Mazzucato en Chile: ¿Cuál es el capitalismo que deseamos?

9.11.2022

CeCo Chile

La economista italo-americana y profesora de la cátedra “Economía de la Innovación y Valor Público” de UCL, Mariana Mazzucato, estuvo en Chile la última semana de octubre. Su visita se realizó en el contexto del lanzamiento de su reporte “Transformational change in Latin America and the Caribean, a mission-oriented approach” (2022), presentado en Chile, Colombia y Argentina. Lejos de pasar desapercibido, su paso por Chile dejó una estela de diversas opiniones y discusiones sobre sus ideas (por ejemplo, ver columnas de Rolf Luders, María José Naudon y Pablo Astudillo).

Entre las actividades realizadas por la economista en su vista, se encuentra una conferencia en la Universidad de Chile enfocada en su último libro (Misión Economía, 2021) y una invitación a La Moneda para hablar sobre los desafíos y oportunidades de Chile en materia de productividad, tales como la explotación del litio y el hidrógeno verde. En esta reunión, además del Presidente G. Boric, participaron el director de CORFO, J. M. Benavente, y el premio nobel de economía, Joseph Stiglitz (respecto a la vista Stiglitz en Chile ver nota “Stiglitz en la U. de Chile: Teoría del Desequilibrio y Capitalismo progresista”).

En términos generales, la obra de Mazzucato invita a repensar y discutir el sentido de algunas de las ideas centrales de la economía de mercado, tales como el rol del Estado (y de la burocracia), la innovación, la colaboración público-privada, la productividad y el concepto mismo de valor. Si bien su línea de pensamiento se enmarca -cómodamente- dentro del modelo capitalista, sí busca disputar la narrativa más liberal de este sistema económico. En efecto, para Mazzucato, el rol del Estado no se agota en resolver fallas de mercado y arbitrar conflictos entre privados, mientras que el valor de las cosas no se mediría por su precio monetario en el mercado.

De este modo, si bien se puede estar de acuerdo o en desacuerdo con las ideas de la economista, lo cierto es que la revisión de su obra constituye una buena oportunidad para reflexionar, ya no sobre si el capitalismo es o no el sistema más adecuado para generar bienestar, sino sobre el tipo de capitalismo que se desea promover.

En CeCo revisamos los tres libros de Mazzucato y destacamos -sin pretensión de exhaustividad- algunas de las ideas más relevantes de cada uno.

Libro “El Estado Emprendedor: Por qué la Oposición Público vs. Privada es un Mito” (2015)

El objetivo de este libro es controvertir la idea de que el Estado sólo debe intervenir en la economía para resolver fallas de mercado, como las externalidades o la asimetría de información. Para Mazzucato el rol del Estado es más ambicioso: puede crear y dar forma a nuevos mercados (“creating markets, not only fixing them”).

En el desempeño de esta tarea, no se espera que el Estado sustituya a los privados, sino que más bien los ayude a interesarse a participar en ciertos mercados incipientes. Así, no se trata de que el Estado sea un jugador más en la cancha, sino que sea algo así como el primer constructor de la cancha (en la cual después podrán jugar y rivalizar los privados). Por eso, el título del libro no es “Estado Empresario” sino “Estado Emprendedor”.

Este rol emprendedor del Estado se ejecutaría a través de políticas de inversión pública direccionada para crear mercados. En esto, Mazzucato rinde tributo a las ideas de Karl Polanyi (“The Great Transformation”, 1944), según quien el sistema de mercado que actualmente conocemos habría sido de algún modo diseñado mediante la acción estatal. En estos términos, la función de la inversión pública sería estimular la inversión privada, dando el “puntapié inicial” para reducir los riesgos asociados a la innovación y hacer así más atractiva la participación de los privados (efecto “crowding-in”). El Estado tendría una ventaja comparativa para abordar esta tarea pues, a diferencia de los agentes privados que manejan capital de riesgo (p. ej., empresas de venture capital o private equity), el Estado tiene una mayor tolerancia a los retornos de largo plazo (ver Cap. III, “Risk-Taking State”).

