estas indicaciones, la Resolución de Inicio sostiene
  a nivel indiciario que Medifarma habría coordinado con B Braun el reparto de
  los productos Dextrosa y Cloruro de Sodio durante un periodo de tres años.
  A partir de una interpretación literal y sistemática de los correos, la Dirección
  pudo inferir que las negociaciones entre ambas empresas habrían abarcado,
  al menos, las licitaciones convocadas y adjudicadas entre 2010 y 2013. Por
  ello, la Resolución de Inicio desarrolla la investigación de la Dirección, que
  consistió en: i) identificar las licitaciones investigadas dentro de dicho periodo;
  ii) contrastarlas con actuaciones previas; iii) verificar si en estas licitaciones
  se adjudicaron los productos Dextrosa y Cloruro de Sodio; iv) determinar si
  Medifarma y B Braun participaron como postores; y v) analizar qué empresa
  habría resultado beneficiada con el reparto de los ítems en cada caso.
  • La evidencia PORT65 corresponde a un correo electrónico del 5 de febrero
  de 2013, vinculado al proceso LP SIP 12-2012-DARES/MINSA-1, remitido
  entre representantes de Laboratorios Portugal (enviado por la señora Nataly
  Llanos al señor John Mac Dowall), mediante el cual se comunica que el
  producto “Metronidazol” (ítem 274) “es de Americanos”.
  Esta evidencia llevó a la Dirección a contrastar la presunta conducta con el
  comportamiento observado en la licitación, constatando que el ítem fue
  adjudicado a Laboratorios Americanos sin que Laboratorios Portugal
  presentara pujas, lo que evidenciaría la ejecución del acuerdo.
  Este ejemplo permite evidenciar cómo la Resolución de Inicio logra precisar
  la forma en que se habrían repartido los ítems en cada licitación, reflejando la
  participación de los agentes imputados, las negociaciones entre las partes y
  la manera en que se habría concretado el acuerdo colusorio.
• Las evidencias MIF02 y MIF06, referidas a la LP SIP 32-2010-MINSA
  contienen múltiples anotaciones por parte de Medifarma que refieren, entre
  otros, “también se va a negociar con Americanos” o “si americanos – ceder”.
  A partir de la valoración realizada en la Resolución de Inicio al contrastar estas
  evidencias con la información económica, la Dirección concluye que dichos
  ítems habrían sido objeto de reparto entre Medifarma y Laboratorios
  Americanos.
  99. En suma, los ejemplos expuestos permiten evidenciar que, a travÈs de la
  ResoluciÓn de Inicio, la DirecciÓn efect˙a un an·lisis –a nivel indiciario– de las
  evidencias documentales y econÓmicas, identificando los Ìtems que habrÌan sido
  objeto de reparto en cada licitaciÓn, asÌ como la participaciÓn de los agentes
  imputados, su actuaciÓn en cada proceso de selecciÓn, las coordinaciones y/o
  negociaciones que habrÌan efectuado las partes y la manera en que se habrÌa
  materializado el acuerdo colusorio.
  100. En relaciÓn con las evidencias analizadas por la DirecciÓn, esta ComisiÓn advierte
  que la ResoluciÓn de Inicio no se circunscribe ˙nicamente al examen de medios
  probatorios documentales. Como bien resalta la autoridad instructora en los
  fundamentos 215 y 216 del Informe TÈcnico, cada proceso de selecciÓn
  investigado examina los medios probatorios que lo vinculan y explica los
  elementos que permiten inferir la posible configuraciÓn de la infracciÓn.
  101. En esta valoraciÓn, la DirecciÓn incorpora un an·lisis econÓmico del
  comportamiento de las partes, considerando factores como el n˙mero de lances
  realizados, la participaciÓn exclusiva de miembros del presunto c·rtel en
  determinados Ìtems (simulando competencia), la condiciÓn de postor ˙nico o la
  interacciÓn con terceros ajenos a la conducta investigada. Gracias a esta
  evaluaciÓn integral de la evidencia documental y econÓmica, la DirecciÓn concluye
  que determinados Ìtems de cada licitaciÓn habrÌan sido afectados por la presunta
  conducta anticompetitiva, seÒal·ndolos tanto por su numeraciÓn como por su
  denominaciÓn.
  102. Conviene destacar tambiÈn –en lÌnea con lo desarrollado por el Informe TÈcnico
  (fundamento 219)– que no es jurÌdicamente factible ni razonable exigir que un acto
  inicial emitido a nivel indiciario, como es la imputaciÓn de cargos, establezca con
  la precisiÓn propia de un pronunciamiento final aspectos como el grado de
  participaciÓn de cada agente econÓmico imputado, quÈ habrÌa ocurrido en cada
  Ìtem particular o cÓmo las partes se habr·n beneficiado de dicho reparto.
  103. Este an·lisis pormenorizado solo puede llevarse a cabo tras la evaluaciÓn de los
  descargos, de los documentos vinculados a las licitaciones y al concluir la etapa
  probatoria; tal y como realiza la DirecciÓn, de manera oportuna, en su Informe
  TÈcnico. M·s a˙n, considerando que, los efectos y distorsiones que la supuesta
  infracciÓn habrÌa generado en el mercado constituyen elementos relacionados con
  la eventual imposiciÓn de sanciones, an·lisis que tiene como premisa la
  determinaciÓn de la existencia de una infracciÓn, labor que no corresponde a la
  imputaciÓn de cargos 104. En conclusiÓn, se ha observado que, el desarrollo efectuado en la ResoluciÓn de
  Inicio proporciona a las partes informaciÓn clara, precisa y suficiente sobre los
  hechos f·cticos y jurÌdicos constitutivos de infracciÓn, el tipo infractor, las
  licitaciones involucradas en el acuerdo, la participaciÓn de los agentes econÓmicos
  y el periodo imputado. Asimismo, detalla los medios probatorios, el an·lisis
  econÓmico y la valoraciÓn de la DirecciÓn que sustentan su hipÓtesis colusoria,
  con un desarrollo pormenorizado para cada licitaciÓn investigada.
  105. De este modo, contrariamente a lo argumentado por Grupo AC Farma, IQ Farma
  y Perulab, B. Braun, Medifarma, Grupo Pharmagen, Laboratorios Americanos y
  LUSA, la ComisiÓn ha podido verificar que la ResoluciÓn de Inicio no contiene una
  imputaciÓn genÈrica, sino que cumple con los requisitos del TUO de la LRCA y
  ofrece una evaluaciÓn –a nivel indiciario– con un alto grado de detalle. Lo que, a
  su vez, permite a las partes cuestionar la validez de la evidencia o controvertir las
  conclusiones alcanzadas por la DirecciÓn en cada licitaciÓn.
  106. En consecuencia, y contrariamente a lo sostenido por las partes, la forma en que
  se presenta la imputaciÓn de cargos no restringe ni limita su derecho de defensa.
  Como se detallar· m·s adelante, a lo largo del procedimiento las partes han
  ejercido plenamente este derecho, cuestionando la imputaciÓn formulada por la
  DirecciÓn mediante diversos argumentos de forma y fondo, negando el car·cter
  colusorio de los Ìtems analizados y rechazando su responsabilidad.
  (ii) Infracción imputada por la Dirección
  107. En el presente caso, la DirecciÓn identificÓ indicios razonables para considerar
  que diversas empresas podrÌan haber participado en una pr·ctica colusoria
  horizontal, consistente en la fijaciÓn de ofertas o abstenciones en licitaciones,
  concursos u otros procedimientos de contrataciÓn p˙blica –conocida tambiÈn
  como “licitación colusoria”– en el mercado nacional de productos farmacÈuticos,
  durante el periodo comprendido entre 2006 y 2020. Esta conducta que se
  encuentra tipificada en el artÌculo 11.1 j) del TUO de la LRCA72
  .
  108. Las “licitaciones colusorias”, como ha desarrollado extensamente tanto esta
  ComisiÓn como la Sala, constituyen una forma de reparto de mercado, en la que
  los agentes econÓmicos coordinan sus ofertas con el fin de asignarse las
  licitaciones p˙blicas, evitando asÌ la competencia efectiva en los procesos de
  selecciÓn 109. Debido a su car·cter sensiblemente nocivo para la competencia, estas
  infracciones son consideradas prohibiciones absolutas al TUO de la LRCA74. Por
  lo que, para demostrar su configuraciÓn basta acreditar la existencia de la
  conducta anticompetitiva, sin que sea necesario evaluar sus efectos e incidencia
  en el proceso competitivo75
  .
  110. En ese sentido, para formular la imputaciÓn de cargos contenida en la ResoluciÓn
  de Inicio, la DirecciÓn debÌa contar con suficientes elementos de juicio –a nivel
  indiciario– que le permitieran identificar las licitaciones afectadas, los agentes
  involucrados y el periodo de duraciÓn de la presunta conducta. Tales elementos,
  como se explicÓ ampliamente en el ac·pite precedente, fueron efectivamente
  abordados en dicho pronunciamiento. En particular, la secciÓn 6 de la ResoluciÓn
  de Inicio desarrolla de manera detallada los fundamentos que sustentan la
  hipÓtesis colusoria de la DirecciÓn, exponiendo las evidencias –documentales y
  econÓmicas– que revelan cÓmo las partes habrÌan coordinado sus ofertas en
  veintitrÈs (23) licitaciones destinadas al abastecimiento de productos
  farmacÈuticos entre los aÒos 2006 y 2020.
  111. Es importante precisar que el tipo infractor previsto en el artÌculo 11.1.j) del TUO
  de la LRCA, materia del presente procedimiento, sanciona la concertaciÓn entre
  agentes econÓmicos destinada a coordinar posturas o abstenciones en procesos
  de licitaciÓn, restringiendo la competencia entre ellos. En consecuencia, para su
  imputaciÓn no resulta necesario que la autoridad identifique los efectos especÌficos
  de la conducta –como la magnitud del perjuicio econÓmico, la afectaciÓn individual
  de determinados Ìtems o el eventual beneficio obtenido por los participantes–, ya
  que dichos elementos no constituyen requisitos para la configuraciÓn del tipo
  infractor.
  112. Por el contrario, tales aspectos podrÌan ser objeto de valoraciÓn en una etapa
  posterior, a efectos de determinar la gravedad de la infracciÓn o graduar la sanciÓn
  correspondiente. En tal sentido, no era exigible que la ResoluciÓn de Inicio
  precisara de manera detallada la forma en que cada Ìtem habrÌa resultado
  afectado, dado que ese nivel de an·lisis corresponde a una fase ulterior del
  procedimiento sancionador.
  113. Conviene tambiÈn tener presente que, el desarrollo de los procedimientos
  sancionadores en materia de libre competencia, de acuerdo con lo establecido en
  el TUO de la LRCA, comprende diversas etapas que permiten a la autoridad verificar progresivamente los hechos imputados. Luego de la ResoluciÓn de Inicio
  y antes de obtener una decisiÓn final de primera instancia, se lleva a cabo un
  periodo probatorio destinado a la verificaciÓn de los hechos imputados. En esta
  fase, el objeto del procedimiento –determinar la existencia o no de una conducta
  anticompetitiva– se delimita de manera progresiva a partir de la actuaciÓn de
  pruebas, la valoraciÓn de los descargos presentados, el an·lisis de la informaciÓn
  y documentaciÓn vinculada a las licitaciones investigadas, entre otros elementos.
  114. Durante dicho periodo, corresponde a la autoridad instructora corroborar o
  desvirtuar su hipÓtesis inicial, valorando las evidencias necesarias para esclarecer
  los hechos controvertidos. En caso de contar con elementos suficientes que
  sustenten la existencia de una conducta anticompetitiva, la DirecciÓn podr·
  analizar las consecuencias derivadas de la presunta licitaciÓn colusoria, tales
  como los Ìtems particulares que fueron negociados por cada parte, la manera en
  que se desenvolvieron en la licitaciÓn, el grado de Èxito del acuerdo y los
  eventuales efectos restrictivos sobre la competencia.
  115. Bajo este marco, resulta pertinente que dicho an·lisis se realice en una etapa m·s
  avanzada del procedimiento, especialmente considerando que la conducta objeto
  de estudio se encuentra sujeta a prohibiciÓn absoluta. Solo una vez corroborada
  su ocurrencia, la autoridad podr· valorar sus efectos para determinar la gravedad
  de la infracciÓn y graduar la sanciÓn correspondiente.
  116. Asimismo, como se explicÓ en el ac·pite anterior, corresponde reiterar que la
  imputaciÓn de cargos es un acto inicial de naturaleza indiciaria. Por ello, no es
  exigible que alcance el nivel de detalle propio de etapas posteriores –como el
  Informe TÈcnico o la ResoluciÓn Final– ni que agote el an·lisis de todos y cada
  uno de los aspectos o consecuencias derivados de la conducta. En ese sentido,
  es en el Informe TÈcnico donde el instructor debe llevar a cabo una evaluaciÓn
  exhaustiva del grado de ejecuciÓn de la conducta anticompetitiva imputada, asÌ
  como de sus caracterÌsticas e implicancias.
  117. En atenciÓn a lo expuesto, esta ComisiÓn considera que no se verifica la
  afectaciÓn alegada por las partes respecto de la supuesta falta de informaciÓn
  sobre los efectos de la conducta imputada, incluyendo la forma en que dicha
  infracciÓn habrÌa impactado en cada uno de los Ìtems involucrados. Ello, por
  cuanto el detalle invocado no constituye un requisito legal para la formulaciÓn de
  cargos ni para la configuraciÓn del tipo infractor aplicable, y porque, conforme ha
  seÒalado este Colegiado en pronunciamientos anteriores, dicho nivel de precisiÓn
  corresponde ser desarrollado en etapas posteriores del procedimiento. En
  consecuencia, corresponde desestimar los argumentos planteados en este
  extremo.
  (iii) La ausencia de indefensión hacia las partes
  118. HabiÈndose analizado –y desestimado– los cuestionamientos formulados por las
  partes respecto de la claridad, suficiencia y cumplimiento de los requisitos legales
  de la imputaciÓn de cargos, corresponde ahora abordar un argumento
  complementario derivado de aquellos. En efecto, mediante diversos escritos presentados a lo largo del procedimiento, Perulab76, B Braun77, Pharmagen78 y
  Laboratorios Americanos79 sostuvieron que la forma en que se presentÓ la
  imputaciÓn de cargos habrÌa restringido su posibilidad de ejercer una defensa
  adecuada, configur·ndose asÌ una supuesta vulneraciÓn a su derecho de defensa.
  Dicho argumento tambiÈn fue reiterado por B Braun, Laboratorios Americanos y
  Grupo Pharmagen durante la audiencia de Informe Oral.
  119. En esa lÌnea, y sin perjuicio de que esta ComisiÓn ya se ha pronunciado con
  relaciÓn a que la ResoluciÓn de Inicio cumple con informar de manera clara y
  suficiente los hechos imputados, los medios probatorios que los sustentan y su
  incidencia en las licitaciones involucradas, corresponde ahora examinar si, a lo
  largo de la tramitaciÓn del presente procedimiento, se habrÌa configurado alg˙n
  supuesto de indefensiÓn hacia las partes.
  120. El derecho de defensa encuentra su fundamento en el artÌculo 139, inciso 14, de
  la ConstituciÓn, el cual garantiza que ninguna persona quede en estado de
  indefensiÓn al proteger sus derechos y cumplir sus obligaciones, cualquiera que
  sea su naturaleza (civil, mercantil, penal, laboral, entre otros). Este derecho
  fundamental de naturaleza procesal forma parte del contenido esencial del debido
  proceso80
  .
  121. La aplicaciÓn del derecho de defensa en los procedimientos administrativos
  sancionadores implica, seg˙n lo ha seÒalado el Tribunal Constitucional, que toda
  persona investigada en un procedimiento -en el que se discutan sus derechos o
  intereses- debe contar con la oportunidad de contradecir los cargos formulados y
  presentar los argumentos que estime pertinentes en su defensa81. Para tal efecto,
  la autoridad competente debe:
  • comunicar previamente y por escrito los cargos imputados, acompañando el
  respectivo sustento probatorio; y • otorgar un plazo razonable a fin de que el administrado pueda ejercer su
  derecho de defensa mediante la presentación de los descargos
  correspondientes.
  122. A mayor abundamiento, la jurisprudencia comparada82 ha sido clara en seÒalar
  que “a los efectos de considerar salvaguardado el derecho de defensa resulta
  suficiente con que el acusado haya tenido ocasiÓn de defenderse de la acusaciÓn
  de forma plena desde el momento en que la conoce de forma plena”.
  123. Bajo este marco, el Tribunal Constitucional ha enfatizado que, para que exista una
  vulneraciÓn al derecho de defensa –ocasionando que la parte se encuentre en
  situaciÓn de indefensiÓn–, no basta con que el titular del derecho haya tenido
  dificultades para ejercer los medios legales disponibles para su defensa. Es
  necesario que dicho impedimento derive de actos concretos de la autoridad, es
  decir, de una actuaciÓn “indebida o arbitraria” por parte del Órgano encargado de
  investigar o juzgar al individuo83
  .
  124. M·s a˙n, el m·ximo intÈrprete de la ConstituciÓn agrega que, para que se
  configure una vulneraciÓn de este derecho, resulta indispensable que quien alega
  dicha infracciÓn acredite de manera clara e indubitable que la actuaciÓn de la
  autoridad administrativa afectÓ de forma real y concreta su derecho de defensa84
  .
  125. Al respecto, la Sala ha seÒalado en reiterados pronunciamientos que el estado de
  indefensiÓn consiste en aquella situaciÓn por la cual alguna de las partes resulta
  efectivamente impedida por el órgano competente “de hacer uso de los medios necesarios, suficientes y eficaces para ejercer la defensa de sus derechos o
  intereses legítimos”85. AsÌ, el superior jer·rquico concluyÓ que86:
  “En ese contexto, se pondrá a los administrados en una situación de indefensión -en el
  marco de un procedimiento sancionador- cuando la autoridad incurra en algún tipo de
  actuación que les restrinja de manera insalvable la posibilidad de exponer sus
  argumentos de contradicción, o limite su capacidad para ofrecer y producir prueba en
  el marco de la etapa de instrucción”. [Subrayado añadido]
  126. Siguiendo la citada jurisprudencia, esta ComisiÓn considera que el examen de una
  presunta afectaciÓn al derecho de defensa debe realizarse en dos niveles. En
  primer tÈrmino, corresponde verificar que la autoridad haya garantizado a las
  partes la oportunidad efectiva de conocer, contradecir y responder los cargos
  formulados, de conformidad con los requisitos establecidos por el Tribunal
  Constitucional. En segundo tÈrmino, de advertirse alguna limitaciÓn en dicho
  ejercicio, resulta necesario determinar que esta provenga de una actuaciÓn
  indebida o arbitraria atribuible a la DirecciÓn, y que las partes hayan acreditado de
  manera clara, cierta e indubitable que tal actuaciÓn generÓ una afectaciÓn real,
  concreta e insalvable a su posibilidad de ejercer adecuadamente su defensa.
  127. Bajo el marco seÒalado, corresponde en primer tÈrmino verificar si la autoridad
  cumpliÓ con los requisitos mÌnimos necesarios para garantizar el ejercicio del
  derecho de defensa en la etapa inicial del procedimiento. En ese sentido, se
  advierte que, mediante ResoluciÓn de Inicio del 11 de julio de 2024, la DirecciÓn
  dispuso el inicio del procedimiento administrativo sancionador. Tal como se
  desarrollÓ en las secciones II y VI, dicha resoluciÓn cumple con comunicar de
  manera clara y suficiente los hechos imputados, los medios probatorios que los
  sustentan y su incidencia en las licitaciones presuntamente afectadas, permitiendo
  a las partes conocer con precisiÓn los fundamentos de la imputaciÓn formulada en
  su contra.
