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En el Perú, el uso de plataformas digitales ha crecido significativamente año tras año, especialmente después de la pandemia de COVID-19. Según un estudio del Instituto Peruano de Economía sobre el impacto de las plataformas digitales, entre 2020 y 2022, el número de servicios prestados a través de aplicaciones de delivery y movilidad se duplicó.
La cada vez mayor importancia de las plataformas digitales en el comercio ha impulsado la presentación de diversas iniciativas legislativas para su regulación. Sin embargo, estas iniciativas han sido dispersas y sin un objetivo claro. A la fecha de redacción de esta nota, dichas propuestas legislativas siguen en discusión en las comisiones del Congreso de la República.
Por otro lado, la inteligencia artificial (IA) también ha captado la atención del legislador peruano. Desde 2022, se han presentado múltiples iniciativas para regular su uso en distintos ámbitos, tanto en la economía como en el sector público. En julio de 2023, se promulgó una ley que promueve el uso de la IA para el desarrollo económico y social del país. Esta normativa tiene como objetivo regular de manera integral el uso de la IA en el Perú, abordando su aplicación en áreas clave y estableciendo lineamientos que garanticen su desarrollo responsable.
Desde 2021, en Perú se han presentado cinco iniciativas legislativas para regular las plataformas digitales, enfocándose principalmente en plataformas de delivery, movilidad y hospedaje. Estas iniciativas reflejan un intento por establecer un marco regulatorio para las plataformas digitales, aunque de manera dispersa.
Por un lado, varias de estas propuestas legislativas se han centrado en el reconocimiento y establecimiento de derechos laborales para los prestadores de servicios a través de plataformas de delivery y movilidad. Ejemplos de esto son los Proyectos de Ley No. 00018/2021-CR, 00667/2021-CR y 01536/2021-CR, que buscan formalizar la relación entre las plataformas digitales y los prestadores de servicios, pues en los proyectos se ha considerado que estos últimos no tendrían beneficios laborales o trabajarían por pagos inferiores a un sueldo mínimo (para el caso chileno, ver nota CeCo). De esta manera, estos proyectos se han centrado en la protección laboral y seguridad social, dejando de lado la discusión del impacto de las plataformas en el mercado y su desarrollo.
Por otro lado, algunas iniciativas han propuesto la creación de registros para plataformas digitales en sectores específicos, con el objetivo de monitorear su operación y proteger los derechos de los usuarios. Ejemplo de esto es el Proyecto de Ley 00842/2021-CR, que planteó la creación de un registro de plataformas de intermediación para servicios de taxi. El propósito de este registro era mejorar la seguridad de los usuarios y promover la calidad del servicio, imponiendo obligaciones a las plataformas, tales como constituirse como entidades jurídicas locales, brindar información transparente a los usuarios y mantener un registro actualizado de sus conductores (para el caso colombiano, ver artículo de I. Beltrán).
Esta iniciativa fue aprobada por el Congreso, pero posteriormente fue observada por el Poder Ejecutivo, debido a que ella no diferenciaba adecuadamente entre un servicio de transporte y uno de intermediación, generando una posible confusión en su aplicación. Como parte de esta problemática, el Poder Ejecutivo también observó que el Proyecto atribuía el rol de supervisión a una entidad encargada de supervisar el transporte, como la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (SUTRAN).
De manera similar, se planteó la regulación de las plataformas de hospedaje, mediante el Proyecto de Ley No. 05467/2022-CR, que también incluye la creación de un registro específico para estas plataformas. Al igual que en el caso de las plataformas de movilidad, el objetivo de esta propuesta es garantizar los derechos y la seguridad de los usuarios, así como promover la calidad en el servicio de hospedaje ofrecido a través de plataformas digitales. Este proyecto busca responder a las preocupaciones de los consumidores respecto a la seguridad y calidad en el servicio, abordando temas como la verificación de los establecimientos y la formalización del sector. Esta iniciativa sigue en discusión en la Comisión de Defensa del Consumidor y de Comercio Exterior del Congreso de la República.
La Digital Market Act (DMA) es una normativa de la Unión Europea (UE) que establece la regulación aplicable a los proveedores de servicios básicos de plataformas digitales, también denominados gatekeepers. Como se sabe, se trata de una regulación ex-ante para aumentar la contestabilidad de ciertos mercados digitales, que complementa la normativa existente en materia de defensa de la competencia. Para una breve explicación de esta regulación, ver nota “El mapa de CeCo para entender la DMA”.
Las iniciativas legislativas en Perú difieren notablemente de la regulación europea. En efecto, de la revisión de las iniciativas peruanas se puede observar que cada una busca establecer una definición propia de lo que constituye una “plataforma digital”, sin que hasta el momento exista un esfuerzo por desarrollar una definición uniforme aplicable a las diversas plataformas que operan en distintos sectores de la economía. Además, se advierte que la preocupación del legislador se ha centrado en la protección de los consumidores —como en el caso de las plataformas de movilidad, donde se busca garantizar la seguridad de los usuarios— y de los derechos laborales de las personas que prestan servicios a través de estas plataformas.
