La prohibición de concentración de clínicas en Iquique

El 9 de diciembre de 2019, la FNE prohibió la adquisición de control de Clínica Iquique S.A. por parte de Redinterclínica S.A. En su decisión, la autoridad recalcó que la operación concentraría los dos únicos prestadores de salud institucionales privados de la salud, con atención cerrada en la ciudad –esto es, con capacidad para la atención en cama- por lo que la concentración no debiera permitirse.

Desde junio de 2017, en nuestro país funciona el régimen de control de operaciones de concentración, modificación regulatoria estructural de nuestro sistema de protección de la competencia. De acuerdo a sus atribuciones, la FNE puede bloquear una fusión, compra o adquisición entre privados, en la medida en que provoque una reducción sustancial a la competencia. En este caso, tras más de diez meses de revisión, la autoridad determinó -por tercera vez desde la entrada en vigor del sistema- que la operación no podrá llevarse a cabo.

El 17 de diciembre de 2019 la autoridad puso a disposición del público su resolución de prohibición y el correspondiente informe técnico que respalda la decisión. Por exigencia legal, la versión pública del expediente de la investigación también se encuentra disponible.

Notificación voluntaria en el mercado de la salud

En febrero de 2019, la sociedad Redinterclínica S.A. comunicó voluntariamente a la FNE su intención de adquirir el control de Clínica Iquique S.A., vinculada a la Cámara Chilena de la Construcción. Con esta transacción, Red Interclínica -que ya cuenta con Clínica Tarapacá– participaría de la propiedad de los dos únicos establecimientos hospitalarios privados de la ciudad. Ambas partes notificantes estimaron que su operación no presentaba riesgos a la competencia, ya que enfrentarían un clima de competencia actual y potencial suficiente, con el contrapeso de parte de las aseguradoras. Además, las eficiencias de la adquisición evitarían todo riesgo posible.

Como es usual en sus indagatorias, la FNE recopiló información de diversos actores del mercado. Para este caso, contó con antecedentes de las Isapres, prestadores institucionales y de autoridades sectoriales como Fonasa y la Superintendencia de Salud. Además, encargó a una consultora externa la realización de una encuesta telefónica a usuarios de las clínicas y envió cuestionarios a médicos de la ciudad.

En su estudio de la industria, el informe de la FNE se refirió a la influencia de los médicos en la decisión de sus pacientes para elegir las clínicas. Según la encuesta, el motivo más recurrente en la selección de las clínicas es la recomendación del profesional (en un 40% de los casos). Según los cuestionarios enviados, 32 de 45 médicos consultados recomiendan un establecimiento particular para realizar cirugías.

Asimismo, el informe destinó párrafos a comentar la situación de congestión y perfil del Hospital Regional de Iquique “Dr. Ernesto Torres Galdames”, complejo hospitalario de la red pública de salud que -de acuerdo a las notificantes- sería parte del mismo mercado que las clínicas privadas. Consiguientemente, una pregunta que rondó la investigación era si acaso la ampliación proyectada del Hospital de Iquique, con una Unidad de Pensionado, tendría impacto en el análisis o podría disciplinar a las clínicas privadas después de la fusión.

Mercados relevantes

Dada la complejidad del mercado de prestaciones de salud en nuestro país, la FNE trazó ocho definiciones de mercado relevante del producto potencialmente afectadas por esta adquisición, de acuerdo a una serie de circunstancias y diferencias del lado de la demanda y la oferta.

En este sentido, la FNE consideró la distinción entre prestaciones hospitalarias y ambulatorias, y si las mismas se gestionaban de forma programada o en calidad de urgencia. Del mismo modo, estimó pertinente diferenciar entre el mundo de cotizantes en Fonasa y el de afiliados a Isapres. A nivel institucional, tomó en cuenta la existencia de instancias de negociación entre prestadores institucionales –como cuando se derivan pacientes del sistema público al privado- y cuando las negociaciones involucraban prestaciones GES. También tomó en cuenta el mercado por convenios entre las clínicas con instituciones particulares, como FFAA o mutuales de seguridad.

En términos geográficos, la FNE estimó que el ámbito de estudio no excedía de la ciudad de Iquique (incluidas las comunas de Alto Hospicio e Iquique), posición en pugna con la de las partes, para quienes, en la versión más restringida involucraba toda la Región de Tarapacá. Para sustentar su posición, la FNE se valió de datos de residencia de los clientes, proporcionados por Isapres. Asimismo, descartó que la posibilidad de atención fuera de la ciudad de Iquique disciplinase suficientemente a las clínicas incumbentes.

Riesgos sustanciales a la competencia

La FNE fue categórica en su evaluación de riesgos. El hecho de que se concentrasen los dos prestadores privados de atención cerrada de la ciudad de Iquique significaría un aumento en “la habilidad e incentivos de la entidad fusionada para afectar tanto los precios como la calidad de las prestaciones ofrecidas en dicha localidad”. La autoridad insistió en que la fusión entre las clínicas eliminaba la única alternativa de los clientes en el mercado de atención programada de atención cerrada -para usuarios de Isapre y Fonasa- pero también significaba una reducción significativa en los mercados de algunas prestaciones de urgencia y ambulatorias.

Además, la FNE detalló la forma en que la variable calidad podría ser afectada tras la operación, un énfasis que podría leerse como una respuesta a los llamados a evitar desatender variables distintas al precio en el derecho de competencia. De acuerdo a la autoridad, la calidad podría verse disminuida no sólo en sus aspectos observables, sino también en aquello que no es visible para el consumidor. Las partes, en cambio, plantearon que, al estar sujeta a un estricto régimen regulatorio, la calidad en este mercado no era un elemento en juego.