  128. Asimismo, la parte resolutiva de la citada resoluciÓn (Cuarto Resuelve) reconoce
  expresamente el derecho de los administrados a presentar sus descargos y
  precisa el plazo legal otorgado para tal efecto. La ResoluciÓn de Inicio fue
  debidamente notificada a las partes imputadas el mismo 11 de julio de 202487
  ,
  junto con copia de los medios probatorios y de las principales actuaciones
  realizadas durante la investigaciÓn preliminar88, garantiz·ndose asÌ la oportunidad
  efectiva para ejercer el derecho de defensa conforme a los par·metros
  establecidos por el Tribunal Constitucional.

129. Cabe resaltar que, todas las partes ejercieron oportunamente su derecho de
     defensa mediante la presentaciÓn de sus escritos de descargos a la ResoluciÓn
     de Inicio; sin embargo, dicho ejercicio no se limitÓ a esta etapa inicial. A lo largo
     del procedimiento, las partes presentaron m˙ltiples escritos de defensa, aportaron
     medios documentales durante el periodo probatorio, ampliaron sus descargos
     hasta el ˙ltimo dÌa de dicho periodo y remitieron numerosos escritos
     complementarios.
     130. Asimismo, una vez emitido el Informe TÈcnico, las partes presentaron a la
     ComisiÓn escritos de descargos al Informe TÈcnico, escritos complementarios y
     sus alegatos finales, contando adem·s con la oportunidad de sustentar oralmente
     sus argumentos en las audiencias de Informe Oral celebradas los dÌas 13 y 14 de
     agosto de 2025. Esta sucesiÓn de actuaciones demuestra que las partes
     ejercieron de manera activa y reiterada su derecho de defensa en todas las etapas
     del procedimiento, tal como se aprecia en el siguiente listado que detalla los
     escritos presentados:
130. Como se aprecia en el cuadro presentado, las partes han ejercido de manera
     amplia y detallada su derecho de defensa respecto de diversas licitaciones
     imputadas. Este nivel de participaciÓn —que incluye alegatos especÌficos sobre
     los hechos y tÈcnicos ofrecidos por dichas partes— evidencia que contaron con la
     informaciÓn necesaria para articular sus argumentos de defensa. En
     consecuencia, la alegaciÓn de una supuesta situaciÓn de indefensiÓn carece de
     sustento, m·xime cuando proviene, precisamente, de quienes desplegaron una
     defensa activa en m˙ltiples Ìtems del procedimiento.
     132. A mayor abundamento, de la revisiÓn de los escritos, esta ComisiÓn advierte que
     las partes desarrollaron una lÌnea argumentativa orientada a refutar la imputaciÓn
     y su participaciÓn en la conducta, cuestionando de manera sistem·tica los medios
     probatorios utilizados por la DirecciÓn. Siendo ello asÌ, los argumentos expuestos
     abarcan tanto aspectos de forma, como presuntos defectos procedimentales o de
     tipicidad; asÌ como aspectos de fondo, seÒalando la insuficiencia de las evidencias
     documentales y econÓmicas para sustentar la imputaciÓn. Este planteamiento se
     mantiene a lo largo de los diferentes escritos presentados por las partes, reflejando
     un esfuerzo por desvirtuar la hipÓtesis formulada por la autoridad y resguardar su
     derecho de defensa.
     133. Asimismo, los agentes econÓmicos realizaron un an·lisis detallado de cada
     licitaciÓn investigada, evaluando individualmente los Ìtems en los que participaron,
     exponiendo los motivos por los cuales consideraban haber actuado de manera
     competitiva. Esta revisiÓn Ìtem por Ìtem demuestra que las empresas conocÌan la
     imputaciÓn planteada en su contra y ejercieron activamente su derecho a
     contradecir cada aspecto de la acusaciÓn. Como se ver· con mayor detalle en la
     secciÓn VII de la presente ResoluciÓn, la defensa se desarrollÓ de manera
     transversal, cubriendo todos los elementos esenciales de la imputaciÓn y
     sosteniendo consistentemente sus argumentos a lo largo de todo el procedimiento
     y en cada licitaciÓn imputada.
     134. Resulta particularmente relevante que las mismas empresas que alegan que la
     imputaciÓn habrÌa sido genÈrica y habrÌa limitado su derecho de defensa –como
     Perulab, Grupo AC Farma, IQ Farma, B Braun, Pharmagen y Laboratorios
     Americanos– son precisamente aquellas que desarrollaron una defensa amplia,
     constante y detallada. A lo largo del procedimiento, estas partes presentaron
     m˙ltiples escritos en los que cuestionaron de fondo la acusaciÓn formulada por la  DirecciÓn, se pronunciaron respecto de cada licitaciÓn investigada y negaron
     expresamente el car·cter anticompetitivo de los Ìtems en los que participaron.
     135. A modo ilustrativo, la defensa de B Braun abordÓ tanto aspectos transversales de
     la conducta imputada como el an·lisis individual de cada licitaciÓn en la que se le
     atribuyÓ participaciÓn. En sus escritos, la empresa cuestionÓ de forma minuciosa
     la evidencia documental y econÓmica presentada por la DirecciÓn, revisando Ìtem
     por Ìtem los casos en los que se le atribuÌa responsabilidad. Por su parte, Grupo
     AC Farma, que tambiÈn alegÓ haber enfrentado alg˙n grado de indefensiÓn,
     desplegÓ una defensa particularmente exhaustiva, abarcando todas las
     licitaciones imputadas y analizando individualmente los Ìtems en los que intervino.
     Este agente econÓmico llegÓ incluso a presentar escritos diferenciados por cada
     licitaciÓn, superando los cuarenta documentos en total, en los cuales refutÓ el
     supuesto car·cter concertado de las subastas, cuestionÓ el valor probatorio de las
     evidencias y explicÓ detalladamente las razones por las que no habrÌa participado
     en la conducta imputada.
     136. Como es de verse, aunque algunas empresas argumentaron que la imputaciÓn de
     cargos era genÈrica y que ello limitarÌa su derecho de defensa, la actuaciÓn de las
     partes en el procedimiento permite constatar que, desplegaron una defensa
     extensa tanto de forma como de fondo. Cuestionaron de manera detallada la
     acusaciÓn de la DirecciÓn, argumentaron respecto de cada licitaciÓn investigada y
     negaron el car·cter anticompetitivo de los Ìtems en los que participaron. La
     coherencia entre el conocimiento de los cargos y la presentaciÓn de estos
     argumentos demuestra que la presunta vaguedad de la imputaciÓn no les impidiÓ
     ejercer su defensa ni obstaculizÓ su derecho a contradecir los cargos. Estas
     actuaciones confirman que las partes tuvieron pleno conocimiento de los cargos y
     ejercieron reiterada y activamente su derecho de defensa durante todo el
     procedimiento, mostrando plena comprensiÓn de los aspectos sobre los que
     giraba la imputaciÓn de la autoridad.
     137. Asimismo, las partes aprovecharon de manera activa todas las oportunidades
     procesales para ejercer su derecho de defensa. Ciertamente, presentaron escritos
     complementarios, aportaron medios documentales durante el periodo probatorio y
     ampliaron sus descargos hasta el ˙último día habilitado, evidenciando que
     contaban con los recursos necesarios para sustentar sus argumentos. Tras la
     emisión del Informe Técnico, continuaron presentando descargos, escritos
     complementarios, alegatos finales y participaron en las audiencias de informe oral,
     lo que permitió exponer sus argumentos de manera directa y detallada ante la
     comisión. Además, en diversos escritos, los agentes econÓmicos demostraron
     conocer con exactitud los Ìtems a los que se les atribuye participación en la
     conducta investigada y, en algunos casos, argumentaron sobre negociaciones
     especÌficas, lo que confirma nuevamente que tenían plena conciencia de la
     imputaciÓn y que su defensa fue ejercida de manera integral.
     138. En este contexto, y considerando la consistencia, amplitud y car·cter sostenido
     de las actuaciones desarrolladas por las partes, se advierte que estas pudieron
     ejercer su derecho de defensa de manera efectiva en múltiples oportunidades a lo
     largo del procedimiento. No se observan indicios de que la Resolución de Inicio
     haya generado obstáculos para la presentación de descargos o la exposición de argumentos, ni que la supuesta generalidad de la imputación haya afectado
     sustancialmente su capacidad de defensa. En consecuencia, no se aprecia
     vulneración alguna al derecho de defensa que configure un estado de indefensión,
     ni se identifica fundamento que justifique la declaración de nulidad de lo actuado
     por este motivo.
     139. Habiendo analizado los cuestionamientos planteados por las partes,
     corresponde precisar que, conforme a los criterios jurisprudenciales aplicables,
     solo podrá declararse una vulneración al derecho de defensa si se demostrara
     que algo obstáculo concreto –imputable a la autoridad– afecto de manera real e
     insalvable la posibilidad de ejercer dicho derecho. Sin embargo, esta Comisión no
     ha identificado impedimento alguno de tal naturaleza. Por el contrario, las partes
     contaron con la oportunidad de presentar sus descargos, ofrecer medios
     probatorios y sostener sus argumentos de forma reiterada y detallada, conforme
     se ha expuesto en los párrafos precedentes.
     140. Asimismo, aun cuando las partes alegaron la existencia de supuestas limitaciones
     a su derecho de defensa, no se advierte la presencia de actos indebidos o
     arbitrarios por parte de la Dirección que hayan generado un impedimento para
     ejercerla. Mucho menos puede afirmarse que las partes hayan acreditado de
     manera clara e indubitable que alguna actuación administrativa haya afectado de
     forma real, concreta e insalvable su posibilidad de defenderse.
     141. En consecuencia, considerando que las partes presentaron múltiples escritos, que
     analizaron detalladamente cada licitación investigada, que aportaron
     explicaciones legales y comerciales respecto de su participación en los Ítems y
     que, además, tuvieron oportunidad de participar en las audiencias de informe oral,
     resulta evidente que ejercieron plenamente su derecho de defensa en diversas
     oportunidades y bajo todas las formas previstas en el procedimiento.
     142. Aun cuando la presente sección ha abordado principalmente los cuestionamientos
     relativos a la Resolución de Inicio, esta Comisión estima pertinente pronunciarse
     también sobre dos cuestionamientos al Informe Técnico, dado que ambas se
     relacionan con el mismo marco normativo y con la garantía del derecho de
     defensa. En este extremo, LUSA90 y Grupo AC Farma91 alegaron haber enfrentado
     una limitación en su derecho de defensa en relación con el Informe Técnico,
     aunque por motivos distintos.
     En el caso de LUSA, esta situación se habría generado debido a que habrían
     tenido que revisar la totalidad del Informe Técnico de la Dirección para identificar
     los escasos apartados en los que se mencionaba su presunta responsabilidad. En
     cambio, Grupo AC Farma manifestó que la afectación se produjo porque, en dicho
     informe, la Dirección redujo los ítems en los que se le atribuía participación en la
     conducta investigada.
131. Respecto del cuestionamiento formulado por LUSA, este Colegiado advierte que
     dicho argumento se sustenta en la presunta dificultad para identificar los pasajes
     del Informe Técnico en los que se analiza su responsabilidad. Sin embargo, de la
     revisión de los requisitos previstos en el TUO de la LRCA92, así como de una
     revisión integral del TUO de la LPAG, se desprende que ninguna de estas normas
     establece un orden específico para la exposición de los hechos o para la
     presentación de los elementos de análisis en el Informe Técnico. En
     consecuencia, la estructura adoptada por la Dirección en dicho informe no puede
     ser considerada una irregularidad ni constituye una causa de indefensión.
     144. Por el contrario, la revisión integral del Informe Técnico forma parte de la dinámica
     propia del procedimiento sancionador, cuyo propósito es garantizar que las partes
     conozcan en detalle los fundamentos que sustentan las conclusiones del Órgano
     instructor respecto de la hipótesis colusoria analizada. En consecuencia, el hecho
     de que las empresas deban examinar el contenido completo del Informe Técnico
     no constituye, por sí mismo, un obstáculo para el ejercicio del derecho de defensa.
     Más aún, esta Comisión advierte que LUSA pudo identificar el desarrollo de los
     hechos que le fueron atribuidos y ejercer su defensa de manera amplia a lo largo
     del procedimiento, tal como se detalló en los fundamentos precedentes.
     145. Por su parte, Grupo AC Farma alega que su derecho de defensa había sido
     afectado porque, en el Informe Técnico, la Dirección redujo el número de Ítems en
     los que se le atribuye participación en la conducta investigada. Sobre el particular,
     conviene precisar que la Resolución de Inicio constituye una etapa preliminar del
     procedimiento, basada en un análisis indiciario que tiene por finalidad formular la
     imputación de cargos. Seguidamente, el TUO de la LRCA prevé expresamente
     una etapa probatoria, en la cual tanto las partes como la Dirección pueden
     incorporar y evaluar los medios probatorios que consideren pertinentes para
     sustentar o reforzar sus posiciones93. Solo una vez concluidas dichas actuaciones,

el Órgano instructor emite el Informe Técnico, documento que contiene su
valoración final sobre los hechos imputados y sus recomendaciones a la Comisión
respecto de la eventual responsabilidad de las partes.
146. En ese marco, y como se desarrollar· en la sección 4.15 de la Resolución, resulta
oportuno –y, en realidad, propio de la finalidad del procedimiento– que la DirecciÓn
profundice su an·lisis y valore la evidencia recabada para confirmar, precisar o
descartar los alcances de su hipÓtesis colusoria inicial. En tal sentido, si luego de
examinar los elementos probatorios y la participaciÓn de las partes, la DirecciÓn
concluye que la infracciÓn solo se configurÓ respecto de determinados productos
o Ìtems, dicha delimitaciÓn responde a un an·lisis m·s riguroso de los hechos,
propio de una etapa posterior del procedimiento. Por tanto, la reducciÓn del
n˙mero de Ìtems no afecta el derecho de defensa de las partes; por el contrario,
constituye una determinaciÓn favorable, la cual incluso puede tener como
fundamento los argumentos de defensa esbozados.
147. Por lo expuesto, esta ComisiÓn estima que no se ha producido la vulneraciÓn del
derecho de defensa de las partes, con lo cual corresponde rechazar los
argumentos planteados por Perulab, B. Braun, Pharmagen, Laboratorios
Americanos, LUSA y Grupo AC Farma.
4.1.2.La supuesta falta de motivación del carácter continuado de la infracción
148. Mediante sus escritos de descargos B Braun94, Grupo AC Farma95, Grupo
Pharmagen, Laboratorios Lansier, Teva96 y Medifarma97 sostuvieron que la
Resolución de Inicio adolecerá de un defecto de motivación, en la medida en que
la Dirección no habría motivado su calificación del carácter continuado de la
infracción.
149. En esa lÌnea, las partes alegaron que la “mera mención de la naturaleza
continuada” 98 de la conducta, sin un desarrollo argumentativo que precise los
hechos y evidencias que sustentan dicha caracterización, constituye una omisión
sustancial que afectaría la validez de la Resolución de Inicio. Por su parte, B.
Braun y Grupo Pharmagen agregaron que la ausencia de dicho razonamiento
habría vulnerado su derecho de defensa, en tanto les había impedido evaluar
adecuadamente la hipótesis colusoria del Órgano instructor.
150. En cuanto a la debida motivación de la Resolución de Inicio, este Colegiado ha
expuesto en las secciones precedentes las razones por las cuales considera que
dicho acto administrativo se encuentra debidamente fundamentado y satisface los presupuestos legales exigidos para formular la imputaciÓn de cargos, conforme a
lo dispuesto en el artÌculo 21.2 del TUO de la LRCA.
Partiendo de esta premisa, corresponde precisar que ni este cuerpo normativo ni
el TUO de la LPAG establecen como requisito de validez de la imputación de
cargos la obligación de justificar la naturaleza de la conducta –infracción
continuada– y/o desarrollar las razones específicas que permitirían caracterizar el
tipo de infracción. Por el contrario, lo que dichas normas exigen es que la
imputación de cargos presente una exposición razonada de los hechos que
motivan el inicio del procedimiento y que estos sean subsumidos en el tipo infractor
correspondiente, exigencias que la Dirección ha satisfecho adecuadamente,
conforme se analizó en las secciones precedentes.
151. La ausencia de una exigencia normativa de detallar en la Resolución de Inicio la
calificación de la conducta como continuada resulta coherente con la naturaleza
misma de ese acto: un pronunciamiento preliminar, fundado en indicios, y no una
decisión definitiva sobre las características del comportamiento investigado. Solo
al termino de la fase de instrucción –una vez practicadas las pruebas pertinentes
y valoradas en su conjunto (incluidos los argumentos de las partes)– la autoridad
podr· formular una evaluación final sobre los motivos que la lleven a calificar la
conducta como una infracción continuada.
En consecuencia, no es jurídicamente exigible ni razonable pretender que la
Resolución de Inicio contenga un desarrollo exhaustivo sobre la naturaleza,
alcance y efectos de la conducta imputada. Atender tal nivel de detalle corresponde
a fases posteriores del procedimiento, sin que ello menoscabe la validez de una
imputación debidamente motivada emitida en una etapa inicial.
152. En este punto, es pertinente precisar que la alegada falta de motivación de la
Resolución de Inicio –que, según se sostuvo, habría vulnerado el derecho de
defensa de las partes al no desarrollar la calificación de la infracción como
continuada– fue materia de cuestionamiento por parte del Grupo Pharmagen,
quien interpuso un recurso de apelación contra dicha resolución. Este recurso fue
declarado improcedente, lo que motivo que la empresa presentase un reclamo en
queja frente a tal decisión.
153. La Sala declara infundado el reclamo en queja presentado, lo cual tambiÈn dio
lugar a que el superior jerárquica se pronunciara expresamente sobre los
argumentos expuestos por el Grupo Pharmagen, conforme se detalla a
continuaciÓn99:
29. Además, corresponde precisar que el carácter continuado de la presunta infracción
constituye un elemento que resulta pasible de ser evaluado por la Comisión, al
emitir su pronunciamiento final, así como eventualmente por la Sala, al resolver las
impugnaciones que de ser el caso se formulen contra dicho pronunciamiento final,
teniendo en consideración los medios probatorios que obren en el expediente así
como los argumentos que formulen las partes sobre el particular durante el
trámite del procedimiento.

30. En tal sentido, el hecho de que –a criterio de Grupo Pharmagen– en la Resolución
    de Inicio la Dirección haya sustentado de manera insuficiente la calificación de la
    infracción como continuada, no implica que se trate de un acto de trámite que coloque
    a las quejosas en una situación de indefensión. [Subrayado y énfasis añadidos]
    154. En su pronunciamiento, la Sala sostuvo –en línea con el criterio de este colegiado–
    que la determinación del carácter continuado de una infracción no forma parte de
    los requisitos exigidos en la imputación de cargos, sino que corresponde ser
    analizada al emitir un pronunciamiento final. En consecuencia, se desvirtúa la
    existencia de un defecto de motivación o de una afectación al derecho de defensa,
    puesto que, de haberlos advertido, el superior jerárquico habría declarado fundado
    el reclamo.
    155. Sin perjuicio de lo antes señalado, conviene destacar que la Resolución de Inicio
    ofrece una exposición clara y ordenada de los hechos investigados, precisando el
    periodo en el que cada una de las partes habrÌa intervenido en la conducta
    anticompetitiva100. Asimismo, desarrolla -a nivel preliminar- la forma en la que se
    habrÌa materializado la conducta, incluyendo el alcance del presunto acuerdo, las
    caracterÌsticas de las licitaciones evaluadas, las coordinaciones realizadas entre
    las empresas investigadas, los medios probatorios que sustentan la hipÓtesis
    colusoria, entre otros aspectos101
    .
    En ese sentido, la Resolución de Inicio explica la participación de las partes en la
    presunta infracción y la manera en que esta habría ocurrido, permitiéndoles
    conocer el intervalo de su participación y las evidencias que permitieron a el
    órgano instructor considerar la conducta como una conducta continuada.