Para ilustrar esta idea, Mazzucato revisa la experiencia de las exitosas innovaciones desarrolladas en EE.UU en materia de tecnologías de la información, biotecnología y energías renovables. De acuerdo a la narrativa predominante, el éxito de estas innovaciones se debería al genio de algunos emprendedores o inversionistas de riesgo. Para Mazzucato, este relato invisibiliza el rol clave que habría jugado el Estado de EE.UU, a través de sus agencias públicas y programas de financiamiento, en la creación y desarrollo de los insumos que luego fueron utilizados por las empresas para crear sus productos. En este sentido, la economista sugiere que los ecosistemas de innovación que caracterizan a la economía de EE.UU se deben en gran parte a la política industrial que en la práctica ha aplicado dicho país pero que, no obstante, ha sido ignorada en el debate público (ver Cap. IV, “The US Entrepreneurial State”).

Así, por ejemplo, detrás de la creación del exitoso producto iPhone de la empresa Apple, se encontrarían los siguientes insumos desarrollados gracias a la inversión pública: (i) el internet, creado en base a un programa financiado por el Estado (ARPANET) a través de la Agencia de Investigación Avanzada de Defensa (DARPA) de EE.UU en los 60’s; (ii) el sistema GPS, creado por el programa NAVSTAR, del Departamento Defensa de EE.UU en los 70’s; y (iii) la tecnología touchscreen, desarrollada por la compañía FingerWorks con financiamiento público de la Fundación Nacional de Ciencia (NSF), entre otros desarrollos (como la tecnología de reconocimiento de voz). De este modo, según Mazzucato, el genio de Steve Jobs no habría consistido tanto en el desarrollo de los componentes de sus dispositivos, sino en la particular forma de integrarlos (ver Cap. V, “The State Behind the iPhone”).

De este modo, la interacción de la inversión pública y privada debería ayudar a generar lo que Mazzucato llama un “sistema de innovación simbiótico”, en el cual los actores públicos y privados colaboran entre sí para beneficiarse mutuamente. Esto, en oposición a una relación parasitaria, entendida como aquella en que los privados capitalizan el total de las externalidades positivas generadas por la inversión pública, mientras que el Estado soporta las pérdidas.

En términos generales, los argumentos del “Estado Emprendedor” estarían orientados a subsanar un déficit del cual adolecería la izquierda política. Esta, por enfocarse en la desigualdad y redistribución, ha tendido a descuidar la productividad e innovación. Así, Mazzucato sugiere: “What has been missing from much of the Keynesian left is a grown agenda which creates and simultaneously redistributes the riches. Bringing together the lessons of Keynes and Schumpeter can help make this happen” (p. 37).

Libro: “El Valor de las Cosas: Quién Produce y Quién Gana en la Economía Global” (2018)

El centro de este libro es reflexionar acerca del concepto de “valor” (value) y su incidencia en la economía. De acuerdo a Mazzucato, la adopción de uno u otro concepto de valor incidiría en la estrategia productiva que siguen los países.

De acuerdo a la economista, el concepto de valor que utiliza la economía moderna trataría del mismo modo a las actividades productivas (o “creadoras de valor”), como la industria de chips, y a las actividades no-productivas (o “extractoras de valor”), como lo serían ciertos ámbitos de la industria financiera. Lo anterior generaría, además, una confusión entre el concepto de “utilidad” (asociado a actividades productivas) y el de “renta” (asociado a actividades no-productivas).

La economista parte realizando una narración histórica acerca de la “teorías del valor” (ver Cap. I, “A Brief History of Value”). Desde la mitad de siglo XVIII y hasta el siglo XIX, los economistas habrían definido el valor en base a los costos de producción del bien, entre los cuales se encuentra el trabajo. En esta línea se encontrarían Adam Smith (1723-1790), David Ricardo (1772-1823) y Karl Marx (1818-1883). En relación a estos dos últimos, Mazzucato se detiene en su teoría de la renta (rent), que sería la ganancia generada por la titularidad de un derecho exclusivo sobre un activo no creado, pero escaso (p. ej., el ingreso obtenido por el dueño de un predio que lo arrienda a un productor). En este sentido, la renta no crearía valor sino que solo redistribuiría el ya existente (en el ejemplo del predio, las rentas percibidas por el dueño se obtendrían con cargo a las utilidades generadas por la actividad productiva del agente que explota la tierra).

