Sacyr / Agunsa II | Centro Competencia - CECO
Operación de concentración

Sacyr / Agunsa II

La FNE aprobó pura y simplemente la operación de concentración consistente en la constitución de una sociedad anónima cerrada, entre Sacyr Chile S.A., Sacyr Concesiones Chile SpA, y Agencias Universales S.A.

Autoridad

Fiscalía Nacional Económica

Actividad económica

Aeroportuario

Conducta

Fusión o concentración

Resultado

Aprobación pura y simple

Información Básica

Rol FNE

F182-2019

Fecha notificación

26-02-19

Fecha inicio investigación

12-03-19

Fecha decisión

09-04-19

Carátula

Operación de Concentración entre Sacyr, y Agunsa

Partes

Sacyr: Líder a nivel mundial en el desarrollo de infraestructuras, con amplia experiencia en la gestión integral del ciclo de vida de las concesiones, siendo una de sus actividades principales la inversión en licitación y operación de obras públicas. En Chile participa en la concesión de carreteras, de un hospital y del aeropuerto El Tepual de la ciudad de Puerto Montt, en la Región de Los Lagos. 

Agunsa: Sociedad cuyo giro es la prestación de servicios al comercio exterior desarrollando actividades de representación a compañías tanto de transporte aéreo como marítimo, servicios de agenciamiento, servicios de logística portuaria, de logística y distribución de cargas/mercaderías y servicios de administración, operación y mantención de terminales de transferencia, tanto de pasajeros como de cargas. En Chile, Agunsa, a través de sociedades filiales o relacionadas, es actualmente titular de derechos de concesión en cuatro obras públicas aeroportuarias, ubicadas en Calama, La Serena, Puerto Montt y Punta Arenas.

Operación

La operación proyectada consistía en la constitución de una sociedad anónima cerrada, entre Sacyr y Agunsa, la cual tendría como objeto exclusivo la ejecución, reparación, conservación y explotación del consorcio para la licitación de la obra pública fiscal denominada “Aeropuerto Chacalluta” ubicada a diez kilómetros al norte de la ciudad de Arica, en la Región de Arica y Parinacota.

Tipo de Operación:

Operación sin traslape

Artículo 47 DL 211

Letra c)

Actividad económica:

Transporte Aéreo/ Aeropuertos y otra infraestructura/ Concesiones

Decisión final:

Aprobación pura y simple en Fase I

Bases de datos externas utilizadas:

N/A

Plazos

Desde Notificación a Inicio de Investigación

14 días corridos

Desde Inicio de Investigación hasta Aprobación

30 días corridos

Plazos se contabilizan en días corridos y no hábiles como dispone la ley. Tampoco se consideran suspensiones.

Mercado Relevante

Mercados relevantes del producto:

La FNE señaló que, para efectos de la investigación, no era necesaria una definición precisa de los mercados relevantes. Ello porque cualquiera fuese la definición de mercado relevante adoptada, ésta no modificaba las conclusiones de su análisis.

Sin perjuicio de ello, la FNE explicó que, en la construcción y operación de una obra pública en general, y de una concesión aeroportuaria en particular, es posible identificar dos grandes segmentos: (1) la licitación del derecho de concesión (“Mercado Primario”); y (2) la operación y explotación de la infraestructura concesionada (“Mercado Secundario”). 

Asimismo, la FNE afirmó que los distintos aspectos competitivamente relevantes en una licitación y operación de obra pública concesionada (tales como la calidad de la construcción, del servicio, plazos de ejecución, precios o tarifas, mejoras en las obras, etc.) se encuentran extensamente regulados, dejando un bajo margen de discrecionalidad al concesionario.

(1) Mercado Primario: La FNE señaló que se divide en el mercado de licitaciones de concesiones de obras públicas (i) en particular (como mercado por la cancha), y (ii) en general (i.e., la actividad de participar en licitaciones de un determinado tipo de obra). 