    156. M·s a˙n, esta ComisiÓn ha tenido oportunidad de constatar que, mediante sus
    descargos, las partes cuestionaron la imputaciÓn contenida en la ResoluciÓn de
    Inicio, rechazando no solo su responsabilidad por la presunta infracciÓn, sino
    tambiÈn el car·cter continuado de la conducta imputada. En tal sentido,
    considerando que ejercieron plenamente su derecho de defensa en m˙ltiples
    oportunidades y mediante todas las modalidades previstas en el procedimiento,
    llegando incluso a detallar las razones por las cuales estiman que la infracciÓn no
    posee naturaleza continuada, no resulta consistente sostener que su derecho de
    defensa se haya visto limitado.
    157. Por consiguiente, habiendo corroborado que la ResoluciÓn de Inicio cumpliÓ con
    los requisitos exigidos por el TUO de la LRCA y que la descripciÓn del car·cter
    continuado de la infracciÓn no constituye un requisito para este tipo de actos,
    corresponde desestimar los argumentos planteados por B Braun, Grupo AC
    Farma, Grupo Pharmagen, Laboratorios Lansier, Teva y Medifarma en este
    extremo.
31. Cabe agregar que, si bien las partes acompaÒaron a sus cuestionamientos sobre
    la motivaciÓn de la ResoluciÓn de Inicio determinadas objeciones de fondo
    vinculadas al cumplimiento de los elementos que sustentarÌan el car·cter
    continuado de la infracciÓn imputada, tales aspectos ser·n analizados por este
    Colegiado en la secciÓn 7.6 de la presente ResoluciÓn.
    4.1.3.Los supuestos defectos de motivación interna de la Resolución de Inicio
    159. Mediante el escrito de fecha 17 de marzo de 2025 B Braun argumentÓ que la
    ResoluciÓn de Inicio adolecerÌa de una falta de motivaciÓn interna, lo que
    devendrÌa en su nulidad. Su cuestionamiento se dirigiÓ principalmente contra el
    razonamiento seguido por la DirecciÓn, objetando las premisas empleadas, la
    valoraciÓn de los hechos y de las pruebas consideradas, asÌ como las
    conclusiones finalmente alcanzadas. Seg˙n la empresa, el presunto acuerdo
    anticompetitivo no se habrÌa concretado en la pr·ctica ni existirÌan elementos que
    vinculen a su representada con dicha conducta.
    160. El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse en m˙ltiples
    ocasiones sobre el contenido constitucional del derecho a la debida motivaciÓn.
    En sus pronunciamientos, ha destacado que este derecho constituye una garantÌa
    fundamental frente a la arbitrariedad, orientada a asegurar que las decisiones de
    las autoridades no se sustenten en “el mero capricho de los magistrados”, sino en
    fundamentos objetivos derivados del ordenamiento jurÌdico y/o de los hechos que
    derivan del caso102
    .
    161. En esa lÌnea, ha identificado como un supuesto de vulneraciÓn del contenido
    consExpediente 004-2024/CLC
    Resolución 213-2025/CLC-INDECOPI
    14 de noviembre de 2025

    VISTOS
    La Resolución 048-2024/DLC-INDECOPI del 11 de julio de 2024 (en adelante, la
    Resolución de Inicio), los descargos de las partes a la Resolución de Inicio, los escritos
    y documentos presentados durante el periodo probatorio, el Informe Técnico 000026-
    2025-DLC/INDECOPI del 21 de mayo de 2025 (en adelante, el Informe Técnico), los
    escritos de alegatos al Informe Técnico, la audiencia de Informe Oral llevada a cabo los
    días 13 y 14 de agosto de 2025, los alegatos finales y las demás actuaciones del
    procedimiento; y,
    I. ANTECEDENTES
    1. Como parte de sus actividades de investigaciun de posibles conductas
    anticompetitivas, entre setiembre de 2021 y julio de 2022, la Dirección Nacional de Investigación y Promoción de la Libre Competencia (en adelante, la Dirección.)
    realizó una serie de visitas de inspecciun en las oficinas de, entre otras, las
    siguientes empresas:

    Estas diligencias se ejecutaron en el marco de la investigación preliminar
    tramitada bajo el Expediente 004-2021/CLC-IP, con la finalidad de reunir mayores
    elementos de juicio sobre la presunta realización de una práctica colusoria
    horizontal en el mercado de venta de productos farmacéuticos a nivel nacional, en
    las modalidades de i) reparto concertado de clientes, proveedores o zonas
    geográficas; y ii) concertación o coordinación de ofertas, posturas o propuestas o abstenerse de estas en las licitaciones o concursos públicos u otras formas de
    contratación o adquisición pública. Estas infracciones se encuentran previstas en los literales c) y j) del artículo 11.1 del Texto Único Ordenado de la Ley de
    Represión de Conductas Anticompetitivas4 aprobado mediante Decreto Supremo
    111-2024-PCM (en adelante, TUO de la LRCA).
    2. Asimismo, el 8 de marzo de 2022 la Direcciun, en ejercicio de sus facultades
    legales, solicitÓ al Poder Judicial una autorizaciun para el levantamiento del
    secreto de las comunicaciones de determinadas personas naturales involucradas
    la conducta investigada. Dicha autorizaciun fue concedida el 6 de abril de 2022.
    En cumplimiento de este mandato judicial, se recabó información de varias
    personas naturales; entre estas, los señores John Charles Mac Dowall Talavera
    (en adelante, el señor John Mac Dowall) y Nataly Esther Llanos Torres (en
    adelante, la señora Nataly Llanos)5.
    3. Con el objetivo de recabar informaciun sobre los procedimientos de selección convocados en el mercado investigado bajo las modalidades de subasta inversa presencial y subasta inversa electrónica, entre el 11 de mayo de 2022 y 13 de diciembre de 2023, la Dirección formuló requerimientos al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (en adelante, el OSCE), al Seguro Social de
    Salud (en adelante, ESSALUD), al Ministerio de Salud (en adelante, MINSA), al
    Centro Nacional de Abastecimientos de Recursos EstratÈgicos en Salud del
    Ministerio de Salud (en adelante, CENARES) y a la DirecciÓn General de
    Medicamentos, Insumos y Drogas (en adelante, DIGEMID)6. Parte de estos
    requerimientos fueron atendidos entre el 16 de junio de 2022 y 6 de febrero de
    2024.
    4. Entre el 26 de mayo y el 16 de setiembre de 2022, la DirecciÓn reiterÓ la condición
    de investigadas a las empresas B Braun, Jobal, AC Farma, Laboratorios
    Americanos, Laboratorios Portugal, Medifarma, Pereda, Pharmagen, Teva y
    LUSA, solicit·ndoles fijar sus domicilios procedimentales7 . Estas empresas fijaron u domicilio procesal entre el 27 de mayo y el 19 de setiembre de 2022.
    5. Entre 26 de mayo y el 18 de agosto de 2022, la Dirección solicitó la fijaci  n de un domicilio procesal de, entre otros, los seÒores John Mac Dowall, Nataly Llanos, Juan Gualberto Gabriel ApÈstegui Castro (en adelante, el seÒor Gabriel
    ApÈstegui), AngÈlica Palomares Loayza (en adelante, la seÒora AngÈlica
    Palomares) y JosÈ Mario Mongilardi Fuchs (en adelante, el seÒor Mario
    Mongilardi)8
    . Dichas personas naturales cumplieron con fijar su domicilio procesal
    entre el 27 de mayo y el 19 de agosto de 2022.
    6. A efectos de reunir mayores elementos de juicio sobre la conducta investigada,
    entre el 6 de junio de 2022 y 4 de octubre de 2023, la DirecciÓn llevÓ a cabo
    diversas entrevistas con las siguientes personas naturales

    7. El 21 de octubre de 2022 y el 27 de enero de 2023, la DirecciÓn requiriÓ a AC
       Farma, Medifarma, Laboratorios Americanos y Laboratorios Portugal que
       precisaran sus solicitudes de reserva genÈrica sobre determinada informaciÓn
       recabada durante las visitas de inspecciÓn. Para tales efectos, remitiÓ a cada
       empresa una copia de la informaciÓn que resultaba pertinente para la
       investigaciÓn, a fin de que pudieran solicitar su tratamiento confidencial (de
       considerarlo necesario)11
       .
       De igual forma, mediante Cartas 917 y 918-2023/DLC-INDECOPI del 18 de julio
       de 2023, requirió a los señores John Mac Dowall y Nataly Llanos que precisaran
       sus solicitudes de reserva genérica.
       8. En respuesta a dichos requerimientos, las partes adoptaron las siguientes
       acciones:
       • AC Farma y Medifarma precisaron su solicitud de confidencialidad entre el 3
       y el 21 de noviembre de 202212
       .
       • Laboratorios Americanos no precisó su solicitud dentro del plazo otorgado,
       teniéndose por no presentada y declarándose firme dicha resolución13
       .
       • Laboratorios Portugal precisó su solicitud el 14 de febrero de 2023; sin
       embargo, al no cumplir con un requisito de procedencia, la Dirección le otorgó
       un plazo para subsanar su solicitud14
       . En tanto la empresa no realizó la
       subsanación dentro del plazo legal, su solicitud se declaró improcedente.
    • John Mac Dowall y Nataly Llanos precisaron su solicitud de confidencialidad
      el 31 de julio de 2023 sobre una serie de mensajes contenidos en
      determinados elementos trasladados por la Dirección.
      9. Mediante las Resoluciones 099 y 109-2022/DLC-INDECOPI del 18 de noviembre
      y 2 de diciembre de 2022, la DirecciÓn resolviÓ las solicitudes de confidencialidad
      de AC Farma y Medifarma, declar·ndola infundada en parte en el primer caso e
      infundada en su totalidad en el segundo, al tratarse de informaciÓn calificada como
      prueba de cargo. Ambas empresas interpusieron recurso de apelaciÓn ante la Sala
      Especializada en Defensa de la Competencia (en adelante, la Sala), Órgano que
      confirmÓ las decisiones de la DirecciÓn mediante las Resoluciones 002 y 005-
      2023/SDC-INDECOPI del 3 y 17 de enero de 2023, respectivamente.
      Las solicitudes de los señores John Mac Dowall y Nataly Llanos fueron resueltas
      mediante Resoluciones 072 y 073-2023/DLC-INDECOPI del 22 de setiembre de
      2023, declarándolas fundadas.
      10. Mediante Carta 1445-2022/DLC-INDECOPI del 21 de noviembre de 2022, la
      DirecciÓn realizÓ un requerimiento de informaciÓn a la empresa Teva con la
      finalidad de que esta explique las operaciones de concentraciÓn empresarial
      llevadas a cabo con otras empresas del sector farmacÈutico. Esta empresa
      absolviÓ dicho requerimiento el 29 de noviembre de 2022.
      11. Mediante Carta 1671-2022/DLC-INDECOPI del 29 de diciembre de 2022, la
      DirecciÓn realizÓ un requerimiento de informaciÓn a la AsociaciÓn Nacional de
      Industrias FarmacÈuticas Sanitarias de Suplementos Alimenticios y Dispositivos
      (en adelante, ADIFAN) sobre las empresas que integraron su asociaciÓn durante
      determinados aÒos, asÌ como las personas naturales que representaban a tales
      empresas. La asociaciÓn absolviÓ dicho requerimiento el 9 de enero de 202315
      .
      12. Mediante Carta 891-2023/DLC-INDECOPI del 3 de julio de 2023, la DirecciÓn
      realizÓ un requerimiento de informaciÓn a Laboratorios Portugal con el objetivo de
      que esta proporcione una copia de los archivos y correos electrÓnicos de las
      cuentas asignadas y utilizadas por sus representantes, los seÒores John Mac
      Dowall y Nataly Llanos.
      La Dirección dejó constancia de la información recopilada mediante acta del 21 de
      julio de 2023.
      13. Entre el 11 de diciembre de 2023 y el 9 de abril de 2024, la DirecciÓn realizÓ un
      requerimiento de informaciÓn a las empresas Distribuidora Continental 6 S.A. (en
      adelante, Distribuidora Continental), Medifarma, Pereda y Laboratorios Lansier
      S.A.C. (en adelante, Laboratorios Lansier) sobre su participaciÓn en algunas
      licitaciones convocadas por el Estado16. Concretamente, se solicitÓ a estas empresas que identificaran la titularidad del registro sanitario de determinados
      productos farmacÈuticos convocados en dichos procedimientos, absolviendo los
      requerimientos entre el 21 de diciembre y el 7 de mayo de 2024.
      Cabe precisar que, al remitir el requerimiento de información, la Dirección
      comunicó a Laboratorios Lansier su condición de investigada en el Expediente
      004-2021/CLC-IP y requirió la fijación de su domicilio procesal, lo cual fue absuelto
      el 22 de abril de 2024.
      14. El 11 de julio de 2024, la DirecciÓn emitiÓ la ResoluciÓn de Inicio, en la que dispuso
      iniciar un procedimiento administrativo sancionador contra Medifarma17, AC
      Farma, Distribuidora DroguerÌa Sagitario S.R.L. (en adelante, DroguerÌa
      Sagitario), IQ Farma, Perulab S.A. (en adelante, Perulab), Teva, Laboratorios
      Portugal18, Laboratorios Americanos, B Braun, LUSA, Pharmagen, OQ Pharma
      S.A.C. (en adelante, OQ Pharma), Jobal, Laboratorios Lansier y Pereda, por la
      presunta realizaciÓn de una pr·ctica colusoria horizontal en la modalidad de
      establecimiento de posturas o abstenciones en licitaciones, concursos u otra
      forma de contrataciÓn o adquisiciÓn p˙blica en el mercado de venta de productos
      farmacÈuticos adjudicados por el Estado a nivel nacional entre diciembre de 2006
      y febrero de 2020. Asimismo, se iniciÓ un procedimiento contra los seÒores
      AngÈlica Palomares, John Mac Dowall, Mario Mongilardi, Gabriel ApÈstegui y
      Nataly Llanos, por su presunta participaciÓn en la planificaciÓn, realizaciÓn y/o
      ejecuciÓn (seg˙n cada caso) de dicha pr·ctica colusoria.
      Esta resolución fue puesta en conocimiento de las partes imputadas el 11 de julio
      de 2024 mediante Notificaciones 213 a 232-2024/DLC-INDECOPI, junto con una
      copia de los medios probatorios y diversas actuaciones acontecidas en la
      investigación preliminar19. Entre estas se incluyeron los documentos públicos
      vinculados a los procesos de selección materia de análisis, parte de los cuales
      fueron remitidos en atención a los requerimientos formulados por la Dirección al
      OSCE, ESSALUD y CENARES.
      15. Entre el 28 de agosto y el 2 de setiembre de 2024, AC Farma, B Braun, DroguerÌa
      Sagitario, Jobal, Laboratorios Americanos, LUSA, Perulab, Pharmagen (y OQ
      Pharma) y Teva, asÌ como el seÒor Mario Mongilardi, presentaron sus escritos de
      descargos frente a la ResoluciÓn de Inicio. En el caso de Medifarma, Pereda y los
      seÒores Angelica Palomares y Gabriel ApÈstegui, dichos escritos fueron
      presentados entre el 14 de marzo y 2 de abril de 2025.
      16. Junto a sus descargos, Pharmagen y OQ Pharma interpusieron un recurso de
      apelaciÓn contra la ResoluciÓn de Inicio. Mediante la ResoluciÓn 057-2024/DLCINDECOPI del 26 de setiembre de 2024, la DirecciÓn declarÓ improcedente dicho
      recurso, explicando los motivos por los que la ResoluciÓn de Inicio no es
      susceptible de impugnaciÓn.  Frente a ello, el 22 de octubre Pharmagen y OQ Pharma formularon un reclamo
      en queja contra la Dirección ante la Sala. Este reclamo fue declarado infundado
      por la Sala mediante Resolución 068-2024/SDC-INDECOPI del 30 de octubre de
      2024 (decisión que fue puesta en conocimiento de la Dirección a través de la
      Notificación 1001-2024/SDC-INDECOPI del 13 de noviembre de 2024)20
      .
      17. Mediante Cartas 1212 a 1231-2024/DLC-INDECOPI del 5 de setiembre de 2024,
      la DirecciÓn informÓ a las partes sobre el inicio del periodo de prueba, el cual se
      extenderÌa por un plazo no mayor de siete (7) meses a partir del 3 de setiembre
      de 2024, conforme a lo dispuesto por el artÌculo 29 del TUO de la LRCA21
      .
      18. Durante este periodo, entre el 19 de noviembre de 2024 y el 3 de abril de 2025,
      AC Farma, B Braun, DroguerÌa Sagitario, IQ Farma, Jobal, Laboratorios
      Americanos, Laboratorios Lansier, Perulab, Pharmagen (y OQ Pharma) y Teva
      presentaron varios escritos complementarios y de ampliaciÓn de descargos.
      19. Mediante Carta 1680-2024/DLC-INDECOPI del 13 de diciembre de 2024, la
      DirecciÓn solicitÓ a Laboratorios Americanos proporcionar mayor informaciÓn
      sobre el contenido de la evidencia LABOT04. Dicho requerimiento fue absuelto el
      3 de enero de 2025.
      20. Mediante Carta 239-2025/DLC-INDECOPI del 5 de febrero de 2025, la DirecciÓn
      solicitÓ a AC Farma que informe sobre el estado de la inscripciÓn registral de la
      fusiÓn por absorciÓn ejecutada por su representada sobre DroguerÌa Sagitario,
      conforme a la informaciÓn disponible en fuentes de acceso p˙blico. El 10 de marzo
      de 2025, AC Farma informÓ que la fusiÓn entrÓ en vigor el 28 de febrero del 2025,
      suponiendo la extinciÓn de DroguerÌa Sagitario y la absorciÓn de su bloque
      patrimonial. En atenciÓn a esta circunstancia, a partir de dicho momento AC Farma
      asumiÓ la defensa de DroguerÌa Sagitario.
      21. La DirecciÓn tambiÈn formulÓ una serie de requerimientos al MINSA, a la DIGEMID
      y a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de AdministraciÓn Tributaria
      (SUNAT)22. Parte de estos requerimientos fueron atendidos entre el 9 de enero y
      el 27 de marzo de 2025.
      22. Durante el transcurso del periodo de prueba, mediante Carta 300-2025/DLCINDECOPI, remitida el 10 de febrero de 2025, la DirecciÓn comunicÓ a Medifarma
      que, en el marco de la revisiÓn de la informaciÓn recopilada en las inspecciones
      efectuadas en sus oficinas, se identificaron algunos archivos adicionales que
      resultaban pertinentes para el presente procedimiento, remitiÈndoles una copia a fin de que precisen su solicitud de confidencialidad sobre estos nuevos elementos.
      La empresa absolviÓ dicho requerimiento el 19 de febrero de 2025.
      23. Mediante RazÓn de DirecciÓn 002-2025/DLC-INDECOPI del 3 de marzo de 2025,
      la DirecciÓn incorporÓ al expediente diversos documentos comprendidos en la
      investigaciÓn preliminar tramitada bajo el Expediente 004-2021/CLC-IP. Entre
      ellos, las entrevistas realizadas a los seÒores Pablo Antonio Alejandro Plate
      C·nepa (en adelante, Pablo Plate, representante de IQ Farma), Jorge Segundo
      Arriola Uceda (en adelante, Jorge Arriola, representante de AC Farma) y Enrique
      Alberto Arriola Colmenares (en adelante, Enrique Arriola, representante de AC
      Farma) y Emilio Nicanor Ortiz Guevara (en adelante, Emilio Ortiz, ex funcionario
      de Teva), una vez levantados sus pedidos de confidencialidad23
      .
      24. Mediante ResoluciÓn 014-2025/DLC-INDECOPI del 6 de marzo de 2025, la
      DirecciÓn resolviÓ declarar infundado el pedido de confidencialidad formulado por
      Medifarma, al considerar que los archivos en cuestiÓn constituÌan prueba de cargo
      de la conducta investigada en el presente expediente. Dicha resoluciÓn fue
      notificada el 10 de marzo de 2025 y, al no ser impugnada por la empresa, fue
      declarada consentida mediante ResoluciÓn 018-2025/DLC-INDECOPI del 27 de
      marzo de 202524
      .
