Luces de la FNE sobre el mercado eléctrico en la adquisición de Chilquinta

1.04.2020

El pasado 13 de marzo, la FNE publicó su informe y decisión de aprobar pura y simplemente las operaciones de concentración que implican la adquisición de Chilquinta y Eletrans por parte del holding chino State Grid International Development Limited (SGIDL), de fecha 27 de febrero. La investigación partió el 11 de noviembre, con la notificación de Chilquinta respecto a su adquisición del 50% de las sociedades Eletrans de propiedad de Sociedad Austral de Electricidad S.A. (SAESA). Esta operación, de acuerdo a la FNE, se encontraba condicionada de facto a la transacción celebrada entre SGIDL y Sempra Energy International Holdings N.V., relativa a la adquisición de Chilquinta, por lo que ambas investigaciones fueron acumuladas por la FNE en un único procedimiento. Ésta es la primera vez en que la FNE acumula dos investigaciones en materia de fusiones, usando los estándares del procedimiento administrativo y su propia Guía de Competencia de 2017.

SGIDL es un holding de inversiones constituido en China cuyo control corresponde a una empresa estatal (State Grid Corporation of China), y es la responsable de las inversiones y operaciones de energía eléctrica de dicho país en el extranjero. Como empresa estatal de China, su control recae en la agencia de rango ministerial State-owned Assets Supervision and Administration Commission (SASAC).

Dos operaciones en una sola investigación

A través de la primera operación, SAESA ­–­sociedad chilena controlada por capitales canadienses– vende a Chilquinta su participación en Eletrans (que reúne cuatro sociedades). Chilquinta –sociedad chilena controlada por el grupo estadounidense Sempra Energy- tenía ya un 50%, y con la operación pasará a controlar la totalidad de Eletrans. El grupo empresarial de la vendedora, SAESA, comprende agentes económicos activos en los segmentos de distribución y trasmisión eléctrica, y en menor medida en generación.

A través de la segunda operación, Chilquinta (y con ello también Eletrans) es vendida por Sempra N.V. (Países Bajos) al holding chino SGIDL, a través de las sociedades objeto que son dueñas exclusivas de Chilquinta y Tecnored. Chilquinta se dedica a la distribución eléctrica en la Región de Valparaíso y en menor medida, en la Región del Maule y del Bío-Bío, aunque también participa en actividades relacionadas con la trasmisión eléctrica.

Un desafío para la FNE en este caso, dada la multiplicidad de partes, consistió en identificar las áreas de traslape en Chile de las entidades pertenecientes a cada grupo controlador, a partir de los criterios de la Ley 18.045 de Mercado de Valores a los cuales remite en su Guía de Competencia de 2017. El ejercicio debió hacerse con especial atención a la participación directa o indirecta de la agencia china SASAC y sus subsidiarias estatales en cada uno de los segmentos de la industria en donde existirían traslapes con Chilquinta.

En efecto, según la investigación, la presencia de la estatal china comprendería un 25% de la empresa portuguesa Redes Eléctricas Nacionales SGPS S.A. (REN), la que a su vez detentaría a través de otras sociedades el 100% de Transemel y el 42% de Electrogas. Además, SASAC tendría presencia en Chile mediante China Southern Power Grid International en el 27,79% de la propiedad de Transelec; con State Power Investment Corporation China el control indirecto de Pacific Hydro Chile S.A.; y a través de China International Water and Electric Corp. en Atiaia Energía Chile SpA, que a su vez cuenta con dos proyectos de centrales hidroeléctricas en nuestro país aún no operativos.

Tras una somera descripción del marco normativo de la industria de generación y transmisión eléctrica en nuestro país, y una breve mención a la regulación de la distribución, la FNE definió los mercados relevantes afectados por esta operación.

Definición de mercado relevante

Tratándose de la generación eléctrica, el informe de la FNE descartó diferenciar de acuerdo al tipo de tecnología utilizada respecto a la definición de producto, siguiendo sus informes previos en la materia (por ejemplo, TerraForm Power/Orion F91-2017).