De este modo, hasta la fecha de redacción de esta nota, no se han presentado propuestas legislativas que busquen regular de manera integral el conjunto de plataformas digitales que operan en los distintos mercados, tales como los de movilidad, delivery, comercio electrónico o streaming. Ello evidencia una regulación fragmentada que podría resultar insuficiente para abordar las particularidades y desafíos que plantean las plataformas digitales en sus respectivos sectores. La existencia de distintas regulaciones podría generar contradicciones y superposiciones en el marco normativo que se busca aplicar, afectando su coherencia y efectividad.
En los proyectos de ley revisados también se percibe la ausencia de un debate sobre el poder de mercado de las plataformas digitales, especialmente aquellas con un alto grado de penetración y acceso masivo a los datos de usuarios. La falta de discusión sobre los efectos en la competencia en estos mercados indica que, a nivel de los poderes públicos, aún no se ha identificado una problemática de competencia en el ámbito de las plataformas digitales que amerite una regulación ex ante o una normativa que complemente el marco vigente en materia de derecho de la competencia.
La IA no solamente está presente en las plataformas digitales, pues puede tener una aplicación general y transversal en distintos sectores. Así, en julio de 2023, el Congreso de la República aprobó la Ley No. 31814: Ley que promueve el uso de la IA en favor del desarrollo económico y social del país.
En esta norma se establecen los principios para su desarrollo, entre los cuales se encuentran el fomento de estándares éticos y de seguridad, el acceso de pluralidad de participantes en su desarrollo, y el respeto de la privacidad.
Asimismo, se establecen las definiciones de qué se entenderá por IA, tecnologías emergentes y algoritmos. A diferencia de las plataformas digitales, en la regulación de la IA se observa un esfuerzo de contar con una definición de aplicación general. Sin embargo, estas definiciones son genéricas y podría cuestionarse su utilidad para efectos de la regulación. Por ejemplo, se define a la IA como la “tecnología emergente de propósito general que tiene el potencial de mejorar el bienestar de las personas, contribuir a una actividad económica global sostenible positiva, aumentar la innovación y la productividad, y ayudar a responder a los desafíos globales clave”.
Finalmente, se otorga a la Secretaría de Gobierno y Transformación Digital de la Presidencia del Consejo de Ministros la facultad de dirigir, evaluar y supervisar el uso y la promoción del desarrollo de la IA.
En mayo de 2024, a través de la Resolución Ministerial 132-2024-PCM, se publicó para comentarios el proyecto de Decreto Supremo mediante el cual se reglamentaría la Ley No. 31814. Además de desarrollar con mayor detalle los aspectos mencionados en los párrafos anteriores, el proyecto de Reglamento regula la gestión de riesgos en los sistemas basados en IA y las medidas en materia de privacidad y transparencia.
En cuanto a la privacidad y transparencia, se establecen obligaciones de información a los usuarios y estándares para el uso ético, como contar con un equipo diverso y multidisciplinario, adoptar las mejores prácticas para minimizar sesgos, entre otros.
En cuanto a los riesgos, estos son clasificados en función a la afectación que podrían generar considerando el trato equitativo, transparencia y derechos fundamentales. Así, de forma similar a la Ley de IA de la Unión Europea, estos riesgos se clasifican en: “inaceptable” (buscan modificar el comportamiento de una persona, aprovechar vulnerabilidades poblacionales o clasificar la fiabilidad de un grupo humano según su cuantificación social), “alto” (identificación biométrica, seguridad de activos críticos nacionales, selección de trabajadores, acceso a la educación, acceso a la salud, evaluación de delitos, entre otros), “medio” y “bajo”.
En noviembre de 2024 se publicó una nueva versión del Reglamento. En esta nueva versión no se han realizado modificaciones sustanciales, salvo por la obligación de etiquetado con la finalidad de que los usuarios puedan reconocer el contenido generado a partir de inteligencia artificial.
De esta manera, se percibe una postura que podría considerarse reticente hacia el uso de la IA, dado que se pone mayor atención a los riesgos potenciales que su uso podría generar. La regulación de estos riesgos carece de claridad y precisión, lo que podría crear incertidumbre y desincentivar el uso de la IA en diversos sectores de la economía.
En conclusión, aunque en Perú se han dado algunos pasos hacia la regulación de plataformas digitales, estos esfuerzos siguen siendo fragmentados y parciales. No se cuenta todavía con un enfoque integral que permita abordar de manera efectiva los desafíos específicos que representan estas plataformas en términos de poder de mercado, uso y explotación de datos, barreras de entrada y otros aspectos importantes.
Asimismo, aunque existen esfuerzos por establecer una regulación integral y uniforme para el uso de la IA, como la Ley No. 31814, se observa una falta de rigurosidad técnica en su elaboración y una ausencia de espacios de debate público y especializado en torno a la propuesta de su reglamento. Esto podría comprometer la aplicabilidad de la normativa e incluso afectando la innovación en este sector.
*Oscar Sosa es abogado por la Facultad de Derecho de la PUCP. Asociado del área de Regulación y Competencia de Bullard Falla Ezcurra +. Cuenta con 8 años de experiencia en las áreas de Derecho de la Competencia y en sectores regulados de Energía, Hidrocarburos e Infraestructura. Ha formado parte de Dirección Nacional de Investigación y Promoción de la Libre Competencia del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia (INDECOPI). Asistente de docencia de Derecho de la Libre Competencia en la PUCP.