      25. Mediante Cartas 519 a 536-2025/DLC-INDECOPI del 4 de abril de 2024, la
      DirecciÓn informÓ a las partes que el periodo probatorio culminÓ el 3 de abril de
      2025.
      26. El 21 de mayo de 2025, la DirecciÓn emitiÓ el Informe TÈcnico mediante el cual
      recomendÓ a la ComisiÓn de Defensa de la Libre Competencia (en adelante, la
      ComisiÓn) lo siguiente:
      • Declarar que Medifarma, AC Farma, Droguería Sagitario, IQ Farma, Perulab,
      Teva, Laboratorios Portugal, Laboratorios Americanos, B Braun, LUSA,
      Pharmagen, OQ Pharma, Laboratorios Lansier y Pereda, incurrieron en una
      práctica colusoria horizontal en la modalidad de establecimiento de posturas
      o abstenciones en licitaciones, concursos u otra forma de contratación o
      adquisición pública en el mercado de venta de productos farmacéuticos
      adjudicados por el Estado a nivel nacional entre diciembre de 2006 y febrero
      de 2020, según el siguiente detalle:
    • Sancionar a las empresas previamente detalladas con las siguientes multas:
      o Medifarma: 92 902,85 (noventa y dos mil novecientas dos con 85/100)
      Unidades Impositivas Tributarias (en adelante, UIT).
      o Grupo económico conformado por AC Farma y Droguería Sagitario
      S.R.L.: 62 105,50 (sesenta y dos mil ciento cinco con 50/100) UIT.
      o Laboratorios Americanos: 28 477,83 (veintiocho mil cuatrocientos setenta
      y siete con 83/100) UIT.
      o Laboratorios Portugal: 18 617,22 (dieciocho mil seiscientos diecisiete con
      22/100) UIT.

    Grupo económico conformado por IQ Farma y Perulab: 11 128,19 UIT
    (once mil ciento veintiocho con 19/100) UIT.
    o B Braun: 7 029,48 (siete mil veintinueve con 48/100) UIT.
    o Grupo económico conformado por Pharmagen y OQ Pharma: 5 444,91
    (cinco mil cuatrocientas cuarenta y cuatro con 91/100) UIT.
    o Teva: 1 359,47 (mil trescientos cincuenta y nueve con 47/100) UIT.
    o Pereda: 752,87 (setecientos cincuenta y dos con 87/100) UIT.
    o Laboratorios Lansier: 492,96 (cuatrocientos noventa y dos con 96/100)
    UIT.
    o LUSA: 481,52 (cuatrocientos ochenta y uno con 52/100) UIT.
    • Atribuir responsabilidad a los señores Angélica Palomares, John Mac Dowall,
    Mario Mongilardi, Gabriel Apéstegui y Nataly Llanos por la planificación,
    realización y/o ejecución (según cada caso) en la práctica colusoria horizontal
    imputada.
    • Imponer a las personas naturales detalladas las siguientes multas:
    o Gabriel Apéstegui: 100,00 (cien) UIT.
    o John Mac Dowall: 100,00 (cien) UIT.
    o Mario Mongilardi: 100,00 (cien) UIT.
    o Angélica Palomares: 81,85 (ochenta y uno con 85/100) UIT.
    o Nataly Llanos: 72,19 (setenta y dos con 19/100) UIT.
    • Declarar la falta de responsabilidad de Jobal en la práctica colusoria horizontal
    imputada.
    • Ordenar como medida correctiva a las personas jurídicas responsables de la
    infracción imputada la implementación de un programa de cumplimiento de la
    normativa de libre competencia que cumplan con los siguientes elementos:
    o Compromiso real de cumplimiento por parte de la Alta Dirección.
    o Identificación y gestión de riesgos, tanto actuales como potenciales.
    o Procedimientos y protocolos internos.
    o Capacitaciones anuales para los trabajadores sobre la normativa en
    materia de libre competencia.
    o Procedimientos para consultas y denuncias.

    o Oficial de Cumplimiento.
    27. El Informe TÈcnico fue puesto en conocimiento de las partes el 29 de mayo de
    2025 mediante Notificaciones 104 a 121-2025/DLC-INDECOPI.
    28. Entre el 5 junio y el 7 de julio de 2025, B Braun, Laboratorios Americanos, AC
    Farma, IQ Farma, Medifarma, Teva y la seÒora AngÈlica Palomares solicitaron
    informaciÓn relacionada con el c·lculo de la multa propuesta en el Informe
    TÈcnico. Estas solicitudes fueron atendidas entre el 10 de junio y el 10 de julio25
    .
    Cabe precisar que, como consecuencia de las primeras solicitudes antes referidas
    y mediante RazÓn de DirecciÓn 008-2025/DLC-INDECOPI del 17 de junio de 2025,
    la DirecciÓn incorporÓ al Expediente un archivo do-file de Stata con la rÈplica del
    c·lculo del margen anticompetitivo utilizado para estimar dicha multa.
    29. Entre el 9 de julio y el 16 de julio de 2025, AC Farma, B Braun, IQ Farma,
    Laboratorios Americanos, Laboratorios Portugal, Laboratorios Lansier, LUSA,
    Medifarma, Pereda, Perulab, Pharmagen (y OQ Pharma), Teva, AngÈlica
    Palomares, Gabriel ApÈstegui y Mario Mongilardi presentaron sus alegatos al
    Informe TÈcnico.
    30. El 13 y el 14 de agosto de 2025 se realizÓ la audiencia de Informe Oral a la que
    asistieron los representantes de las partes imputadas26. Cabe precisar que
    hicieron uso de la palabra los representantes de AC Farma (acumulando la
    defensa de DroguerÌa Sagitario), B Braun, IQ Farma, Laboratorios Americanos
    (junto al seÒor Mario Mongilardi), Laboratorios Portugal, Laboratorios Lansier,
    LUSA, Medifarma (junto al seÒor Gabriel ApÈstegui), Pereda, Perulab, Pharmagen
    y OQ Pharma, Teva y de la seÒora AngÈlica Palomares.
    31. Mediante Cartas 1083 a 1100-2025/DLC-INDECOPI del 15 de agosto de 2025, la
    DirecciÓn informÓ a las partes que podÌan presentar sus alegatos finales en un
    plazo m·ximo de diez dÌas contados a partir de la realizaciÓn de la audiencia de
    Informe Oral.
    32. El 28 de agosto de 2025 Pharmagen y OQ Pharma solicitaron la suspensiÓn del
    procedimiento, alegando que formularon una demanda contencioso administrativa
    con la finalidad de obtener la nulidad de la ResoluciÓn 168-2024/SDC-INDECOPI,
    la cual declarÓ infundado su reclamo en queja frente a la ResoluciÓn 057-
    2024/DLC-INDECOPI, el cual declarÓ improcedente su recurso de apelaciÓn
    contra la ResoluciÓn de Inicio.
    33. Finalmente, en esa misma fecha, AC Farma, B Braun, IQ Farma, Laboratorios
    Americanos, Laboratorios Lansier, LUSA, Medifarma, Perulab, Pharmagen (y OQ
    Pharma), Teva y los seÒores AngÈlica Palomares, Gabriel ApÈstegui y Mario
    Mongilardi presentaron sus alegatos finales.

    34. CUESTIÓN EN DISCUSIÓN
        34. La presente ResoluciÓn tiene por objeto:
        • Determinar si Medifarma, AC Farma, Droguería Sagitario, IQ Farma, Perulab,
        Teva, Laboratorios Portugal, Laboratorios Americanos, B Braun, LUSA,
        Pharmagen, OQ Pharma, Jobal, Laboratorios Lansier y Pereda incurrieron en
        una práctica colusoria horizontal en la modalidad de establecimiento de
        posturas o abstenciones en licitaciones, concursos u otra forma de
        contratación o adquisición pública en el mercado de venta de productos
        farmacéuticos adjudicados por el Estado a nivel nacional entre diciembre de
        2006 y febrero de 2020.
        • Determinar si los señores Angélica Palomares, John Mac Dowall, Mario
        Mongilardi, Gabriel Apéstegui y Nataly Llanos participaron en la planificación,
        ejecución y/o realización (según sea el caso) de la práctica colusoria
        horizontal imputada.
        • De hallarse responsables, imponer las sanciones y medidas correctivas
        correspondientes.
        III. MARCO TEÓRICO
        3.1. Prácticas colusorias horizontales
        35. Las pr·cticas colusorias horizontales se encuentran tipificadas como conductas
        anticompetitivas por el artÌculo 11 del TUO de la LRCA27. Estas infracciones son
        realizadas por agentes econÓmicos que participan en el mismo nivel de una
        cadena de producciÓn, distribuciÓn o comercializaciÓn, quienes se reh˙san a
        competir entre sÌ respecto de precios, producciÓn, mercados o clientes28, con el
        objeto de eliminar, restringir o limitar la competencia en detrimento de sus
        consumidores, clientes o proveedores y otros competidores.
        36. Estas pr·cticas pueden generar de manera artificial un incremento de los precios
        o una reducciÓn de la producciÓn al margen de los mecanismos naturales del
        mercado, limitando las opciones de los consumidores y ocasionando una
        asignaciÓn ineficiente de recursos y, con ello, una pÈrdida irrecuperable de
        eficiencia social.
        37. En toda pr·ctica colusoria horizontal existe un elemento esencial, consistente en
        una conducta coordinada con el objeto de eliminar, restringir o limitar la
        competencia. Sin embargo, el TUO de la LRCA distingue diversas formas bajo las cuales se pueden materializar estas conductas: los acuerdos, las pr·cticas
        concertadas, las decisiones y las recomendaciones.
        38. AsÌ, se entiende por acuerdo todo concierto de voluntades mediante el cual dos o
        m·s agentes econÓmicos competidores entre sÌ se adhieren a un esquema com˙n
        que tiene por objeto o efecto restringir la competencia.
        39. Por su parte, las pr·cticas concertadas consisten en pactos que no pueden
        demostrarse a travÈs de acuerdos expresos entre los agentes econÓmicos
        involucrados, infiriÈndose como ˙nica explicaciÓn razonable a partir del uso de
        indicios y presunciones acreditadas29. De esta manera, nos hallamos ante
        conductas voluntariamente coordinadas con la finalidad de restringir la
        competencia y que, por ello, resultan legalmente equiparables a la categorÌa de
        acuerdos.
        40. Al respecto, el Tribunal de Justicia de la UniÓn Europea ha definido a las pr·cticas
        concertadas de la siguiente manera30:
        [Las prácticas concertadas son] una forma de coordinación entre empresas que, sin
        llegar a que se celebre un acuerdo formal, sustituyen conscientemente los riesgos de
        la competencia por una cooperación práctica entre ellas.
        41. Finalmente, dicho Tribunal tambiÈn ha reconocido que, con relaciÓn a
        determinadas infracciones anticompetitivas, no resulta necesario caracterizar a
        estas conductas investigadas como “acuerdos” o “prácticas concertadas”31, debido
        a que ambos conceptos “recogen formas de colusiÓn que comparten la misma
        naturaleza y que solo se distinguen por su intensidad y por las formas en las que
        se manifiestan”
        32
        .
        3.2. Aplicación de la prohibición absoluta
        42. El artÌculo 11 del TUO de la LRCA tambiÈn distingue entre aquellas pr·cticas
        colusorias horizontales sujetas a una prohibiciÓn absoluta y aquellas sometidas a
        una prohibiciÓn relativa.
    35. En efecto, los artÌculos 8 y 9 del TUO de la LRCA establecen las reglas probatorias
        aplicables a estas prohibiciones33. Para acreditar las infracciones sujetas a una
        prohibiciÓn absoluta, bastar· que se demuestre la existencia de la conducta
        investigada (por ejemplo, el acuerdo o pr·ctica concertada que tiene por objeto
        fijar precios o repartirse mercados). En cambio, en el caso de una infracciÓn sujeta
        a una prohibiciÓn relativa, adem·s de probar la conducta, se debe verificar que
        esta tiene o podrÌa tener efectos negativos para la competencia y el bienestar de
        los consumidores (por ejemplo, un acuerdo para negar la entrada de un
        competidor a una asociaciÓn)34
        .
        44. Esta distinciÓn legal obedece a que, tanto bajo la teorÌa econÓmica como seg˙n
        la extensa experiencia jurisprudencial nacional y extranjera, se han identificado
        una serie de conductas anticompetitivas que en sÌ mismas son restrictivas de la
        competencia y no generan mayor eficiencia en el mercado, lo que determina que
        se sometan a una prohibiciÓn absoluta. A estas conductas se les denomina
        com˙nmente hard core cartels, o, simplemente, c·rteles.
        45. En el caso peruano, se encuentran sometidas a la regla de prohibiciÓn absoluta
        las pr·cticas colusorias horizontales inter marca que no son complementarias o
        accesorias a otros acuerdos lÌcitos y que tienen por objeto: a) la fijaciÓn de precios
        u otras condiciones comerciales o de servicio; b) la limitaciÓn de la producciÓn o
        de las ventas; c) el reparto de clientes, proveedores o zonas geogr·ficas; o, d) las
        licitaciones colusorias, seg˙n lo establecido taxativamente en el artÌculo 11.2 del
        TUO de la LRCA y cuyos alcances se describen a continuaciÓn.
        3.3. Las licitaciones colusorias como prácticas sujetas a la prohibición absoluta
        46. Entre los c·rteles m·s nocivos se encuentran aquellos que precisamente tienen
        por objeto restringir la competencia en procedimientos de contrataciÓn con el
        Estado, infracciones conocidas como licitaciones colusorias o bid rigging. Esta
        forma de pr·ctica colusoria horizontal se encuentra tipificada en el artÌculo 11.1
        inciso j) del TUO de la LRCA y est· sujeta a una prohibiciÓn absoluta seg˙n lo
        dispuesto por el inciso d) del artÌculo 11.2 de dicha norma:
        TUO de la LRCA
        Artículo 11. Prácticas colusorias horizontales.-
        11.1. Se entiende por prácticas colusorias horizontales los acuerdo, decisiones,
        recomendaciones o prácticas concertadas realizadas por agentes económicos competidores entre sí que tengan por objeto o efecto restringir, impedir o falsear
        la libre competencia, tales como:
        j) Concertar o coordinar ofertas, posturas o propuestas o abstenerse de éstas
        en las licitaciones o concursos públicos o privados u otras formas de
        contratación o adquisición pública prevista en la legislación pertinente, así
        como en subastas públicas y remates; […]
        11.2. Constituyen prohibiciones absolutas las prácticas colusorias horizontales
        inter marca que no sean complementarias o accesorias a otros acuerdos lícitos
        y que tengan por objeto:
        d) Establecer posturas o abstenciones en licitaciones, concursos u otra forma
        de contratación o adquisición pública prevista en la legislación pertinente, así
        como en subastas públicas y remates. [Resaltado añadido]
        47. Una licitaciÓn colusoria supone que dos o m·s agentes econÓmicos que deberÌan
        competir por adjudicarse la buena pro en un procedimiento p˙blico de selecciÓn,
        renuncian a competir con el objeto de obtener un mayor excedente proveniente
        de los recursos de la entidad convocante.
        48. Las licitaciones colusorias pueden configurarse bajo diferentes modalidades. De
        acuerdo con la OrganizaciÓn para la CooperaciÓn y Desarrollo EconÓmicos (en
        adelante, la OECD, por sus siglas en inglÈs), entre estas modalidades se
        reconocen las siguientes35:
        “[L]os licitantes pueden acordar la realización de ofertas de cortesía o falsas, más
        elevadas que la oferta de la empresa ganadora (o presentar ofertas que no satisfacen
        todos los requisitos técnicos), teniendo así la apariencia de una situación de
        competencia real; una práctica conocida como “ofertas de resguardo”. En otros casos,
        los miembros del cártel pueden abstenerse de presentar una oferta o también retirar
        una oferta presentada previamente (“supresión de ofertas”), permitiendo de este modo
        que un determinado oferente tenga el contrato garantizado.
        En los esquemas de rotación de ofertas, los miembros del cártel siguen presentando
        ofertas pero se turnan la presentación de la oferta más baja que consecuentemente
        ganará el contrato. Los miembros del cártel también pueden acordar no competir para
        determinada categoría de clientes o en determinadas áreas geográficas, dividiéndose
        o repartiéndose el mercado entre ellos (“asignación de mercados”)”.
        49. De igual manera, la Sala ha precisado que este tipo infractor abarca una serie de
        actuaciones destinadas a influir en los procedimientos de contrataciÓn con el
        Estado, encontr·ndose entre ellas la coordinaciÓn de ofertas, posturas o
        propuestas para que los postores se repartan las adjudicaciones convocadas o
        eviten competir en su transcurso36:
        “107. Al respecto, esta Sala considera que estaríamos frente al tipo infractor descrito
        en el inciso j) del artículo 11.1. de la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas,
        por ejemplo, en caso de que se verificase que el objeto o efecto del acuerdo es la coordinación de ofertas, posturas o propuestas para que –dentro de los parámetros de
        las licitaciones o concursos públicos respectivos– los agentes económicos
        participantes pudiesen repartirse las adjudicaciones o evitar competir por precios en
        tales procesos”.
        50. Una de las modalidades de licitaciones colusorias sancionada previamente por la
        ComisiÓn es la fijaciÓn concertada de la oferta econÓmica que dos o m·s
        proveedores ofrecer·n para la licitaciÓn de un bien o servicio. AsÌ, por ejemplo, en
        el procedimiento sancionador iniciado por denuncia de PetrÓleos del Per˙ –
        Petroper˙ S.A. contra Rheem Peruana S.A. y Envases Met·licos S.A. se
        determinÓ que las denunciadas incurrieron en una concertaciÓn de sus ofertas
        entre 1995 y 1996, fijando el mismo precio y repartiÈndose las cuotas de
        producciÓn, restringiendo la competencia con el objeto de obtener un mayor
        excedente proveniente de los recursos del denunciante. En efecto, Petroper˙ S.A.
        tuvo que pagar un precio superior al que habÌa venido pagando cuando Rheem
        Peruana S.A. y Envases Met·licos S.A. competÌan por ganar la buena pro de estas
        licitaciones37
        .
        51. De modo complementario, en el aÒo 2016 la ComisiÓn tambiÈn sancionÓ a un
        grupo de centros de hemodi·lisis por una licitaciÓn colusoria consistente en el
        establecimiento de acuerdos para la fijaciÓn de precios. En esta oportunidad las
        partes remitÌan cotizaciones al Seguro Social de Salud (en adelante, ESSALUD)
        con precios elevados acordados entre ellos a fin de buscar el incremento de los
        valores referenciales del servicio (y, por ende, del monto que pagarÌa el Estado en
        estos concursos). AsÌ, se comprobÓ que las partes presentaron cotizaciones
        consensuadas con el objetivo de presionar a ESSALUD y manipular dichos
        concursos, restringiendo la competencia entre sÌ38
        .
        52. Una segunda modalidad de licitaciones colusorias es el reparto de mercado, por
        el cual dos o m·s proveedores acuerdan asignarse las licitaciones llevadas a cabo
        en determinada zona geogr·fica o por determinados clientes. AsÌ, por ejemplo, en
        el procedimiento iniciado de oficio contra Aga S.A., Messer Gases del Per˙ S.A. y
        Praxair Per˙ S.R.L., se acreditÓ que las investigadas incurrieron en una pr·ctica
        restrictiva de la competencia, consistente en el reparto del mercado de adquisiciÓn
        de oxÌgeno medicinal en los procedimientos de selecciÓn convocados por
        ESSALUD a nivel nacional, entre enero de 1999 y junio de 2004. En efecto, se
        demostrÓ que las partes investigadas acordaron que Aga S.A. proveerÌa
        exclusivamente la zona norte del paÌs, Messer Gases del Per˙ S.A. la zona centro
        y Praxair Per˙ S.R.L. las zonas sur y Lima
    36. Por su parte, en el aÒo 2021 la ComisiÓn tambiÈn sancionÓ a treinta y tres (33)
        empresas constructoras y veintisÈis (26) de sus ejecutivos por participar en un
        acuerdo para manipular ciento doce (112) licitaciones para la construcciÓn,
        supervisiÓn, rehabilitaciÓn y mantenimiento (entre otros) de obras p˙blicas de
        infraestructura a nivel nacional entre el 2002 y 201640. Las evidencias revelaban
        que las parte infractoras adoptaron un sistema de turnos y vueltas para determinar
        a quiÈn le correspondÌa cada licitaciÓn, asÌ como quienes simularÌan competir en
        cada procedimiento.