Donde sí admitió mayores segmentaciones fue en el destino de la energía producida y comercializada. De acuerdo al documento, “las condiciones competitivas asociadas a los diversos clientes de las generadoras -distribuidoras y clientes libres- difieren sustancialmente”. Esta apreciación se fundó en (i) las distintas modalidades de contratación del suministro (los clientes libres contratarían en negociaciones bilaterales, mientras que las distribuidoras se ceñirían a licitaciones abiertas monitoreadas por la Comisión Nacional de Energía); (ii) la imposibilidad material para redestinar los bloques de generación de clientes regulados hacia clientes libres y (iii) la condición en que quedan los clientes libres (usualmente, mineras y grandes industrias) que están fuera de las zonas de concesión de distribución, donde las pequeñas generadores y distribuidoras no contarían con capacidad de suministro suficiente para atenderles.

La definición de mercado relevante geográfico para la generación eléctrica, también siguiendo decisiones previas en la materia, se estimó que correspondía a la del sistema de trasmisión al cual se inyecta la energía.

Respecto al mercado de trasmisión, luego de una serie de prevenciones sobre la pertinencia de distintas definiciones del lado del producto, la FNE se atuvo a considerar una definición restringida –que distingue según tipo de línea en nacional, zonal o dedicada- y una definición amplia, que comprende todo el Sistema Eléctrico Nacional. En todo caso, la FNE recalcó que era relevante mirar también la competencia “por el” mercado, en el entendido que la competencia se generaba por los activos de trasmisión, para lo cual analizó el historial de licitaciones de los últimos 4 años.

Respecto a la definición geográfica, el mercado estaría circunscrito al Sistema Eléctrico Nacional, al que pertenecen las líneas de transmisión de las partes. En el caso de las licitaciones, señaló que el alcance sería a lo menos, nacional (no obstante participarían también actores internacionales).

Por último, respecto al segmento de distribución, la FNE se limitó a citar su aporte de antecedentes en el rol ERN 24-2018 (sobre restricciones a la integración vertical): “el segmento de distribución, dadas sus características de monopolio natural, opera bajo un régimen de concesiones con exclusividad territorial, obligación de dar suministro y con tarifas reguladas para clientes con capacidad conectada inferior a 5000 kW” y a enunciar las áreas de concesión de distribución de Chilquinta.

Análisis competitivo de la adquisición

La FNE ya ha venido elaborando criterios comunes de análisis de control de operaciones de concentración en esta industria en fusiones recientes (por ejemplo, TerraForm Power/Orion F91-2017 y AES Gener/Angamos/Chilquinta F154-2018). En este caso, revisó las áreas de superposición entre las partes que se generaban con ocasión de las operaciones en los tres segmentos antedichos y determinó participaciones de mercado y condiciones de competencia en la dimensión horizontal, y añadió una detallada evaluación de posibles riesgos verticales.

En la dimensión horizontal, la FNE descartó riesgos en el segmento de transmisión. Para ello, determinó el escenario que maximizase la participación de las partes y el cambio en los niveles de concentración, que correspondía a la segmentación por líneas de trasmisión nacionales, zonales y dedicadas. En este sentido, descartó riesgos por ausencia de superposición en las líneas dedicadas. En el sistema de transmisión nacional, con datos públicos del Coordinador Eléctrico Nacional, la autoridad constató que la participación conjunta de Eletrans y Transemel era reducida (6%) y que el cambio en el HHI quedaba por debajo del umbral de preocupación de su Guía. Aunque aplicando el HHI modificado de O’Brien y Salop, para hacerse cargo de las participaciones cruzadas y minoritarias de los actores en este mercado, los umbrales sí eran sobrepasados. Lo mismo sucedía al analizar la dimensión horizontal a nivel regional, tanto bajo los HHI tradicionales como aplicando el HHI modificado.