Cercanía competitiva y nuevo indicador: CMCR

Desde hace un tiempo, la evaluación de riesgos horizontales de la FNE ha tendido a recoger la experiencia comparada de análisis de cercanía competitiva en mercados con bienes diferenciados, yendo más allá de la definición de mercado relevante y cálculo de niveles de concentración (que en este caso sería de un 100% en gran parte de las definiciones de mercado relevante identificadas por la autoridad). Esto ha ocurrido en especial para aquellas operaciones que requieren un mayor detenimiento de parte de la autoridad.

La idea central consiste en averiguar el grado de cercanía o proximidad en la oferta de las partes que se fusionan, y de esta forma determinar qué grado de disciplina recíproca se perderá una vez materializada la fusión. Mientras más cercanos sean los agentes, mayor será la afectación a la competencia.

En este caso, para capturar esa relación de cercanía, la FNE se valió de la encuesta a consumidores, para calcular las razones de desvío (hacia dónde se dirigirían los consumidores, en ausencia de uno de los oferentes del mercado) y de los datos de costo y precio de los agentes para la aplicación de índices. Este método además sirvió para evaluar el grado de disciplina que puede ejercer el Hospital público de Iquique.

Además de los indicadores que se han utilizado en causas anteriores (como el GUPPI o el IPR), en esta oportunidad la FNE añadió un nuevo índice: el Compensating Marginal Cost Reduction (CMCR)[1]. El CMCR buscaría capturar el nivel de eficiencias o ahorros de costo marginal requeridos para neutralizar el incentivo a aumentar los precios después de la fusión. Su ventaja sobre los otros indicadores es que permitiría tomar en cuenta el efecto de retroalimentación que se genera con los otros productos existentes en el mismo mercado, dada la presión al alza en precios en el mercado.

Luego de observar los índices resultantes y revisar la evidencia cualitativa del expediente en las diversas definiciones de mercado relevante, el informe de la División de Fusiones es concluyente en la existencia de riesgos unilaterales.

Las partes notificantes aportaron a la investigación un informe económico elaborado por Francisco Caravia, pero la FNE estimó que ninguna de las eficiencias argumentadas reunía los requisitos para ser consideradas en el análisis, como un contrapeso efectivo a los riesgos.

Orientaciones y rechazos al paquete de medidas ofrecidas

Dentro del sistema, existe la posibilidad de que la autoridad apruebe la fusión o adquisición sujeta a compromisos voluntariamente propuestos, siempre que los mismos mitiguen la reducción sustancial a la competencia detectada en la investigación. En este caso, Red Interclínica ofreció en dos momentos distintos un paquete de medidas conductuales para remediar las preocupaciones de la FNE, que no lograron persuadir a la autoridad.

Red Interclínica propuso la fijación de precios máximos por el plazo de 10 años para prestaciones hospitalarias y de 1 año para las ambulatorias; someterse al sistema nacional de acreditación de prestadores de salud, hasta que ocurra una entrada; implementar un plan de complejización con inversiones para ofrecer servicios hospitalarios adicionales y el congelamiento y mantención de un cierto nivel de oferta.

La autoridad rechazó las medidas, por inadecuadas. La principal crítica de la FNE apuntó a la naturaleza conductual y transitoria de los compromisos, en contraste con las ventajas de los remedios estructurales para fusiones horizontales. Medidas conductuales como las propuestas apuntarían a regular directamente el poder de mercado -con los consiguientes costos de diseño, monitoreo y eficacia- y no a restaurar la estructura competitiva previa, además de introducir distorsiones en la estructura de incentivos de los agentes, perjudicando a los consumidores.

Sin embargo, en la resolución de Ideal/Nutrabien de 2018 –única causa de fusiones a la fecha conocida por recurso de revisión-, el TDLC aceptó algunas medidas conductuales (como la fijación de precios) a pesar de tratarse de una operación horizontal. De llegar la instancia, será interesante ver qué criterio adoptaría el TDLC para este caso, para refinar el estándar en materia de remedios.

En todo caso, los rechazos a las medidas por parte de la FNE estuvieron precedidos de análisis, diálogo y orientaciones, incorporados en el expediente, lo que puede interpretarse como una recepción de los cánones dictados por el TDLC para los procedimientos de operaciones de concentración. En la misma resolución de Ideal/Nutrabien el TDLC, con votación dividida, revirtió la decisión de la FNE de prohibir la fusión de las productoras de alimentos. En sus consideraciones finales, el voto de mayoría fue especialmente enfático en la necesidad de que la FNE hiciera constar el proceso de diálogo y definiciones que tiene lugar a propósito de las medidas de mitigación.

Nuestro joven sistema de control de operaciones de concentración sólo cuenta a la fecha con tres prohibiciones decretadas por la FNE. La primera de ellas (Ideal/Nutrabien) fue revertida por el TDLC, principalmente por discrepancias en la definición de mercado relevante y sus condiciones a la entrada. La segunda prohibición (Santander/Servipag) en el sector bancario no fue impugnada por las notificantes en su oportunidad. De interponerse el recurso, ahora será el turno de esta fusión de clínicas de Iquique, en la que aspectos técnicos y sustantivos en discusión aguardan nuevas orientaciones de la magistratura para ir consolidando el marco de análisis de las agencias, que permita prever la formación de estructuras poco competitivas y al mismo tiempo otorgue certezas al sector privado.

[1] Sólo había sido calculado en nuestro país en el informe de Massimo Motta para el análisis de la fusión Ideal/Nutrabien.

Enlaces relacionados:

FNE – Resolución de prohibición. Rol FNE F178-2019. Ver aquí

FNE – Informe de prohibición. Rol FNE F178-2019. Ver aquí

FNE – Expediente de investigación. Rol FNE F178-2019. Ver aquí