        54. En el aÒo 2021 la ComisiÓn tambiÈn hallÓ responsables a cinco (5) empresas (y
        ocho de sus funcionarios) por participar en un c·rtel para repartirse la adjudicaciÓn
        de licitaciones convocadas por el Ministerio de EducaciÓn para la impresiÓn del
        material educativo que se entregarÌa a estudiantes de colegios p˙blicos. La
        ComisiÓn sancionÓ esta conducta tras acreditar que las partes acordaron
        repartirse entre sÌ diversos Ìtems de estas licitaciones, afectando textos escolares
        de distintivos niveles (inicial, primaria y secundaria) y m˙ltiples asignaturas
        (decisiÓn confirmada por la Sala)41
        .
        55. Por la naturaleza inherentemente anticompetitiva de estas conductas, y
        considerando su grave impacto negativo en las convocatorias para adquisiciones
        de bienes y servicios, asÌ como en la ejecuciÓn de obras o suministro de servicios
        que el Estado realiza en beneficio de la sociedad, las licitaciones colusorias se
        encuentran sujetas a una prohibiciÓn absoluta, conforme a lo expresamente
        dispuesto por el citado artÌculo 11.2 del TUO de la LRCA.
        3.4. Medios probatorios reconocidos por el TUO de la LRCA
        56. En los procedimientos sancionadores sobre pr·cticas colusorias horizontales
        sujetas a la prohibiciÓn absoluta, la autoridad debe acreditar la ocurrencia de actos
        que suelen ser ocultados por sus participantes. En efecto, al ser conscientes de la
        ilegalidad de estos actos, las partes involucradas suelen ocultar sus actuaciones
        e implementar mecanismos que dificultan la detecciÓn de la conducta
        anticompetitiva, reduciendo la cantidad de documentaciÓn que puede ser
        recabada por la autoridad para acreditar la existencia de una pr·ctica colusoria.
        Es asÌ que muchas estrategias anticompetitivas y coordinaciones no son
        registradas o plasmadas en medios escritos (o en soporte alguno), evitando con
        ello la generaciÓn de documentos inculpatorios.
        57. Por dichas razones, el artÌculo 30 del TUO de la LRCA reconoce que la DirecciÓn
        puede actuar distintos medios probatorios para probar este tipo de conductas,
        tales como documentos, declaraciones de parte, testimonios, inspecciones y
        pericias. Conforme a esta disposiciÓn, la DirecciÓn est· tambiÈn facultada para
        usar cualquier otro medio probatorio que a su criterio sea necesario para
        esclarecer los hechos investigados
    37. En el mismo sentido, el artÌculo 177 del Texto ⁄nico Ordenado43 de la Ley 27444,
        Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, el TUO de la LPAG)
        establece que los hechos invocados o requeridos para decidir el resultado de un
        procedimiento podr·n ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo
        aquellos prohibidos por disposiciÓn expresa44
        .
        Como puede advertirse, y en la medida que no existen pruebas tasadas en esta
        clase de procedimientos, cualquier medio probatorio servirá para acreditar la
        comisión de una práctica colusoria horizontal, incluyendo los sucedáneos de los
        medios probatorios tales como los indicios y presunciones.
        59. Cabe seÒalar que, trat·ndose de infracciones de Ìndole administrativa y dadas las
        diferencias entre la potestad administrativa sancionadora y la potestad penal, los
        procedimientos en materia de defensa de la libre competencia se caracterizan por
        un est·ndar de prueba suficientemente riguroso como para desvirtuar la
        presunciÓn de licitud a favor de los administrados, sin que ello suponga aplicar la
        rigidez inherente los procesos penales45. Y es que en estos ˙ltimos el est·ndar
        probatorio resulta formal y materialmente m·s elevado debido a, entre otros, la
        gravedad de las penas que se pueden aplicar a quienes resulten responsables
        (incluida la privaciÓn de la libertad, prohibida en sede administrativa)46. Lo anterior,
        sin perjuicio de que la autoridad de competencia pueda alcanzar en sus
        actuaciones est·ndares de prueba de tanta rigurosidad como el penal, ˙nicamente
        teniendo por acreditada la infracciÓn en funciÓn de un an·lisis sistem·tico y
        concatenado de m˙ltiples elementos de juicio
    38. En ese mismo sentido, aunque los principios reconocidos por el derecho penal
        resultan generalmente aplicables a los procedimientos administrativos
        sancionadores (tales como las garantÌas de presunciÓn de inocencia, legalidad,
        proporcionalidad, entre otras), ello no implica que toda instituciÓn aplicable a los
        procesos penales sea replicada de manera idÈntica en el procedimiento
        administrativo o que dichas reglas y principio se apliquen de la misma forma en
        ambas sedes47
        .
        61. De esta manera, no podrÌa equipararse el est·ndar probatorio exigido para
        acreditar la responsabilidad de los agentes econÓmicos por infracciones
        administrativas con aquel utilizado para declarar la culpabilidad en procesos
        penales, cuya gravedad y reproche resulta mayor al punto de conllevar como regla
        general la privaciÓn de su libertad.
        Sin embargo, incluso en los casos de infracciones administrativas, la Comisión
        deberá formarse plena convicción sobre los hechos que sustentan una declaración
        de responsabilidad a las partes, emitiendo una decisión debidamente motivada y
        basándose en elementos debidamente acreditados.
        62. En este punto debe reiterarse que los c·rteles se caracterizan por su secretismo
        y clandestinidad. Por ello, los c·rteles frecuentemente adoptan mecanismos o
        estrategias que les permiten mantener en “secreto” las coordinaciones ilegales
        entre sus participantes y ocultar sus implicancias.
        63. Es por ello que los integrantes de un c·rtel agotan esfuerzos por minimizar el
        riesgo de detecciÓn de la conducta investigada; por ejemplo, llevando a cabo sus
        actuaciones de manera clandestina (o a travÈs de intermediarios), utilizando
        lenguaje crÌptico en sus coordinaciones, y reduciendo o eliminando sus contactos
        o elementos inculpatorios relacionados con el c·rtel (tales como comunicaciones
        o anotaciones). Inclusive, las partes pueden optar por simular la existencia de
        competencia entre sus miembros
    39. En esa lÌnea, el principal obst·culo para probar un c·rtel es la inherente dificultad
        de obtener pruebas incriminatorias sobre su existencia, pues adem·s de
        encontrarnos ante coordinaciones clandestinas, cada vez existen mayores
        herramientas tecnolÓgicas que facilitan mantener en secreto tales hechos ilÌcitos.
        Siendo ello asÌ, y considerando que estas infracciones tambiÈn operan de formas
        variadas y adoptan mecanismos din·micos o presentan diferentes caracterÌsticas
        en su estructura y funcionamiento, recurrir a un ˙nico tipo predeterminado de
        pruebas o un ˙nico mecanismo directo de probanza harÌa imposible la actividad
        probatoria de la autoridad, tal como destaca la doctrina especializada49:
        “Es la inaccesibilidad a evidencia incriminatoria lo que caracteriza a un cártel. El
        carácter clandestino de los cárteles otorga a los participantes en el cartel (frente a las
        agencias de competencia) un monopolio con respecto a la posesión de tal evidencia.
        Además de esto, especialmente en vista de los crecientes avances tecnológicos de
        hoy, la detección de pruebas se ha dificultado, mientras que los cartelistas
        conservan el control total sobre su existencia y su eliminación. Más aún,
        independientemente de su carácter clandestino, los cárteles son difíciles de probar
        debido a sus características variables y mutantes. Los cárteles pueden ser de
        probanza compleja en el sentido que la duración e intensidad de la participación y la
        conducta anticompetitiva en el mercado de cada empresa individual pueden variar y
        adoptar diferentes formas. Estas características específicas imponen un umbral
        casi imposible para que las autoridades de competencia prueben en detalle una
        infracción y puedan imponer una sanción apropiada que refleje la participación
        real de los cartelistas”. [Resaltado añadido]
        65. Naturalmente, las circunstancias descritas imponen a la autoridad de competencia
        un mayor grado de complejidad al investigar la existencia de este tipo de
        infracciones. Como ha señalado la OECD, “los c·rteles plantean un problema
        especial a las autoridades de competencia, puesto que operan en secreto y sus
        miembros usualmente no cooperan en las investigaciones que sobre sus acciones
        llevan a cabo las autoridades”
        50
        .
        66. Por ello, para acreditar la existencia de una conducta anticompetitiva y, en
        particular, de c·rteles (tarea que ciertamente reviste alta dificultad), las
        autoridades de competencia est·n en capacidad de utilizar todo el material
        probatorio del que puedan disponer, con independencia de su naturaleza
        (comunicaciones, declaraciones, manuscritos, estadÌsticas, entre otros) y de su correspondencia con las usuales categorÌas de evidencia directa o circunstancial,
        atendiendo a las exigencias concretas del caso analizado por la autoridad.
        3.5. Responsabilidad solidaria aplicable en los procedimientos bajo el ámbito del
        TUO de LRCA
        67. JurÌdicamente existen distintas clases de obligaciones, destacando aquellas que
        son exigibles a una pluralidad de sujetos y que son com˙nmente clasificadas como
        obligaciones solidarias y mancomunadas. AsÌ, mientras que las obligaciones
        mancomunadas son exigibles a los obligados en la parte que le corresponde a
        cada uno de ellos; una obligaciÓn solidaria es exigible Ìntegramente a cualquiera
        de los sujetos que forman parte de la relaciÓn jurÌdica determinada. En otras
        palabras, en una obligaciÓn solidaria cada uno de los sujetos es responsable por
        el cumplimiento Ìntegro de la obligaciÓn51
        .
        68. En sede administrativa, el artÌculo 251.2 del TUO de la LPAG regula la
        responsabilidad solidaria administrativa, aplicable a aquellos administrados que,
        de manera conjunta, est·n sujetos a una misma obligaciÓn:
        TUO de la LPAG
        Artículo 251. Determinación de la responsabilidad.-
        251.2 Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal
        corresponda a varias personas conjuntamente, responderán en forma solidaria de las
        infracciones que, en su caso, se cometan, y de las sanciones que se impongan.
        69. Sobre el particular, el TUO de la LRCA prohÌbe a todo agente econÓmico realizar
        conductas anticompetitivas52. Asimismo, conforme a dicha ley, a las normas de
        defensa de la libre competencia y a la jurisprudencia del Indecopi, un agente
        econÓmico puede estar integrado por una pluralidad de administrados,
        conformando un grupo econÓmico (tal como se detallar· en la secciÓn V). En tal
        sentido, las prohibiciones reguladas por el TUO de la LRCA obligan conjuntamente
        a todos los integrantes de un mismo grupo econÓmico.
        70. Esta conclusiÓn deriva del hecho que, como ser· explicado, un grupo econÓmico
        corresponde a un conjunto de empresas que, si bien mantienen una personalidad
        jurÌdica separada, act˙an en el mercado bajo una misma y ˙nica direcciÓn,
        encontr·ndose sujetas a vÌnculos de subordinaciÓn. Por lo tanto, cuando se
        prohÌbe a un agente econÓmico incurrir en conductas anticompetitivas, esta
        restricciÓn alcanza a cada una de las personas jurÌdicas o razones sociales que lo
        integran
    40. AsÌ, por ejemplo, esta prohibiciÓn es incumplida cuando cualquiera de los
        integrantes del mismo grupo econÓmico participa en acuerdos o pr·cticas
        concertadas para restringir la competencia con otros agentes econÓmicos. Es por
        esta misma razÓn que se excluyen de dicha prohibiciÓn aquellas coordinaciones
        realizadas a nivel interno, debido a que las distintas personas jurÌdicas que
        integran un mismo agente econÓmico operan como una sola entidad, con lo cual
        no pueden actuar anticompetitivamente entre sÌ53
        .
        72. Por estas razones, las personas jurÌdicas integrantes de un grupo econÓmico
        constituyen sujetos obligados conjuntamente por el TUO de la LRCA, siendo
        aplicable a este agente econÓmico –conformado por varias razones sociales o
        personas jurÌdicas– la prohibiciÓn de realizar conductas anticompetitivas y, por
        ende, la responsabilidad solidaria prevista en el artÌculo 251.2 del TUO de la
        LPAG.
        73. En ese sentido, las empresas integrantes de un grupo econÓmico que hayan
        participado en una conducta anticompetitiva son solidariamente responsables
        respecto de la sanciÓn que se aplique al grupo econÓmico del que forman parte.
        IV. CUESTIONES PREVIAS
        4.1. La supuesta falta de motivación de la Resolución de Inicio
        74. A lo largo del procedimiento algunas partes han presentado escritos de descargos
        y alegatos cuestionando que el presente procedimiento adolecerÌa de un vicio de
        nulidad, al considerar que la ResoluciÓn de Inicio carecerÌa de debida motivaciÓn.
        Antes de pronunciarse sobre dichos planteamientos, esta ComisiÓn coincide con
        el an·lisis efectuado por la DirecciÓn en su Informe TÈcnico sobre la pertinencia
        de precisar el marco legal aplicable al contenido y motivaciÓn de esta clase de
        actos.
        75. En relaciÓn con el deber de motivaciÓn, de acuerdo con el TUO de la LRCA, las
        autoridades est·n obligadas a motivar sus actos, lo que implica la exposiciÓn
        concreta de los hechos que sustentan la decisiÓn adoptada54. Conforme a lo
        seÒalado por el Tribunal Constitucional, el cumplimiento de este deber no se sujeta a una determinada extensiÓn; por lo que, su contenido esencial se respeta siempre
        que exista fundamentaciÓn jurÌdica, congruencia y, por sÌ misma, exprese una
        suficiente justificaciÓn de la decisiÓn adoptada, aun si esta es breve o concisa55
        .
        76. Asimismo, el citado cuerpo normativo establece que la imputaciÓn debe expresar
        la descripciÓn de los hechos atribuidos a tÌtulo de cargos y su calificaciÓn como
        eventuales infracciones56. En esa lÌnea, y a fin de garantizar el pleno ejercicio del
        derecho de defensa, en reiterado criterio jurisprudencial el Tribunal Constitucional
        reconoce que57:
        “el derecho fundamental a la comunicación previa y detallada de los cargos imputados
        al interior de un procedimiento administrativo sancionador tiene por finalidad poner en
        conocimiento del investigado, en forma oportuna, los elementos de hecho y de
        Derecho, así como los medios probatorios que fundamenten la acusación con el fin de
        que este pueda ejercer en forma adecuada y razonable su derecho a la defensa”.
        [Subrayado añadido]
        77. Habiendo establecido previamente el marco de la normativa administrativa
        general, corresponde referirse a la normativa especial en materia de libre
        competencia. En tal sentido, el artÌculo 21.2 del TUO de la LRCA establece que la
        resoluciÓn de imputaciÓn de cargos debe cumplir con los siguientes requisitos:
        Artículo 21. Resolución de inicio del procedimiento. –
        […]
        21.2. La resolución de imputación de cargos o de inicio del procedimiento deberá
        contener:
        a) La identificación de agente o agentes económicos a los que se imputa la presunta
        infracción;
        b) Una sucinta exposición de los hechos que motivan la instauración del
        procedimiento, la calificación jurídica de la posible infracción y, en su caso, las
        sanciones que pudieran corresponder;
        c) La identificación del órgano competente para la resolución del caso, indicando la
        norma que le atribuya dicha competencia; y,
        d) La indicación del derecho a formular descargos y el plazo para su ejercicio.
        […]
        78. Como es de verse, la imputaciÓn de cargos debe permitir al administrado conocer
        de manera clara y motivada las razones que justifican el inicio del procedimiento
        administrativo sancionador. No obstante, no puede perderse de vista que, este
        acto constituye ˙nicamente el punto de partida del procedimiento, el cual, de acuerdo con el TUO de la LRCA, se desarrolla en diversas fases que culminar·n
        con el pronunciamiento final de la ComisiÓn sobre la existencia o no de una
        conducta anticompetitiva. De allÌ que la imputaciÓn se sustente en indicios
        razonables que permiten plantear una hipÓtesis verosÌmil sobre la conducta
        atribuida, la cual ser· objeto de discusiÓn y precisiones a lo largo de la tramitaciÓn
        del procedimiento.
        79. De hecho, en su oportunidad la Sala tambiÈn se ha pronunciado sobre el
        particular58, resaltando que el artÌculo 21.2 del TUO de la LRCA impone a la
        DirecciÓn la obligaciÓn de realizar una imputaciÓn de cargos debidamente
        motivada (a nivel indiciario o liminar), de modo que los imputados conozcan los
        fundamentos de la acusaciÓn, identifiquen sus posibles consecuencias y puedan
        ejercer su derecho de contradicciÓn. El superior jer·rquico tambiÈn ha reconocido
        que, en esta etapa inicial, no puede exigirse un nivel de detalle en la descripciÓn
        de los hechos ni en la valoraciÓn de las pruebas comparable al que se alcanzar·
        en el Informe TÈcnico o en la resoluciÓn final de la ComisiÓn59
        .
        80. Resulta manifiesto entonces que, por su car·cter inicial e indiciario, no es
        indispensable que la imputaciÓn de cargos abarque todos los aspectos de la
        ejecuciÓn de la presunta infracciÓn ni que precise de manera exacta la
        participaciÓn o los beneficios atribuibles a cada sujeto. Esta valoraciÓn
        corresponde a etapas posteriores del procedimiento, una vez realizada la
        instrucciÓn y actuadas las pruebas.
        81. Bajo estas consideraciones, del an·lisis de la ResoluciÓn de Inicio este Colegiado
        advierte que dicho acto presenta una motivaciÓn suficiente, al desarrollar de forma
        clara, coherente y ordenada los fundamentos f·cticos y jurÌdicos que sustentan la
        decisiÓn de iniciar el procedimiento administrativo sancionador. En tal sentido, no
        se aprecia que los cuestionamientos formulados por las partes evidencien
        defectos que comprometan la validez o motivaciÓn de la imputaciÓn de cargos, lo
        que ser· analizado a continuaciÓn 4.1.1.El supuesto carácter genérico de la imputación de cargos
        82. Durante el procedimiento, Grupo AC Farma60, IQ Farma y Perulab61, B Braun62
        ,
        Medifarma63, Grupo Pharmagen64, Laboratorios Americanos65 y LUSA66
        cuestionaron de manera reiterada, a travÈs de descargos, alegatos frente al
        Informe TÈcnico, alegatos finales e incluso durante la audiencia de Informe Oral,
        la motivaciÓn de la imputaciÓn de cargos formulada por la DirecciÓn. SeÒalaron
        que dicha imputaciÓn carecerÌa de precisiÓn y claridad, lo que les habrÌa impedido
        conocer los hechos infractores. Ello, en tanto no se individualizarÌa lo ocurrido con
        todos y cada uno de los Ìtems o productos involucrados en cada licitaciÓn
        (incluyÈndolos a modo de “cajón de sastre”67), ni se precisarÌa la participaciÓn de
        cada agente econÓmico en la conducta investigada.