A pesar de sobrepasar estos umbrales, la autoridad tuvo en especial consideración la presencia de regulación en el mercado de trasmisión que limita el margen de actuación de los agentes. Las variables de competencia (precio, calidad, acceso o necesidad de expansión) se encuentran reguladas intensamente y sujetas a la supervigilancia de la institucionalidad sectorial.

Analizada en cambio la competencia “por el” mercado de trasmisión, el historial de licitaciones del Coordinador arrojó que Chilquinta participó en 12 proyectos y que SGIDL no ha presentado ofertas durante los últimos 3 años. De hecho, sólo lo ha hecho la entidad Transelec, que no forma parte del grupo empresarial de SGIDL, pero sí está vinculada a SASAC. La FNE revisó entonces las licitaciones en las que coincidieron Transelec y Chilquinta, concluyendo que esto sucedió en 7 oportunidades, aunque siempre hubo al menos un actor adicional en los concursos.

Continuando en la misma dimensión horizontal, la FNE también descartó mayores riesgos en el segmento de generación. Nuevamente evaluó el escenario más conservador – en donde maximiza la participación de las partes y el cambio en la concentración medida a través del HHI- correspondiente a la comercialización y suministro de energía de clientes libres emplazados en la zona de concesión de distribución en el Sistema Eléctrico Nacional. En esta definición los umbrales no eran sobrepasados.

En la dimensión vertical de la operación, la FNE tuvo en vista la relación entre los distintos segmentos, y sumó también la actividad de Tecnored como comercializadora de materiales eléctricos, servicios de medida y otros servicios de ingeniería, y de Electrogas como oferente de servicios de transporte de gas. Las teorías de daño de la FNE –que finalmente descartó- consistieron en: (i) sabotaje de mercado (que el lado transmisor favorezca sus propios activos de generación o la aplicación de subsidios cruzados); (ii) aumento de incentivo de uso estratégico de información de potenciales clientes libres; (iii) bloqueo de insumos en las actividades de Tecnored; (iv) bloqueo de servicio de transporte de gas y petróleo a generadoras en Quintero y Quillota.

El sabotaje de mercado fue descartado como un riesgo que aumentase a raíz de la operación, dado que el incremento de la participación de las partes en el lado de la generación era marginal y la disposición geográfica de las plantas generadoras tampoco era favorable para implementar semejante estrategia.

Sobre el uso estratégico de información de potenciales clientes libres, la FNE tuvo en cuenta que recientemente se habría dictado una norma técnica para promover la entrega de información por parte de las distribuidoras respecto a los clientes libres que pueden optar a una tarifa no regulada. Esta medida, pronta a entrar en vigencia, atenuaría las asimetrías de información que harían probable el riesgo señalado según la autoridad.

En relación al bloqueo de insumos en las actividades de Tecnored, la FNE diferenció los distintos servicios prestados por esta empresa, aunque concluyó que en ninguno de estos mercados tenía habilidad suficiente para incurrir en la estrategia.

Por último, respecto al transporte de gas y petróleo de las generadoras en la Región de Valparaíso, tampoco estimó que las transacciones cambiaban sustancialmente los incentivos preexistentes sobre un eventual bloqueo, ya que la posición de las compradoras en el lado de la generación aumentaba sólo marginalmente.

Como cuestión aparte, la FNE señaló que eventuales vulneraciones del artículo 7 de la Ley General de Servicios Eléctricos (que regula aspectos de integración, relaciones de propiedad y giro de las empresas del sector) a raíz de la transacción quedaban fuera del ámbito de su análisis de competencia. Por este motivo, resolvió oficiar también a la Superintendencia de Electricidad y Combustible como autoridad competente.

Enlaces externos:

Resolución de aprobación. Rol F219-2019. Ver aquí

Informe de aprobación. Rol F219-2019. Ver aquí

JTO