(i) Licitación en particular: La FNE consideró como actores del mercado relevante a los competidores potenciales, esto es, aquellos que creíblemente podrían ofertar en el proceso de licitación, pues serían estos quienes ejercerían presión competitiva sobre quienes realizan ofertas en una licitación. Sin embargo, de las 11 empresas que adquirieron las Bases de Licitación de la Concesión, sólo consideró a 5 de ellas como competidores potenciales, pues eran las únicas que habían presentado ofertas en procesos de licitación de aeropuertos en los últimos 5 años, y cumplían los demás requisitos previstos en las mencionadas Bases de Licitación, sobre todo el requerimiento de experiencia previa en la operación de aeropuertos. 

A mayor abundamiento, la FNE señaló que no era necesario determinar de forma precisa el mercado relevante del producto y las participaciones de mercado de los actores presentes en el mismo, debido a que las empresas del Consorcio no podrían haber competido entre sí debido a su especialización en actividades diversas. A saber, Sacyr era una empresa especializada en construcción de obras de distinto tipo, pero a la fecha sólo participaba –desde hace menos de un año– del consorcio que controlaba el aeropuerto de Puerto Montt, por lo que no cumplía con lo exigido por las Bases de Licitación de la Concesión para presentar ofertas en solitario; mientras que Agunsa se especializaba en la operación de puertos y aeropuertos, y sí cumplía con aquellos requisitos. En consecuencia, existía una evidente complementariedad entre ambas partes, pues Sacyr sólo pudo participar en la Licitación asociándose con un tercero experimentado en aeropuertos, como Agunsa. 

(ii) Licitaciones de concesiones de obras públicas en general: La FNE indicó que los actores que potencialmente pueden participar en las licitaciones efectuadas por el Ministerio de obras Públicas (“MOP”) dependerá de la magnitud, complejidad o del tipo de obra licitada, pudiendo existir algunos nichos en que sólo algunas empresas se encuentren habilitadas para competir.

Además, la autoridad señaló que el mercado geográfico de licitaciones de obras públicas aeroportuarias se podía definir de manera más amplia que un alcance nacional, entendido que, en múltiples licitaciones, participarían actores extranjeros que no han participado anteriormente en licitaciones en el país. Sin embargo, en ocasiones el idioma, regulaciones locales, la cultura u otras variables podrían actuar como barreras que dificulten la participación de algunas empresas extranjeras en algunas licitaciones. 

Finalmente, la FNE descartó definir de forma precisa el mercado relevante del producto y geográfico para el Mercado Primario, toda vez que la definición que se adoptara no alteraría las conclusiones de su análisis. En ese sentido, la FNE señaló que la inexistencia de superposición horizontal entre las actividades comerciales de las partes permitía concluir que la operación no generaba cambios en la estructura competitiva del mercado de licitaciones de concesiones de obras públicas aeroportuarias. 

(2) Mercado Secundario: La FNE lo definió como la prestación de servicios de infraestructura aeroportuaria, que incluye la operación y mantenimiento de las instalaciones de aeropuertos. Según la autoridad, la Comisión Europea había indicado anteriormente, sin proceder a una definición precisa, que el mercado geográfico tendría una naturaleza local y consideraría la “zona de captación en un radio de a lo más 100 kilómetros para aeropuertos nacionales y de un máximo de 300 kilómetros para aeropuertos internacionales. 

Dicha definición se refería no sólo a los servicios de operación y mantenimiento de las instalaciones útiles para la actividad aeroportuaria, sino también aquellas complementarias a ésta, tales como servicios comerciales, servicios de tiendas, cafeterías, duty free, estacionamientos, etc.; y los servicios de asistencia en tierra relativos a equipaje, combustibles, ente otros, también tendrían una naturaleza local, siguiendo la suerte del aeropuerto respectivo. 

Por lo tanto, la FNE señaló que una definición precisa de mercado relevante de producto y geográfico requeriría determinar los niveles de sustitución entre los diversos aeropuertos a lo largo del país y de la sustitución con otros medios de transporte. Es así como la FNE concluyó que la definición precisa del Mercado Secundario no era necesaria en la investigación, pues las conclusiones no variaban en base a la definición de mercado relevante adoptada.