        83. Asimismo, las partes advirtieron que la ResoluciÓn de Inicio se habrÌa limitado a
        describir los medios probatorios, sin explicar cÓmo las empresas coordinaron el
        reparto de los Ìtems, la manera en que interactuaron para llevar a cabo la conducta
        ni el beneficio econÓmico derivado de la misma. Esta forma de presentar la
        imputaciÓn, seg˙n alegaron, las habrÌa obligado a inferir los hechos que se les
        atribuyen, dificultando asÌ su capacidad de ejercer una defensa efectiva.
        En consecuencia, calificaron a la imputación contenida en la Resolución de Inicio
        como una imputación “en bloque” 68 y de carácter “genérico” 69, al no vincular, a su
        consideración, de manera adecuada los ítems, las licitaciones, la participación
        individual de las empresas y la evidencia asociada a cada imputación. Esta situación, a consideración de las partes, vulneraría el debido procedimiento y su
        derecho de defensa, lo que originaría la nulidad de la Resolución de Inicio.
        84. Corresponde, en primer lugar, precisar la naturaleza del acto objeto de
        cuestionamiento. La ResoluciÓn de Inicio constituye, como su nombre lo indica,
        una etapa inicial del procedimiento, por lo que el an·lisis realizado a nivel indiciario
        para imputar la infracciÓn no requiere alcanzar el mismo nivel de detalle, en la
        descripciÓn de los hechos ni en la valoraciÓn de las pruebas, que se alcanzar·
        posteriormente en el Informe TÈcnico o en la resoluciÓn final de esta ComisiÓn.
        85. No obstante, ello no exime a la DirecciÓn de la obligaciÓn de motivar
        adecuadamente la imputaciÓn de cargos, de manera que permita a las partes
        conocer los elementos de hecho y de derecho que sustentan la acusaciÓn, asÌ
        como los medios probatorios que la respaldan.
        86. En ese sentido, habiendo examinado de manera detallada la ResoluciÓn de Inicio
        –como se desarrollar· en las siguientes secciones–, la ComisiÓn observa que la
        misma se encuentra debidamente motivada: permite conocer con claridad y
        precisiÓn los fundamentos f·cticos y jurÌdicos que sustentaron el inicio del
        procedimiento, la infracciÓn atribuida a las partes, asÌ como el periodo y procesos
        de selecciÓn por los que se les investiga. En consecuencia, las partes se
        encontraban plenamente facultadas para contradecir la imputaciÓn y ejercer la
        defensa que consideraran pertinente, como efectivamente ha ocurrido.
        (i) Precisión, suficiencia y claridad de la Resolución de inicio
        87. Mediante la ResoluciÓn de Inicio la DirecciÓn decidiÓ iniciar de oficio un
        procedimiento administrativo sancionador por la presunta comisiÓn de una
        conducta anticompetitiva, bajo los siguientes tÈrminos:
        PRIMERO: Iniciar de oficio un procedimiento administrativo sancionador contra […],
        por la presunta realización de una práctica colusoria horizontal en la modalidad de
        establecimiento de posturas o abstenciones en licitaciones, concursos u otra forma de
        contratación o adquisición pública en el mercado de venta de productos farmacéuticos
        adjudicados por el Estado a nivel nacional entre diciembre de 2006 y febrero de 2020,
        de acuerdo con el análisis realizado en las secciones 5.3 y 6.3 de la presente
        resolución. […]
        Esta infracción se encuentra tipificada en los artículos 1 y 11.1 literal j) del Texto Único
        Ordenado de la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas y se encuentra sujeta
        a una prohibición absoluta, conforme a lo establecido por el artículo 11.2 literal d) de
        dicha norma […]. [Subrayado añadido]
        88. En cuanto al inicio de un procedimiento administrativo sancionador por una
        presunta infracciÓn al TUO de la LRCA, el citado artÌculo 21.2 de dicho cuerpo
        normativo establece los requisitos que debe cumplir la imputaciÓn de cargos formulada por la DirecciÓn70. En esa lÌnea, la norma dispone que el acto de inicio
        del procedimiento sancionador debe contener:
        i) la identificación de los agentes económicos a quienes se les imputa la
        presunta infracción, señalando su derecho de contradicción y el plazo para
        ejercerlo;
        ii) la identificación del órgano competente para conocer del procedimiento y la
        base legal de su competencia; y
        iii) la exposición “sucinta” de los hechos imputados a los administrados, las
        infracciones que dichos hechos podrían constituir y las posibles sanciones
        que podrían imponerse de acreditarse su responsabilidad.
        89. Al respecto, mediante diversa jurisprudencia71, el superior jer·rquico ha precisado
        que la adecuada identificaciÓn de los participantes en la conducta investigada
        queda garantizada cuando la imputaciÓn de cargos detalla “los hechos que
        conformaban, a modo de hipÓtesis, la pr·ctica colusoria; asÌ como los elementos
        de prueba que vincularían a las imputadas”.
        90. Ahora bien, del an·lisis de los argumentos planteados por las partes, se aprecia
        que estos cuestionamientos giran esencialmente en torno al cumplimiento del
        tercer requisito; sin perjuicio de ello, corresponde referirnos al desarrollo integral
        efectuado por la DirecciÓn en la ResoluciÓn de Inicio:
        • La sección I de la Resolución de Inicio da cuenta de las acciones de
        investigación realizadas por la Dirección en el marco de la investigación
        preliminar tramitada bajo el Expediente 004-2021/CLC-IP.
        • La sección II de la Resolución de Inicio expone de manera explícita el objeto
        de actuación de la Dirección, la conducta investigada, la identificación de los
        agentes económicos imputados, el período bajo investigación, así como la
        presunta infracción y su fundamento legal.
        • Por su parte, la sección III de la Resolución de Inicio desarrolla de manera
        detallada la base legal que sustenta: la presunta infracción, los requisitos
        necesarios para el inicio del procedimiento administrativo sancionador e,
        incluso, la valoración de los medios probatorios.
    • La sección IV de la Resolución de Inicio desarrolla el análisis del mercado
      objeto de investigación, abarcando no solo los productos investigados, la
      cadena de comercialización, los principales agentes que intervienen en dicho
      mercado y las características de la oferta y la demanda, sino también el marco
      normativo aplicable a los procesos de selección investigados –subasta
      inversa presencial y subasta inversa electrónica–, incluyendo las
      modificaciones normativas y otros aspectos que incidieron en la participación
      de los postores.
      • La sección V de la Resolución de Inicio establece la base legal para la
      definición de los grupos económicos y su aplicación en el procedimiento,
      determinando, en relación con las empresas imputadas, la existencia de
      grupos económicos identificados y su aplicación frente a los hechos
      investigados.
      • La sección VI analiza la evidencia obtenida por la Dirección durante la
      investigación preliminar, identificando los hechos que le permiten concluir la
      existencia de indicios razonables que vinculan a las empresas investigadas
      con coordinaciones de posturas en procedimiento de selección para el
      abastecimiento de productos farmacéuticos. Este análisis se estructura en
      cuatro apartados:
      o La sección 6.1 de la Resolución de Inicio describe las características
      generales de la presunta infracción investigada, detallando sus
      principales alcances, así como las acciones, criterios y pautas que
      habrían adoptado las partes para su ejecución. Dichos acuerdos habrían
      implicado coordinaciones destinadas a definir las posturas sobre los
      ítems objeto de adjudicación.
      Los hechos imputados por la Dirección se encuentran respaldados en los
      medios probatorios recabados, los cuales corroboran la consistencia de
      las características identificadas. Según la evidencia obtenida, esta
      conducta habría afectado al menos veintitrés (23) procedimientos de
      licitación entre diciembre de 2006 y febrero de 2020, con el reparto de
      múltiples productos farmacéuticos en distintas presentaciones.
      o La sección 6.2 de la Resolución de Inicio describe las evidencias
      obtenidas por la Dirección que le permitieron identificar los antecedentes
      de la presunta conducta, esto es, cómo y desde cuándo algunas
      empresas habrían sostenido acercamientos y coordinaciones
      preliminares con la finalidad de distribuirse entre sí una serie de
      productos en procedimientos de selección. Estos acercamientos y
      coordinaciones que finalmente habrían dado lugar al inicio de la conducta
      imputada en su total dimensión.
      o Por su parte, la sección 6.3 de la Resolución de Inicio examina los
      veintitrés (23) procedimientos de selección que habrían sido afectados
      por la conducta investigada, lo que permite delimitar el periodo en el que
      esta se habría desarrollado. Cada licitación se vincula con sus respectivos medios probatorios, detallando la participación de las
      empresas imputadas y los ítems que habrían sido objeto de reparto.
      La evaluación realizada por la Dirección refleja el examen integral de los
      medios probatorios –documentales, testimoniales y económicos– que
      sustentan la identificación de los elementos de juicio que, interpretados
      en conjunto, constituyen indicios razonables de la existencia del presunto
      comportamiento anticompetitivo, proporcionando a los imputados
      información suficiente sobre los elementos que los vinculan con la
      infracción y los ítems afectados. Esta información se presenta de manera
      individual para cada licitación y se complementa con un cuadro final que
      resume los ítems afectados en cada licitación.
      o La sección 6.4 presenta las conclusiones de la hipótesis de la autoridad
      sobre la existencia de la conducta anticompetitiva imputada, precisando
      el periodo en que esta se habría desarrollado, las empresas involucradas
      y la forma en que cada una habría participado y coordinado, de acuerdo
      con el análisis integral de los medios probatorios recabados durante la
      investigación. Asimismo, sintetiza los principales elementos y
      características de la conducta.
      • Finalmente, la parte resolutiva identifica a cada uno de los agentes imputados,
      la calificación jurídica de los hechos y el periodo de participación en la
      infracción (Primer Resuelve); determina el órgano competente para resolver
      el caso y las sanciones que resultarían aplicables (Tercer Resuelve); y
      establece el derecho y plazo otorgados a las partes para la presentación de
      sus descargos (Cuarto Resuelve).
      91. Como es de verse, la ResoluciÓn de Inicio expone de manera clara, precisa y
      suficiente los elementos f·cticos y jurÌdicos que sustentan la imputaciÓn
      formulada, delimitando: i) las empresas comprendidas en la investigaciÓn; ii) la
      conducta colusoria atribuida, su tipificaciÓn y sanciÓn; iii) los procedimientos de
      selecciÓn presuntamente afectados; iv) los Ìtems que habrÌan sido objeto de
      reparto; v) el periodo de participaciÓn de cada agente econÓmico; vi) la evidencia
      que fundamenta la formulaciÓn de cargos; y vii) la vinculaciÓn de la evidencia con
      la actuaciÓn de cada uno de los agentes econÓmicos imputados en determinado
      periodo.
      92. En ese sentido, bajo el marco normativo antes descrito y siguiendo la
      jurisprudencia de la Sala, el an·lisis del contenido de la ResoluciÓn de Inicio
      evidencia que esta no solo cumple los requisitos esenciales previstos en el TUO
      de la LRCA para la formulaciÓn de cargos, sino que tambiÈn desarrolla un examen
      indiciario con un nivel de detalle que supera la exigencia de una exposiciÓn sucinta
      de los hechos. En consecuencia, esta ComisiÓn considera que la ResoluciÓn de
      Inicio no contiene una imputaciÓn genÈrica y, por el contrario, se encuentra
      debidamente motivada.
      93. Ahora bien, menciÓn aparte ameritan los cuestionamientos relativos a la supuesta
      obligaciÓn de que la imputaciÓn de cargos detalle cada Ìtem atribuible a cada
      parte, la participaciÓn individual de los agentes econÓmicos en el acuerdo, su interacciÓn con los dem·s miembros del c·rtel, los efectos de la pr·ctica colusoria
      o las ganancias obtenidas.
      94. En ese sentido, esta ComisiÓn advierte que las partes confunden el an·lisis
      basado en indicios requerido para la ResoluciÓn de Inicio con el nivel de certeza
      e informaciÓn que solo puede alcanzarse una vez concluidas las fases de
      instrucciÓn y practicadas las pruebas necesarias para esclarecer los hechos
      controvertidos, informaciÓn que se reflejar· en el pronunciamiento final de este
      Colegiado.
      95. Esta situaciÓn se hace a˙n m·s notoria al considerar que algunos de estos
      elementos –como los efectos de la presunta pr·ctica colusoria, la afectaciÓn de
      cada Ìtem y los beneficios obtenidos por las partes– forman parte del an·lisis de
      las consecuencias derivadas de la existencia de la conducta anticompetitiva.
      Elementos que, en efecto, deben considerarse para el c·lculo de la sanciÓn que
      podrÌa imponerse a cada parte por su participaciÓn en la licitaciÓn colusoria,
      an·lisis que, por su naturaleza, no corresponde discutir en la ResoluciÓn de Inicio.
      Ello, sin perjuicio de que en el presente caso se viene evaluando una conducta
      sujeta a una prohibiciÓn absoluta, por lo que no corresponde verificar los efectos
      que esta habrÌa tenido para determinar la responsabilidad de las empresas
      imputadas.
      96. En este punto, debe tenerse en consideraciÓn que el hecho de que la ResoluciÓn
      de Inicio no especifique el detalle de cada Ìtem atribuible a cada parte –como sÌ lo
      hace el Informe TÈcnico– no implica que se haya omitido la identificaciÓn o
      evaluaciÓn de los Ìtems que habrÌan sido objeto de reparto. Por el contrario, la
      ComisiÓn verifica que estos fueron analizados en la evaluaciÓn de los medios
      probatorios correspondientes a cada licitaciÓn (secciones 6.3.1 – 6.3.22 de la
      ResoluciÓn de Inicio), explic·ndose las razones por las cuales se estimÓ que
      determinados productos habrÌan sido materia de negociaciÓn entre las partes.
      97. En consecuencia, y a diferencia de lo sostenido por las partes, dichos Ìtems
      permiten vincular a los agentes econÓmicos con las licitaciones en las que habrÌan
      participado, aspecto que tambiÈn fue abordado por la DirecciÓn en la ResoluciÓn
      de Inicio al analizar cada procedimiento de selecciÓn. En ese sentido, y conforme
      a la informaciÓn obtenida durante la investigaciÓn, resulta v·lido que la DirecciÓn
      identificara posteriormente en el Informe TÈcnico a las partes involucradas y la
      forma en que habrÌan coordinado su reparto, a partir del an·lisis de los descargos
      y de su corroboraciÓn con los medios probatorios y dem·s documentos vinculados
      a las licitaciones.
      98. A mayor abundamiento, la ComisiÓn considera acertado el an·lisis efectuado por
      la DirecciÓn en el fundamento 212 del Informe TÈcnico, en el que ejemplifica cÓmo
      la valoraciÓn de los medios probatorios realizada en la ResoluciÓn de Inicio
      posibilitÓ identificar la vinculaciÓn de los agentes econÓmicos con las licitaciones:
      • La evidencia MIF243, archivo Excel con información sobre ítems adjudicados
      en la LP SIP 10-2013-DARES/MINSA-1 (hoja “DARES 2014”), clasifica los
      productos en filas junto a varias. Entre estas, las columnas “PROCESO”
      (columna F) y “ASIGNADO” (columna G) contienen respectivamente anotaciones sobre otras licitaciones investigadas y las empresas AC Farma
      (“AC”), Medifarma (“MEDI”) e IQ Farma (“IQ”), respectivamente. Por estas
      razones, la Resolución de Inicio concluye que dichas anotaciones reflejarían
      asignaciones de productos bajo la conducta investigada, para lo cual estas
      tres empresas habrían coordinado su reparto.
      Como puede verse, la valoración del medio probatorio vincula las anotaciones
      identificadas por la Dirección con las licitaciones investigadas, de modo que
      permite identificar los productos objeto de las anotaciones, el número de ítem
      de los mismos, y su asignación a cada agente económico. Asimismo, la
      Resolución de Inicio no se limita al análisis de los medios probatorios
      documentales, sino que lo complementa con información económica, siendo
      la evaluación conjunta de estas evidencias la que permitió a la Dirección
      sustentar su hipótesis sobre la existencia de la conducta colusoria.
      • La evidencia MIF192, cadena de correos electrónicos de Medifarma del año
      2013 relacionada a las ventas del producto Dextrosa en el sector público, en
      la cual sus funcionarios aluden expresamente a “las negociaciones que se
      hizo con Braum para que nos de (sic) los sueros”, las cuales datarían “de hace
      tres años”. Basándose en estas indicaciones, la Resolución de Inicio sostiene
      a nivel indiciario que Medifarma habría coordinado con B Braun el reparto de
      los productos Dextrosa y Cloruro de Sodio durante un periodo de tres años.
      A partir de una interpretación literal y sistemática de los correos, la Dirección
      pudo inferir que las negociaciones entre ambas empresas habrían abarcado,
      al menos, las licitaciones convocadas y adjudicadas entre 2010 y 2013. Por
      ello, la Resolución de Inicio desarrolla la investigación de la Dirección, que
      consistió en: i) identificar las licitaciones investigadas dentro de dicho periodo;
      ii) contrastarlas con actuaciones previas; iii) verificar si en estas licitaciones
      se adjudicaron los productos Dextrosa y Cloruro de Sodio; iv) determinar si
      Medifarma y B Braun participaron como postores; y v) analizar qué empresa
      habría resultado beneficiada con el reparto de los ítems en cada caso.
      • La evidencia PORT65 corresponde a un correo electrónico del 5 de febrero
      de 2013, vinculado al proceso LP SIP 12-2012-DARES/MINSA-1, remitido
      entre representantes de Laboratorios Portugal (enviado por la señora Nataly
      Llanos al señor John Mac Dowall), mediante el cual se comunica que el
      producto “Metronidazol” (ítem 274) “es de Americanos”.
      Esta evidencia llevó a la Dirección a contrastar la presunta conducta con el
      comportamiento observado en la licitación, constatando que el ítem fue
      adjudicado a Laboratorios Americanos sin que Laboratorios Portugal
      presentara pujas, lo que evidenciaría la ejecución del acuerdo.
      Este ejemplo permite evidenciar cómo la Resolución de Inicio logra precisar
      la forma en que se habrían repartido los ítems en cada licitación, reflejando la
      participación de los agentes imputados, las negociaciones entre las partes y
      la manera en que se habría concretado el acuerdo colusorio.
    • Las evidencias MIF02 y MIF06, referidas a la LP SIP 32-2010-MINSA
      contienen múltiples anotaciones por parte de Medifarma que refieren, entre
      otros, “también se va a negociar con Americanos” o “si americanos – ceder”.
      A partir de la valoración realizada en la Resolución de Inicio al contrastar estas
      evidencias con la información económica, la Dirección concluye que dichos
      ítems habrían sido objeto de reparto entre Medifarma y Laboratorios
      Americanos.
      99. En suma, los ejemplos expuestos permiten evidenciar que, a travÈs de la
      ResoluciÓn de Inicio, la DirecciÓn efect˙a un an·lisis –a nivel indiciario– de las
      evidencias documentales y econÓmicas, identificando los Ìtems que habrÌan sido
      objeto de reparto en cada licitaciÓn, asÌ como la participaciÓn de los agentes
      imputados, su actuaciÓn en cada proceso de selecciÓn, las coordinaciones y/o
      negociaciones que habrÌan efectuado las partes y la manera en que se habrÌa
      materializado el acuerdo colusorio.
      100. En relaciÓn con las evidencias analizadas por la DirecciÓn, esta ComisiÓn advierte
      que la ResoluciÓn de Inicio no se circunscribe ˙nicamente al examen de medios
      probatorios documentales. Como bien resalta la autoridad instructora en los
      fundamentos 215 y 216 del Informe TÈcnico, cada proceso de selecciÓn
      investigado examina los medios probatorios que lo vinculan y explica los
      elementos que permiten inferir la posible configuraciÓn de la infracciÓn.
      101. En esta valoraciÓn, la DirecciÓn incorpora un an·lisis econÓmico del
      comportamiento de las partes, considerando factores como el n˙mero de lances
      realizados, la participaciÓn exclusiva de miembros del presunto c·rtel en
      determinados Ìtems (simulando competencia), la condiciÓn de postor ˙nico o la
      interacciÓn con terceros ajenos a la conducta investigada. Gracias a esta
      evaluaciÓn integral de la evidencia documental y econÓmica, la DirecciÓn concluye
      que determinados Ìtems de cada licitaciÓn habrÌan sido afectados por la presunta
      conducta anticompetitiva, seÒal·ndolos tanto por su numeraciÓn como por su
      denominaciÓn.