Este concepto de valor cambió durante el siglo XX con el surgimiento de la escuela neoclásica, que definió el valor en base a la utilidad, concepto que a su vez se asocia a las preferencias de los consumidores. Aquí Mazzucato comenta las ideas de Carl Menger (1840-1921) y Alfred Marshall (1842-1924). Mientras los costos de producción constituían una fuente de valor objetiva, las preferencias de los consumidores resultarían subjetivas, siendo los precios del mercado la manera más sencilla de medirlas. Esta idea fue desarrollada por la “Escuela Marginalista”, que relacionó el valor de las cosas a su escasez, de modo tal que mientras más escaso sea un bien, más alto será su precio en el mercado y, en consecuencia, más valor tendrá (sin importar cuáles sean sus costos de producción).

De este modo, Mazzucato sugiere que la distinción entre “renta” y “utilidad” se difumina en la doctrina neoclásica. Esto pues, dado que el valor de un bien se define por su precio (y no por sus costos de producción), el ingreso generado por rentas (p. ej., precio del arriendo de una máquina) no se distinguiría de las utilidades generadas por actividades productivas (p. ej., uso de la máquina para producir bienes) (ver Cap. II, “Value in the Eye of the Beholder: The Rise of the Marginalists”).

En este marco, la economista explica como la actual predominancia del concepto de valor de la escuela neoclásica incide en la orientación económica de los países. Esta orientación en gran parte está determinada por incrementar el Producto Interno Bruto (o GDP, por sus siglas en inglés), razón por la cual es relevante la elección de las actividades económicas que se incluirán en la medición de dicho índice. En este sentido, Mazzucato sugiere que: “Rent -which was regarded as unearned income- was classified as a transfer from the productive to the unproductive sector, and was therefore excluded from GDP. But if, as marginal utility holds, the ‘services’ of a landlord or hedge fund manager are treated as productive, they magically become part of the GDP” (ver Cap. III, “Measuring the Wealth of Nations”).

En este contexto, la economista dedica tres capítulos de su libro a explicar las razones de porqué una parte importante del moderno sector financiero (desarrollado a causa del proceso de desregulación de 1970-1980 en EE.UU) no debería ser considerado como un índice de desarrollo productivo de los países (ver Cap. IV, “Finance: A Colossus is Born”, Cap. V, “The Rise of Casino Capitalism” y Cap. VI, “Financialization of the Real Economy”). En este marco, Mazzucato comenta cómo las últimas crisis financieras en parte se relacionan con el hecho de que los productos financieros se direccionaron más a sectores improductivos (p. ej., intermediación de activos financieros entre las mismas entidades financieras -como los denominados “derivatives” y “securitizations”-, créditos hipotecarios y préstamos a economía familiar) que a sectores productivos (préstamos a la industria y PYMES), produciéndose así un desacoplamiento entre el sector financiero y la economía real.

Finalmente, la economista cierra su libro volviendo sobre las ideas ya formuladas en su obra anterior, “El Estado Emprendedor”, destacando las capacidades del Estado para generar valor en el sentido de los economistas clásicos (ver capítulos 7 y 8).

Libro “Misión Economía: Una Carrera Espacial para Cambiar el Capitalismo” (2021)

Escrito en pandemia, esta obra Mazzucato explica su concepto de desarrollo “orientado por misiones” o “pensamiento moonshot”, en alusión al “Programa Apolo” implementado por el gobierno de EE.UU bajo la presidencia de J.F. Kennedy (que le permitió a dicho país llegar a la luna y, de paso, desarrollar una serie de innovaciones tecnológicas en beneficio de la sociedad).

En palabras de la economista, el pensamiento moonshot “consiste en establecer objetivos que sean ambiciosos además de inspiradores, capaces de catalizar la innovación entre múltiples actores y sectores de la economía” (ver Cap. I, “La Misión y el Propósito”). Ejemplos de misiones son transitar a energías renovables cambiando la matriz energética, o un programa de transformación digital (como, por ejemplo, el implementado por Corea del Sur en la década de los 90).