Mercado relevante geográfico:

 La FNE descartó una definición precisa de mercado geográfico, toda vez que cualquiera fuese la que se adoptara, ella no modificaría las conclusiones de su análisis. 

Análisis Competitivo

La FNE descartó la existencia de riesgos aptos para reducir sustancialmente la competencia en el Mercado Primario y Secundario, a saber:

(1) Riesgos unilaterales en el Mercado Primario: La FNE describió como potencial riesgo producto de la creación de consorcios en licitaciones, que dos empresas competidoras puedan tener incentivos para ofertar de manera conjunta en procesos de licitación, con tal de eliminar un oferente, lo que podría resultar en ofertas menos agresivas producto de la menor presión competitiva que se genera con la creación del consorcio. Sin embargo, ello fue descartado para la presente operación, porque: (i) Para la licitación de la Concesión, en particular, las partes no compitieron entre sí. Sacyr no podría haber participado sino se asociaba con algún operador de aeropuertos que cumpliera los requisitos de experiencia previstos en las Bases de Licitación de la Concesión; y (ii) Para las licitaciones en general, la exclusión de Sacyr como competidor posible debería mantenerse en futuros procesos de licitación de proyectos aeroportuarios, pues la exigencia de tener experiencia en la operación de aeropuertos es un requisito que se ha mantenido constante en diferentes licitaciones aeroportuarias. Asimismo, la FNE señaló que existen competidores capaces de participar en sucesivas licitaciones aeroportuarias, y potenciales entrantes internacionales. Es así como la FNE concluyó que las partes eran complementarias y no competidoras directas.

(2) Riesgos unilaterales en el Mercado Secundario: La FNE señaló que, en el Mercado Secundario, Sacyr sólo participaba en la operación del aeropuerto El Tepual junto con Agunsa, mientras que esta última operaba otras 3 obras públicas aeroportuarias en el país. Frente a esto, y considerando el evidente carácter local de prestación de servicios de infraestructura aeroportuaria, la FNE afirmó que cabía considerar que el aeropuerto más cercano al Aeropuerto Chacalluta sería el aeropuerto El Loa de Calama, el cual se encontraba a más de 600 kilómetros de distancia, existiendo un aeropuerto más cercano en la ciudad de Iquique. De tal manera, la autoridad de competencia concluyó que incluso adoptando la definición de mercado relevante sostenida por la jurisprudencia extranjera y su respectiva área de influencia geográfica, era posible descartar riesgos a la competencia en este mercado, en vista de que los aeropuertos operados por Agunsa, lo que incluye al Aeropuerto El Tepual, no competían entre sí, pues se ubicaban a una gran distancia de sus respectivas zonas de influencia geográfica. Incluso, la FNE señaló que en un escenario hipotético donde los aeropuertos operados por las partes competían entre sí, eventuales efectos negativos a la competencia se verían morigerados, en vista de que la regulación existente en los procesos de licitación de obras públicas del MOP regula la mayoría de las variables competitivas, tales como el precio, calidad de servicio, estándar técnico de las obras entre otras. Por lo tanto, la mayoría de aquellas variables bajo las cuáles se podría afectar la competencia estaban sujetas a un bajo margen de afectación de quien opera en definitiva la obra concesionada.

(3) Riesgos coordinados: La FNE descartó que la operación incidiera en aumentar sustancialmente la probabilidad de coordinación entre las partes y entre éstas y terceros en los mercados analizados en general, debido a que como su alcance se veía limitado a un proyecto en particular, las partes no podían considerarse como competidores en el mercado de licitación de concesiones aeroportuarias. Asimismo, la autoridad de competencia señaló que existían otros actores que podrían participar en el futuro en proyectos similares a los de la licitación analizada, ya sea individualmente o en consorcio con otros operadores habilitados.

Medidas de mitigación

N/A

Casos relacionados

Fiscalía Nacional Económica:

Comisión Europea:

 

Autores

Claudio Lizana A.

Óscar Lizana

Carey