      102. Conviene destacar tambiÈn –en lÌnea con lo desarrollado por el Informe TÈcnico
      (fundamento 219)– que no es jurÌdicamente factible ni razonable exigir que un acto
      inicial emitido a nivel indiciario, como es la imputaciÓn de cargos, establezca con
      la precisiÓn propia de un pronunciamiento final aspectos como el grado de
      participaciÓn de cada agente econÓmico imputado, quÈ habrÌa ocurrido en cada
      Ìtem particular o cÓmo las partes se habr·n beneficiado de dicho reparto.
      103. Este an·lisis pormenorizado solo puede llevarse a cabo tras la evaluaciÓn de los
      descargos, de los documentos vinculados a las licitaciones y al concluir la etapa
      probatoria; tal y como realiza la DirecciÓn, de manera oportuna, en su Informe
      TÈcnico. M·s a˙n, considerando que, los efectos y distorsiones que la supuesta
      infracciÓn habrÌa generado en el mercado constituyen elementos relacionados con
      la eventual imposiciÓn de sanciones, an·lisis que tiene como premisa la
      determinaciÓn de la existencia de una infracciÓn, labor que no corresponde a la
      imputaciÓn de cargos 104. En conclusiÓn, se ha observado que, el desarrollo efectuado en la ResoluciÓn de
      Inicio proporciona a las partes informaciÓn clara, precisa y suficiente sobre los
      hechos f·cticos y jurÌdicos constitutivos de infracciÓn, el tipo infractor, las
      licitaciones involucradas en el acuerdo, la participaciÓn de los agentes econÓmicos
      y el periodo imputado. Asimismo, detalla los medios probatorios, el an·lisis
      econÓmico y la valoraciÓn de la DirecciÓn que sustentan su hipÓtesis colusoria,
      con un desarrollo pormenorizado para cada licitaciÓn investigada.
      105. De este modo, contrariamente a lo argumentado por Grupo AC Farma, IQ Farma
      y Perulab, B. Braun, Medifarma, Grupo Pharmagen, Laboratorios Americanos y
      LUSA, la ComisiÓn ha podido verificar que la ResoluciÓn de Inicio no contiene una
      imputaciÓn genÈrica, sino que cumple con los requisitos del TUO de la LRCA y
      ofrece una evaluaciÓn –a nivel indiciario– con un alto grado de detalle. Lo que, a
      su vez, permite a las partes cuestionar la validez de la evidencia o controvertir las
      conclusiones alcanzadas por la DirecciÓn en cada licitaciÓn.
      106. En consecuencia, y contrariamente a lo sostenido por las partes, la forma en que
      se presenta la imputaciÓn de cargos no restringe ni limita su derecho de defensa.
      Como se detallar· m·s adelante, a lo largo del procedimiento las partes han
      ejercido plenamente este derecho, cuestionando la imputaciÓn formulada por la
      DirecciÓn mediante diversos argumentos de forma y fondo, negando el car·cter
      colusorio de los Ìtems analizados y rechazando su responsabilidad.
      (ii) Infracción imputada por la Dirección
      107. En el presente caso, la DirecciÓn identificÓ indicios razonables para considerar
      que diversas empresas podrÌan haber participado en una pr·ctica colusoria
      horizontal, consistente en la fijaciÓn de ofertas o abstenciones en licitaciones,
      concursos u otros procedimientos de contrataciÓn p˙blica –conocida tambiÈn
      como “licitación colusoria”– en el mercado nacional de productos farmacÈuticos,
      durante el periodo comprendido entre 2006 y 2020. Esta conducta que se
      encuentra tipificada en el artÌculo 11.1 j) del TUO de la LRCA72
      .
      108. Las “licitaciones colusorias”, como ha desarrollado extensamente tanto esta
      ComisiÓn como la Sala, constituyen una forma de reparto de mercado, en la que
      los agentes econÓmicos coordinan sus ofertas con el fin de asignarse las
      licitaciones p˙blicas, evitando asÌ la competencia efectiva en los procesos de
      selecciÓn 109. Debido a su car·cter sensiblemente nocivo para la competencia, estas
      infracciones son consideradas prohibiciones absolutas al TUO de la LRCA74. Por
      lo que, para demostrar su configuraciÓn basta acreditar la existencia de la
      conducta anticompetitiva, sin que sea necesario evaluar sus efectos e incidencia
      en el proceso competitivo75
      .
      110. En ese sentido, para formular la imputaciÓn de cargos contenida en la ResoluciÓn
      de Inicio, la DirecciÓn debÌa contar con suficientes elementos de juicio –a nivel
      indiciario– que le permitieran identificar las licitaciones afectadas, los agentes
      involucrados y el periodo de duraciÓn de la presunta conducta. Tales elementos,
      como se explicÓ ampliamente en el ac·pite precedente, fueron efectivamente
      abordados en dicho pronunciamiento. En particular, la secciÓn 6 de la ResoluciÓn
      de Inicio desarrolla de manera detallada los fundamentos que sustentan la
      hipÓtesis colusoria de la DirecciÓn, exponiendo las evidencias –documentales y
      econÓmicas– que revelan cÓmo las partes habrÌan coordinado sus ofertas en
      veintitrÈs (23) licitaciones destinadas al abastecimiento de productos
      farmacÈuticos entre los aÒos 2006 y 2020.
      111. Es importante precisar que el tipo infractor previsto en el artÌculo 11.1.j) del TUO
      de la LRCA, materia del presente procedimiento, sanciona la concertaciÓn entre
      agentes econÓmicos destinada a coordinar posturas o abstenciones en procesos
      de licitaciÓn, restringiendo la competencia entre ellos. En consecuencia, para su
      imputaciÓn no resulta necesario que la autoridad identifique los efectos especÌficos
      de la conducta –como la magnitud del perjuicio econÓmico, la afectaciÓn individual
      de determinados Ìtems o el eventual beneficio obtenido por los participantes–, ya
      que dichos elementos no constituyen requisitos para la configuraciÓn del tipo
      infractor.
      112. Por el contrario, tales aspectos podrÌan ser objeto de valoraciÓn en una etapa
      posterior, a efectos de determinar la gravedad de la infracciÓn o graduar la sanciÓn
      correspondiente. En tal sentido, no era exigible que la ResoluciÓn de Inicio
      precisara de manera detallada la forma en que cada Ìtem habrÌa resultado
      afectado, dado que ese nivel de an·lisis corresponde a una fase ulterior del
      procedimiento sancionador.
      113. Conviene tambiÈn tener presente que, el desarrollo de los procedimientos
      sancionadores en materia de libre competencia, de acuerdo con lo establecido en
      el TUO de la LRCA, comprende diversas etapas que permiten a la autoridad verificar progresivamente los hechos imputados. Luego de la ResoluciÓn de Inicio
      y antes de obtener una decisiÓn final de primera instancia, se lleva a cabo un
      periodo probatorio destinado a la verificaciÓn de los hechos imputados. En esta
      fase, el objeto del procedimiento –determinar la existencia o no de una conducta
      anticompetitiva– se delimita de manera progresiva a partir de la actuaciÓn de
      pruebas, la valoraciÓn de los descargos presentados, el an·lisis de la informaciÓn
      y documentaciÓn vinculada a las licitaciones investigadas, entre otros elementos.
      114. Durante dicho periodo, corresponde a la autoridad instructora corroborar o
      desvirtuar su hipÓtesis inicial, valorando las evidencias necesarias para esclarecer
      los hechos controvertidos. En caso de contar con elementos suficientes que
      sustenten la existencia de una conducta anticompetitiva, la DirecciÓn podr·
      analizar las consecuencias derivadas de la presunta licitaciÓn colusoria, tales
      como los Ìtems particulares que fueron negociados por cada parte, la manera en
      que se desenvolvieron en la licitaciÓn, el grado de Èxito del acuerdo y los
      eventuales efectos restrictivos sobre la competencia.
      115. Bajo este marco, resulta pertinente que dicho an·lisis se realice en una etapa m·s
      avanzada del procedimiento, especialmente considerando que la conducta objeto
      de estudio se encuentra sujeta a prohibiciÓn absoluta. Solo una vez corroborada
      su ocurrencia, la autoridad podr· valorar sus efectos para determinar la gravedad
      de la infracciÓn y graduar la sanciÓn correspondiente.
      116. Asimismo, como se explicÓ en el ac·pite anterior, corresponde reiterar que la
      imputaciÓn de cargos es un acto inicial de naturaleza indiciaria. Por ello, no es
      exigible que alcance el nivel de detalle propio de etapas posteriores –como el
      Informe TÈcnico o la ResoluciÓn Final– ni que agote el an·lisis de todos y cada
      uno de los aspectos o consecuencias derivados de la conducta. En ese sentido,
      es en el Informe TÈcnico donde el instructor debe llevar a cabo una evaluaciÓn
      exhaustiva del grado de ejecuciÓn de la conducta anticompetitiva imputada, asÌ
      como de sus caracterÌsticas e implicancias.
      117. En atenciÓn a lo expuesto, esta ComisiÓn considera que no se verifica la
      afectaciÓn alegada por las partes respecto de la supuesta falta de informaciÓn
      sobre los efectos de la conducta imputada, incluyendo la forma en que dicha
      infracciÓn habrÌa impactado en cada uno de los Ìtems involucrados. Ello, por
      cuanto el detalle invocado no constituye un requisito legal para la formulaciÓn de
      cargos ni para la configuraciÓn del tipo infractor aplicable, y porque, conforme ha
      seÒalado este Colegiado en pronunciamientos anteriores, dicho nivel de precisiÓn
      corresponde ser desarrollado en etapas posteriores del procedimiento. En
      consecuencia, corresponde desestimar los argumentos planteados en este
      extremo.
      (iii) La ausencia de indefensión hacia las partes
      118. HabiÈndose analizado –y desestimado– los cuestionamientos formulados por las
      partes respecto de la claridad, suficiencia y cumplimiento de los requisitos legales
      de la imputaciÓn de cargos, corresponde ahora abordar un argumento
      complementario derivado de aquellos. En efecto, mediante diversos escritos presentados a lo largo del procedimiento, Perulab76, B Braun77, Pharmagen78 y
      Laboratorios Americanos79 sostuvieron que la forma en que se presentÓ la
      imputaciÓn de cargos habrÌa restringido su posibilidad de ejercer una defensa
      adecuada, configur·ndose asÌ una supuesta vulneraciÓn a su derecho de defensa.
      Dicho argumento tambiÈn fue reiterado por B Braun, Laboratorios Americanos y
      Grupo Pharmagen durante la audiencia de Informe Oral.
      119. En esa lÌnea, y sin perjuicio de que esta ComisiÓn ya se ha pronunciado con
      relaciÓn a que la ResoluciÓn de Inicio cumple con informar de manera clara y
      suficiente los hechos imputados, los medios probatorios que los sustentan y su
      incidencia en las licitaciones involucradas, corresponde ahora examinar si, a lo
      largo de la tramitaciÓn del presente procedimiento, se habrÌa configurado alg˙n
      supuesto de indefensiÓn hacia las partes.
      120. El derecho de defensa encuentra su fundamento en el artÌculo 139, inciso 14, de
      la ConstituciÓn, el cual garantiza que ninguna persona quede en estado de
      indefensiÓn al proteger sus derechos y cumplir sus obligaciones, cualquiera que
      sea su naturaleza (civil, mercantil, penal, laboral, entre otros). Este derecho
      fundamental de naturaleza procesal forma parte del contenido esencial del debido
      proceso80
      .
      121. La aplicaciÓn del derecho de defensa en los procedimientos administrativos
      sancionadores implica, seg˙n lo ha seÒalado el Tribunal Constitucional, que toda
      persona investigada en un procedimiento -en el que se discutan sus derechos o
      intereses- debe contar con la oportunidad de contradecir los cargos formulados y
      presentar los argumentos que estime pertinentes en su defensa81. Para tal efecto,
      la autoridad competente debe:
      • comunicar previamente y por escrito los cargos imputados, acompañando el
      respectivo sustento probatorio; y • otorgar un plazo razonable a fin de que el administrado pueda ejercer su
      derecho de defensa mediante la presentación de los descargos
      correspondientes.
      122. A mayor abundamiento, la jurisprudencia comparada82 ha sido clara en seÒalar
      que “a los efectos de considerar salvaguardado el derecho de defensa resulta
      suficiente con que el acusado haya tenido ocasiÓn de defenderse de la acusaciÓn
      de forma plena desde el momento en que la conoce de forma plena”.
      123. Bajo este marco, el Tribunal Constitucional ha enfatizado que, para que exista una
      vulneraciÓn al derecho de defensa –ocasionando que la parte se encuentre en
      situaciÓn de indefensiÓn–, no basta con que el titular del derecho haya tenido
      dificultades para ejercer los medios legales disponibles para su defensa. Es
      necesario que dicho impedimento derive de actos concretos de la autoridad, es
      decir, de una actuaciÓn “indebida o arbitraria” por parte del Órgano encargado de
      investigar o juzgar al individuo83
      .
      124. M·s a˙n, el m·ximo intÈrprete de la ConstituciÓn agrega que, para que se
      configure una vulneraciÓn de este derecho, resulta indispensable que quien alega
      dicha infracciÓn acredite de manera clara e indubitable que la actuaciÓn de la
      autoridad administrativa afectÓ de forma real y concreta su derecho de defensa84
      .
      125. Al respecto, la Sala ha seÒalado en reiterados pronunciamientos que el estado de
      indefensiÓn consiste en aquella situaciÓn por la cual alguna de las partes resulta
      efectivamente impedida por el órgano competente “de hacer uso de los medios necesarios, suficientes y eficaces para ejercer la defensa de sus derechos o
      intereses legítimos”85. AsÌ, el superior jer·rquico concluyÓ que86:
      “En ese contexto, se pondrá a los administrados en una situación de indefensión -en el
      marco de un procedimiento sancionador- cuando la autoridad incurra en algún tipo de
      actuación que les restrinja de manera insalvable la posibilidad de exponer sus
      argumentos de contradicción, o limite su capacidad para ofrecer y producir prueba en
      el marco de la etapa de instrucción”. [Subrayado añadido]
      126. Siguiendo la citada jurisprudencia, esta ComisiÓn considera que el examen de una
      presunta afectaciÓn al derecho de defensa debe realizarse en dos niveles. En
      primer tÈrmino, corresponde verificar que la autoridad haya garantizado a las
      partes la oportunidad efectiva de conocer, contradecir y responder los cargos
      formulados, de conformidad con los requisitos establecidos por el Tribunal
      Constitucional. En segundo tÈrmino, de advertirse alguna limitaciÓn en dicho
      ejercicio, resulta necesario determinar que esta provenga de una actuaciÓn
      indebida o arbitraria atribuible a la DirecciÓn, y que las partes hayan acreditado de
      manera clara, cierta e indubitable que tal actuaciÓn generÓ una afectaciÓn real,
      concreta e insalvable a su posibilidad de ejercer adecuadamente su defensa.
      127. Bajo el marco seÒalado, corresponde en primer tÈrmino verificar si la autoridad
      cumpliÓ con los requisitos mÌnimos necesarios para garantizar el ejercicio del
      derecho de defensa en la etapa inicial del procedimiento. En ese sentido, se
      advierte que, mediante ResoluciÓn de Inicio del 11 de julio de 2024, la DirecciÓn
      dispuso el inicio del procedimiento administrativo sancionador. Tal como se
      desarrollÓ en las secciones II y VI, dicha resoluciÓn cumple con comunicar de
      manera clara y suficiente los hechos imputados, los medios probatorios que los
      sustentan y su incidencia en las licitaciones presuntamente afectadas, permitiendo
      a las partes conocer con precisiÓn los fundamentos de la imputaciÓn formulada en
      su contra.
      128. Asimismo, la parte resolutiva de la citada resoluciÓn (Cuarto Resuelve) reconoce
      expresamente el derecho de los administrados a presentar sus descargos y
      precisa el plazo legal otorgado para tal efecto. La ResoluciÓn de Inicio fue
      debidamente notificada a las partes imputadas el mismo 11 de julio de 202487
      ,
      junto con copia de los medios probatorios y de las principales actuaciones
      realizadas durante la investigaciÓn preliminar88, garantiz·ndose asÌ la oportunidad
      efectiva para ejercer el derecho de defensa conforme a los par·metros
      establecidos por el Tribunal Constitucional.
    129. Cabe resaltar que, todas las partes ejercieron oportunamente su derecho de
         defensa mediante la presentaciÓn de sus escritos de descargos a la ResoluciÓn
         de Inicio; sin embargo, dicho ejercicio no se limitÓ a esta etapa inicial. A lo largo
         del procedimiento, las partes presentaron m˙ltiples escritos de defensa, aportaron
         medios documentales durante el periodo probatorio, ampliaron sus descargos
         hasta el ˙ltimo dÌa de dicho periodo y remitieron numerosos escritos
         complementarios.
         130. Asimismo, una vez emitido el Informe TÈcnico, las partes presentaron a la
         ComisiÓn escritos de descargos al Informe TÈcnico, escritos complementarios y
         sus alegatos finales, contando adem·s con la oportunidad de sustentar oralmente
         sus argumentos en las audiencias de Informe Oral celebradas los dÌas 13 y 14 de
         agosto de 2025. Esta sucesiÓn de actuaciones demuestra que las partes
         ejercieron de manera activa y reiterada su derecho de defensa en todas las etapas
         del procedimiento, tal como se aprecia en el siguiente listado que detalla los
         escritos presentados:
    130. Como se aprecia en el cuadro presentado, las partes han ejercido de manera
         amplia y detallada su derecho de defensa respecto de diversas licitaciones
         imputadas. Este nivel de participaciÓn —que incluye alegatos especÌficos sobre
         los hechos y tÈcnicos ofrecidos por dichas partes— evidencia que contaron con la
         informaciÓn necesaria para articular sus argumentos de defensa. En
         consecuencia, la alegaciÓn de una supuesta situaciÓn de indefensiÓn carece de
         sustento, m·xime cuando proviene, precisamente, de quienes desplegaron una
         defensa activa en m˙ltiples Ìtems del procedimiento.
         132. A mayor abundamento, de la revisiÓn de los escritos, esta ComisiÓn advierte que
         las partes desarrollaron una lÌnea argumentativa orientada a refutar la imputaciÓn
         y su participaciÓn en la conducta, cuestionando de manera sistem·tica los medios
         probatorios utilizados por la DirecciÓn. Siendo ello asÌ, los argumentos expuestos
         abarcan tanto aspectos de forma, como presuntos defectos procedimentales o de
         tipicidad; asÌ como aspectos de fondo, seÒalando la insuficiencia de las evidencias
         documentales y econÓmicas para sustentar la imputaciÓn. Este planteamiento se
         mantiene a lo largo de los diferentes escritos presentados por las partes, reflejando
         un esfuerzo por desvirtuar la hipÓtesis formulada por la autoridad y resguardar su
         derecho de defensa.
         133. Asimismo, los agentes econÓmicos realizaron un an·lisis detallado de cada
         licitaciÓn investigada, evaluando individualmente los Ìtems en los que participaron,
         exponiendo los motivos por los cuales consideraban haber actuado de manera
         competitiva. Esta revisiÓn Ìtem por Ìtem demuestra que las empresas conocÌan la
         imputaciÓn planteada en su contra y ejercieron activamente su derecho a
         contradecir cada aspecto de la acusaciÓn. Como se ver· con mayor detalle en la
         secciÓn VII de la presente ResoluciÓn, la defensa se desarrollÓ de manera
         transversal, cubriendo todos los elementos esenciales de la imputaciÓn y
         sosteniendo consistentemente sus argumentos a lo largo de todo el procedimiento
         y en cada licitaciÓn imputada.