Una de las claves del pensamiento moonshot consiste en cambiar las métricas que se utilizan para evaluar las políticas públicas. En este punto, Mazzucato marca una diferencia con la corriente denominada “Nueva Gestión Pública” (New Public Management) que tomó impulso en la década de los ochenta, y que a su vez deriva de la escuela de la “elección pública” (public choice), desarollada en los setenta. De acuerdo a la Nueva Gestión Pública, para mitigar las llamadas “fallas del Estado” resultaba necesario someter los programas públicos a las mismas métricas de evaluación de las empresas privadas, referidas a objetivos de eficiencia estática (i.e., de corto plazo) basados en análisis coste-beneficio. De acuerdo a Mazzucato, estas métricas no medirían adecuadamente los programas orientados por misiones, particularmente sus características de “incertidumbre esencial”, “efecto multiplicador” y “bucles de retroalimentación” (que se produce cuando gracias a la ejecución programa se generan, como resultados indirectos, oportunidades de desarrollo no previstas).

Por esta razón, según la economista, los programas orientados por misiones pueden ser evaluados de mejor manera en base indicadores de eficiencia dinámica, que permita apreciar los resultados indirectos y la “adicionalidad” que estos producen. Como explica Mazzucato: “la adicionalidad es la manera en que las políticas hacen que sucedan cosas que, de otra manera, no ocurrirían”, de modo tal que la clave está en “evaluar el grado en que las políticas cambian esas expectativas” (ver Cap. 6, “Buena Teoría, Buena Práctica”).

Otra clave del pensamiento moonshot es el direccionamiento de la acción estatal (idea ya presente en el libro “El Estado Emprendedor”). Ahora bien, que el Estado elija una dirección no implica que deba “elegir ganadores” (picking winners). Como explica Mazzucato: “no se trata de elegir una tecnología, un sector al azar (por lo general, los que más presionan) o incluso un tipo de empresa (…) sino una dirección que pueda fomentar y catalizar nuevas colaboraciones entre múltiples sectores” (ver Cap. 3, “Mala Teoría, Mala Práctica: Cinco Mitos que Impiden el Progreso”). Se trata en consecuencia de un direccionamiento con “cartera amplia”.

Un aspecto clave para la eficacia del pensamiento moonshot es la burocracia, pero en sentido positivo. En este sentido, Mazzucato se refiere a la “paradoja de la complejidad” de las políticas públicas modernas, en el sentido de que mientras más complejos son los asuntos de una política, más se compartimenta su elaboración. Por ello, es necesario que los Estados adopten una “innovación organizativa” que les permita manejar el conocimiento necesario para negociar y monitorear adecuadamente la labor de los colaboradores privados. En este punto, la economista plantea como ejemplo de «burocracia positiva” el funcionamiento descentralizado que adoptó la NASA durante la ejecución del Programa Apolo, que le permitió aplicar prácticas dinámicas de contratación pública, transferir fondos internamente de forma rápida y rotar a sus trabajadores entre sus propias divisiones de forma flexible (ver Cap. 4, “Las Lecciones del Proyecto Apolo”).

Reflexiones finales

Desde el punto de vista del derecho de la competencia, algunas de las ideas de Mazzucato podrían llegar a desafíar principios sustantivos de un sistema de libre competencia, tales como una mirada estrecha de la neutralidad competitiva (que impide conceder ventajas indebidas a privados a través de la acción estatal) y la eficiencia (al menos en su noción asignativa-estática).

Sin perjuicio de lo anterior, algunos aspectos de su obra podrían aportar herramientas para examinar algunos fenómenos económicos, tales como la innovación tecnológica (por ejemplo en lo relativo a las métricas de eficiencia dinámica en procesos de largo plazo) o el concepto de valor en base a costos (por ejemplo, en materia de precios supra-competitivos).

Enlaces relacionados:

Conferencia de M. Mazzucato en Universidad de Chile: “Directed Growth: A Mission-Oriented Approach”

Mazzucato (2015), El Estado Emprendedor: Por qué la Oposición Público vs. Privada es un Mito

Mazzucato (2018), El Valor de las Cosas: Quién Produce y Quién Gana en la Economía Global

Mazzucato (2021), Misión Economía: Una Carrera Espacial para Cambiar el Capitalismo

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