         134. Resulta particularmente relevante que las mismas empresas que alegan que la
         imputaciÓn habrÌa sido genÈrica y habrÌa limitado su derecho de defensa –como
         Perulab, Grupo AC Farma, IQ Farma, B Braun, Pharmagen y Laboratorios
         Americanos– son precisamente aquellas que desarrollaron una defensa amplia,
         constante y detallada. A lo largo del procedimiento, estas partes presentaron
         m˙ltiples escritos en los que cuestionaron de fondo la acusaciÓn formulada por la  DirecciÓn, se pronunciaron respecto de cada licitaciÓn investigada y negaron
         expresamente el car·cter anticompetitivo de los Ìtems en los que participaron.
         135. A modo ilustrativo, la defensa de B Braun abordÓ tanto aspectos transversales de
         la conducta imputada como el an·lisis individual de cada licitaciÓn en la que se le
         atribuyÓ participaciÓn. En sus escritos, la empresa cuestionÓ de forma minuciosa
         la evidencia documental y econÓmica presentada por la DirecciÓn, revisando Ìtem
         por Ìtem los casos en los que se le atribuÌa responsabilidad. Por su parte, Grupo
         AC Farma, que tambiÈn alegÓ haber enfrentado alg˙n grado de indefensiÓn,
         desplegÓ una defensa particularmente exhaustiva, abarcando todas las
         licitaciones imputadas y analizando individualmente los Ìtems en los que intervino.
         Este agente econÓmico llegÓ incluso a presentar escritos diferenciados por cada
         licitaciÓn, superando los cuarenta documentos en total, en los cuales refutÓ el
         supuesto car·cter concertado de las subastas, cuestionÓ el valor probatorio de las
         evidencias y explicÓ detalladamente las razones por las que no habrÌa participado
         en la conducta imputada.
         136. Como es de verse, aunque algunas empresas argumentaron que la imputaciÓn de
         cargos era genÈrica y que ello limitarÌa su derecho de defensa, la actuaciÓn de las
         partes en el procedimiento permite constatar que, desplegaron una defensa
         extensa tanto de forma como de fondo. Cuestionaron de manera detallada la
         acusaciÓn de la DirecciÓn, argumentaron respecto de cada licitaciÓn investigada y
         negaron el car·cter anticompetitivo de los Ìtems en los que participaron. La
         coherencia entre el conocimiento de los cargos y la presentaciÓn de estos
         argumentos demuestra que la presunta vaguedad de la imputaciÓn no les impidiÓ
         ejercer su defensa ni obstaculizÓ su derecho a contradecir los cargos. Estas
         actuaciones confirman que las partes tuvieron pleno conocimiento de los cargos y
         ejercieron reiterada y activamente su derecho de defensa durante todo el
         procedimiento, mostrando plena comprensiÓn de los aspectos sobre los que
         giraba la imputaciÓn de la autoridad.
         137. Asimismo, las partes aprovecharon de manera activa todas las oportunidades
         procesales para ejercer su derecho de defensa. Ciertamente, presentaron escritos
         complementarios, aportaron medios documentales durante el periodo probatorio y
         ampliaron sus descargos hasta el ˙último día habilitado, evidenciando que
         contaban con los recursos necesarios para sustentar sus argumentos. Tras la
         emisión del Informe Técnico, continuaron presentando descargos, escritos
         complementarios, alegatos finales y participaron en las audiencias de informe oral,
         lo que permitió exponer sus argumentos de manera directa y detallada ante la
         comisión. Además, en diversos escritos, los agentes econÓmicos demostraron
         conocer con exactitud los Ìtems a los que se les atribuye participación en la
         conducta investigada y, en algunos casos, argumentaron sobre negociaciones
         especÌficas, lo que confirma nuevamente que tenían plena conciencia de la
         imputaciÓn y que su defensa fue ejercida de manera integral.
         138. En este contexto, y considerando la consistencia, amplitud y car·cter sostenido
         de las actuaciones desarrolladas por las partes, se advierte que estas pudieron
         ejercer su derecho de defensa de manera efectiva en múltiples oportunidades a lo
         largo del procedimiento. No se observan indicios de que la Resolución de Inicio
         haya generado obstáculos para la presentación de descargos o la exposición de argumentos, ni que la supuesta generalidad de la imputación haya afectado
         sustancialmente su capacidad de defensa. En consecuencia, no se aprecia
         vulneración alguna al derecho de defensa que configure un estado de indefensión,
         ni se identifica fundamento que justifique la declaración de nulidad de lo actuado
         por este motivo.
         139. Habiendo analizado los cuestionamientos planteados por las partes,
         corresponde precisar que, conforme a los criterios jurisprudenciales aplicables,
         solo podrá declararse una vulneración al derecho de defensa si se demostrara
         que algo obstáculo concreto –imputable a la autoridad– afecto de manera real e
         insalvable la posibilidad de ejercer dicho derecho. Sin embargo, esta Comisión no
         ha identificado impedimento alguno de tal naturaleza. Por el contrario, las partes
         contaron con la oportunidad de presentar sus descargos, ofrecer medios
         probatorios y sostener sus argumentos de forma reiterada y detallada, conforme
         se ha expuesto en los párrafos precedentes.
         140. Asimismo, aun cuando las partes alegaron la existencia de supuestas limitaciones
         a su derecho de defensa, no se advierte la presencia de actos indebidos o
         arbitrarios por parte de la Dirección que hayan generado un impedimento para
         ejercerla. Mucho menos puede afirmarse que las partes hayan acreditado de
         manera clara e indubitable que alguna actuación administrativa haya afectado de
         forma real, concreta e insalvable su posibilidad de defenderse.
         141. En consecuencia, considerando que las partes presentaron múltiples escritos, que
         analizaron detalladamente cada licitación investigada, que aportaron
         explicaciones legales y comerciales respecto de su participación en los Ítems y
         que, además, tuvieron oportunidad de participar en las audiencias de informe oral,
         resulta evidente que ejercieron plenamente su derecho de defensa en diversas
         oportunidades y bajo todas las formas previstas en el procedimiento.
         142. Aun cuando la presente sección ha abordado principalmente los cuestionamientos
         relativos a la Resolución de Inicio, esta Comisión estima pertinente pronunciarse
         también sobre dos cuestionamientos al Informe Técnico, dado que ambas se
         relacionan con el mismo marco normativo y con la garantía del derecho de
         defensa. En este extremo, LUSA90 y Grupo AC Farma91 alegaron haber enfrentado
         una limitación en su derecho de defensa en relación con el Informe Técnico,
         aunque por motivos distintos.
         En el caso de LUSA, esta situación se habría generado debido a que habrían
         tenido que revisar la totalidad del Informe Técnico de la Dirección para identificar
         los escasos apartados en los que se mencionaba su presunta responsabilidad. En
         cambio, Grupo AC Farma manifestó que la afectación se produjo porque, en dicho
         informe, la Dirección redujo los ítems en los que se le atribuía participación en la
         conducta investigada.
    131. Respecto del cuestionamiento formulado por LUSA, este Colegiado advierte que
         dicho argumento se sustenta en la presunta dificultad para identificar los pasajes
         del Informe Técnico en los que se analiza su responsabilidad. Sin embargo, de la
         revisión de los requisitos previstos en el TUO de la LRCA92, así como de una
         revisión integral del TUO de la LPAG, se desprende que ninguna de estas normas
         establece un orden específico para la exposición de los hechos o para la
         presentación de los elementos de análisis en el Informe Técnico. En
         consecuencia, la estructura adoptada por la Dirección en dicho informe no puede
         ser considerada una irregularidad ni constituye una causa de indefensión.
         144. Por el contrario, la revisión integral del Informe Técnico forma parte de la dinámica
         propia del procedimiento sancionador, cuyo propósito es garantizar que las partes
         conozcan en detalle los fundamentos que sustentan las conclusiones del Órgano
         instructor respecto de la hipótesis colusoria analizada. En consecuencia, el hecho
         de que las empresas deban examinar el contenido completo del Informe Técnico
         no constituye, por sí mismo, un obstáculo para el ejercicio del derecho de defensa.
         Más aún, esta Comisión advierte que LUSA pudo identificar el desarrollo de los
         hechos que le fueron atribuidos y ejercer su defensa de manera amplia a lo largo
         del procedimiento, tal como se detalló en los fundamentos precedentes.
         145. Por su parte, Grupo AC Farma alega que su derecho de defensa había sido
         afectado porque, en el Informe Técnico, la Dirección redujo el número de Ítems en
         los que se le atribuye participación en la conducta investigada. Sobre el particular,
         conviene precisar que la Resolución de Inicio constituye una etapa preliminar del
         procedimiento, basada en un análisis indiciario que tiene por finalidad formular la
         imputación de cargos. Seguidamente, el TUO de la LRCA prevé expresamente
         una etapa probatoria, en la cual tanto las partes como la Dirección pueden
         incorporar y evaluar los medios probatorios que consideren pertinentes para
         sustentar o reforzar sus posiciones93. Solo una vez concluidas dichas actuaciones,

    el Órgano instructor emite el Informe Técnico, documento que contiene su
    valoración final sobre los hechos imputados y sus recomendaciones a la Comisión
    respecto de la eventual responsabilidad de las partes.
    146. En ese marco, y como se desarrollar· en la sección 4.15 de la Resolución, resulta
    oportuno –y, en realidad, propio de la finalidad del procedimiento– que la DirecciÓn
    profundice su an·lisis y valore la evidencia recabada para confirmar, precisar o
    descartar los alcances de su hipÓtesis colusoria inicial. En tal sentido, si luego de
    examinar los elementos probatorios y la participaciÓn de las partes, la DirecciÓn
    concluye que la infracciÓn solo se configurÓ respecto de determinados productos
    o Ìtems, dicha delimitaciÓn responde a un an·lisis m·s riguroso de los hechos,
    propio de una etapa posterior del procedimiento. Por tanto, la reducciÓn del
    n˙mero de Ìtems no afecta el derecho de defensa de las partes; por el contrario,
    constituye una determinaciÓn favorable, la cual incluso puede tener como
    fundamento los argumentos de defensa esbozados.
    147. Por lo expuesto, esta ComisiÓn estima que no se ha producido la vulneraciÓn del
    derecho de defensa de las partes, con lo cual corresponde rechazar los
    argumentos planteados por Perulab, B. Braun, Pharmagen, Laboratorios
    Americanos, LUSA y Grupo AC Farma.
    4.1.2.La supuesta falta de motivación del carácter continuado de la infracción
    148. Mediante sus escritos de descargos B Braun94, Grupo AC Farma95, Grupo
    Pharmagen, Laboratorios Lansier, Teva96 y Medifarma97 sostuvieron que la
    Resolución de Inicio adolecerá de un defecto de motivación, en la medida en que
    la Dirección no habría motivado su calificación del carácter continuado de la
    infracción.
    149. En esa lÌnea, las partes alegaron que la “mera mención de la naturaleza
    continuada” 98 de la conducta, sin un desarrollo argumentativo que precise los
    hechos y evidencias que sustentan dicha caracterización, constituye una omisión
    sustancial que afectaría la validez de la Resolución de Inicio. Por su parte, B.
    Braun y Grupo Pharmagen agregaron que la ausencia de dicho razonamiento
    habría vulnerado su derecho de defensa, en tanto les había impedido evaluar
    adecuadamente la hipótesis colusoria del Órgano instructor.
    150. En cuanto a la debida motivación de la Resolución de Inicio, este Colegiado ha
    expuesto en las secciones precedentes las razones por las cuales considera que
    dicho acto administrativo se encuentra debidamente fundamentado y satisface los presupuestos legales exigidos para formular la imputaciÓn de cargos, conforme a
    lo dispuesto en el artÌculo 21.2 del TUO de la LRCA.
    Partiendo de esta premisa, corresponde precisar que ni este cuerpo normativo ni
    el TUO de la LPAG establecen como requisito de validez de la imputación de
    cargos la obligación de justificar la naturaleza de la conducta –infracción
    continuada– y/o desarrollar las razones específicas que permitirían caracterizar el
    tipo de infracción. Por el contrario, lo que dichas normas exigen es que la
    imputación de cargos presente una exposición razonada de los hechos que
    motivan el inicio del procedimiento y que estos sean subsumidos en el tipo infractor
    correspondiente, exigencias que la Dirección ha satisfecho adecuadamente,
    conforme se analizó en las secciones precedentes.
    151. La ausencia de una exigencia normativa de detallar en la Resolución de Inicio la
    calificación de la conducta como continuada resulta coherente con la naturaleza
    misma de ese acto: un pronunciamiento preliminar, fundado en indicios, y no una
    decisión definitiva sobre las características del comportamiento investigado. Solo
    al termino de la fase de instrucción –una vez practicadas las pruebas pertinentes
    y valoradas en su conjunto (incluidos los argumentos de las partes)– la autoridad
    podr· formular una evaluación final sobre los motivos que la lleven a calificar la
    conducta como una infracción continuada.
    En consecuencia, no es jurídicamente exigible ni razonable pretender que la
    Resolución de Inicio contenga un desarrollo exhaustivo sobre la naturaleza,
    alcance y efectos de la conducta imputada. Atender tal nivel de detalle corresponde
    a fases posteriores del procedimiento, sin que ello menoscabe la validez de una
    imputación debidamente motivada emitida en una etapa inicial.
    152. En este punto, es pertinente precisar que la alegada falta de motivación de la
    Resolución de Inicio –que, según se sostuvo, habría vulnerado el derecho de
    defensa de las partes al no desarrollar la calificación de la infracción como
    continuada– fue materia de cuestionamiento por parte del Grupo Pharmagen,
    quien interpuso un recurso de apelación contra dicha resolución. Este recurso fue
    declarado improcedente, lo que motivo que la empresa presentase un reclamo en
    queja frente a tal decisión.
    153. La Sala declara infundado el reclamo en queja presentado, lo cual tambiÈn dio
    lugar a que el superior jerárquica se pronunciara expresamente sobre los
    argumentos expuestos por el Grupo Pharmagen, conforme se detalla a
    continuaciÓn99:
    29. Además, corresponde precisar que el carácter continuado de la presunta infracción
    constituye un elemento que resulta pasible de ser evaluado por la Comisión, al
    emitir su pronunciamiento final, así como eventualmente por la Sala, al resolver las
    impugnaciones que de ser el caso se formulen contra dicho pronunciamiento final,
    teniendo en consideración los medios probatorios que obren en el expediente así
    como los argumentos que formulen las partes sobre el particular durante el
    trámite del procedimiento.

    30. En tal sentido, el hecho de que –a criterio de Grupo Pharmagen– en la Resolución
        de Inicio la Dirección haya sustentado de manera insuficiente la calificación de la
        infracción como continuada, no implica que se trate de un acto de trámite que coloque
        a las quejosas en una situación de indefensión. [Subrayado y énfasis añadidos]
        154. En su pronunciamiento, la Sala sostuvo –en línea con el criterio de este colegiado–
        que la determinación del carácter continuado de una infracción no forma parte de
        los requisitos exigidos en la imputación de cargos, sino que corresponde ser
        analizada al emitir un pronunciamiento final. En consecuencia, se desvirtúa la
        existencia de un defecto de motivación o de una afectación al derecho de defensa,
        puesto que, de haberlos advertido, el superior jerárquico habría declarado fundado
        el reclamo.
        155. Sin perjuicio de lo antes señalado, conviene destacar que la Resolución de Inicio
        ofrece una exposición clara y ordenada de los hechos investigados, precisando el
        periodo en el que cada una de las partes habrÌa intervenido en la conducta
        anticompetitiva100. Asimismo, desarrolla -a nivel preliminar- la forma en la que se
        habrÌa materializado la conducta, incluyendo el alcance del presunto acuerdo, las
        caracterÌsticas de las licitaciones evaluadas, las coordinaciones realizadas entre
        las empresas investigadas, los medios probatorios que sustentan la hipÓtesis
        colusoria, entre otros aspectos101
        .
        En ese sentido, la Resolución de Inicio explica la participación de las partes en la
        presunta infracción y la manera en que esta habría ocurrido, permitiéndoles
        conocer el intervalo de su participación y las evidencias que permitieron a el
        órgano instructor considerar la conducta como una conducta continuada.
        156. M·s a˙n, esta ComisiÓn ha tenido oportunidad de constatar que, mediante sus
        descargos, las partes cuestionaron la imputaciÓn contenida en la ResoluciÓn de
        Inicio, rechazando no solo su responsabilidad por la presunta infracciÓn, sino
        tambiÈn el car·cter continuado de la conducta imputada. En tal sentido,
        considerando que ejercieron plenamente su derecho de defensa en m˙ltiples
        oportunidades y mediante todas las modalidades previstas en el procedimiento,
        llegando incluso a detallar las razones por las cuales estiman que la infracciÓn no
        posee naturaleza continuada, no resulta consistente sostener que su derecho de
        defensa se haya visto limitado.
        157. Por consiguiente, habiendo corroborado que la ResoluciÓn de Inicio cumpliÓ con
        los requisitos exigidos por el TUO de la LRCA y que la descripciÓn del car·cter
        continuado de la infracciÓn no constituye un requisito para este tipo de actos,
        corresponde desestimar los argumentos planteados por B Braun, Grupo AC
        Farma, Grupo Pharmagen, Laboratorios Lansier, Teva y Medifarma en este
        extremo.
    31. Cabe agregar que, si bien las partes acompaÒaron a sus cuestionamientos sobre
        la motivaciÓn de la ResoluciÓn de Inicio determinadas objeciones de fondo
        vinculadas al cumplimiento de los elementos que sustentarÌan el car·cter
        continuado de la infracciÓn imputada, tales aspectos ser·n analizados por este
        Colegiado en la secciÓn 7.6 de la presente ResoluciÓn.
        4.1.3.Los supuestos defectos de motivación interna de la Resolución de Inicio
        159. Mediante el escrito de fecha 17 de marzo de 2025 B Braun argumentÓ que la
        ResoluciÓn de Inicio adolecerÌa de una falta de motivaciÓn interna, lo que
        devendrÌa en su nulidad. Su cuestionamiento se dirigiÓ principalmente contra el
        razonamiento seguido por la DirecciÓn, objetando las premisas empleadas, la
        valoraciÓn de los hechos y de las pruebas consideradas, asÌ como las
        conclusiones finalmente alcanzadas. Seg˙n la empresa, el presunto acuerdo
        anticompetitivo no se habrÌa concretado en la pr·ctica ni existirÌan elementos que
        vinculen a su representada con dicha conducta.
        160. El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse en m˙ltiples
        ocasiones sobre el contenido constitucional del derecho a la debida motivaciÓn.
        En sus pronunciamientos, ha destacado que este derecho constituye una garantÌa
        fundamental frente a la arbitrariedad, orientada a asegurar que las decisiones de
        las autoridades no se sustenten en “el mero capricho de los magistrados”, sino en
        fundamentos objetivos derivados del ordenamiento jurÌdico y/o de los hechos que
        derivan del caso102
        .
        161. En esa lÌnea, ha identificado como un supuesto de vulneraciÓn del contenido
        constitucionalmente protegido del derecho a la motivaciÓn “la falta de motivación
        interna del razonamiento”, la cual presenta una doble dimensiÓn: i) la ausencia de
        coherencia lÓgica entre las premisas y las conclusiones de una resoluciÓn, y ii) la
        existencia de incoherencias narrativas o argumentativas que generan un discurso
        confuso, incapaz de expresar de manera clara y ordenada las razones que
        justifican la decisiÓn adoptada

     

    titucionalmente protegido del derecho a la motivaciÓn “la falta de motivación
    interna del razonamiento”, la cual presenta una doble dimensiÓn: i) la ausencia de
    coherencia lÓgica entre las premisas y las conclusiones de una resoluciÓn, y ii) la
    existencia de incoherencias narrativas o argumentativas que generan un discurso
    confuso, incapaz de expresar de manera clara y ordenada las razones que
    justifican la decisiÓn adoptada