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En marzo de 2019, el entonces Ministro de Hacienda del Reino Unido solicitó a la agencia de competencia inglesa, la Competition and Markets Authority (CMA), que evaluara cómo la regulación afectaba la competencia, a propósito de los llamados a una mayor intervención en los mercados digitales. Esta petición decantó en la publicación en enero de este año del documento “Regulation and Competition: A Review of the Evidence”, que sintetiza la visión de la autoridad sobre el impacto de la regulación en la competencia, en base a la literatura y evidencia contemporánea, con especial atención en la disrupción de las nuevas tecnologías, y sus recomendaciones para quienes diseñan políticas públicas.
En su informe, la autoridad asevera que competencia y regulación no son mutuamente excluyentes, y que el verdadero desafío está en encontrar el equilibrio adecuado: cómo diseñar e implementar una regulación que complemente y estimule la competencia y no afecte adversamente los incentivos de sus participantes en el corto y largo plazo. Cuando se trata con mercados tecnológicos con rápidas transformaciones, la CMA recomienda el uso de herramientas suficientemente flexibles para acomodarse a los cambios. Aprender de la experiencia y expandir el ámbito de estudios empíricos resultarían claves para mejorar la calidad regulatoria.
El informe plantea cuáles son los impactos que puede tener la regulación en el proceso competitivo, en general. También analiza la literatura académica y empírica existente desde 2015 a la fecha. Además, revisa las pautas e implementación de la política regulatoria en Reino Unido, con especial acento en la evaluación de impacto regulatorio (IRA) e invita a las autoridades a adoptar enfoques alternativos a la regulación tradicional, especialmente tratándose de los nuevos mercados.
La CMA parte naturalmente de la base de que la competencia es un mecanismo fundamental para mejorar el bienestar de los consumidores, a través de menores precios, mejor calidad y la promoción de innovación de nuevos productos y servicios. Aunque el foco del documento está en la preocupación por los potenciales efectos negativos de la regulación en la competencia, al mismo tiempo admite que la regulación cumple un rol imprescindible en proveer un marco jurídico y económico para que la competencia pueda tener lugar. De igual manera la CMA destaca que la regulación permite satisfacer otros objetivos de política pública, como la protección de los consumidores, asegurar la salud o seguridad o la protección del medioambiente.
La regulación puede afectar la competencia a través de la creación de barreras a la entrada, lo que ocurre cuando es aplicada discriminando arbitrariamente entre competidores o imponiendo costos administrativos que van más allá de lo necesario. Una regulación mal diseñada podría disminuir el número de rivales y limitar la competencia, y proteger al mismo tiempo a firmas ineficientes, distorsionando los incentivos a invertir e innovar.
Además de impactar en la competencia directa entre firmas participantes, una mala regulación puede tener efectos significativos en la competencia dinámica y la innovación, lo que trae importantes consecuencias en el largo plazo. Como ejemplo de un proceso de innovación propiciado por la competencia dinámica, la CMA destaca la industria televisiva en Reino Unido, que enfrentada al desafío de las plataformas de video por suscripción (Netflix, Now Tv, Amazon Prime, etc.) ha respondido con el lanzamiento de sus propios servicios de video on demand (BBC con iPlayer, ITV con ITV Hub, Channel 4 con All4, etc.).
De acuerdo a la autoridad inglesa, las herramientas regulatorias también pueden ser utilizadas para promover la competencia. Al respecto, la CMA refiere su propia experiencia con la iniciativa Open Banking, a través de la cual requirió a los bancos más importantes de Gran Bretaña e Irlanda del Norte adoptar los mismos estándares API en la gestión de sus datos, para facilitar así la comparación de precios de los distintos servicios ofrecidos, de cara a PYMEs y consumidores.
De la selección y revisión de investigaciones académicas, asesorada por un académico independiente, la CMA reconoce cuatro áreas que son particularmente relevantes a la hora de debatir sobre el nivel apropiado de regulación: el impacto agregado de la regulación en la competencia; el rol de las barreras a la entrada; la relación entre regulación e innovación; y el diseño e implementación de una regulación efectiva.
En primer lugar, los resultados de la serie de estudios citados en el informe desde el año 2015, indican que, en términos agregados, a medida que disminuye la regulación aumenta la productividad, debido a las distorsiones que pueden producirse en la asignación de recursos. Uno de estos estudios es el de Eklund y Lappi (2018), realizado en 30 países miembros de la OCDE con información durante 15 años, que habría demostrado que las regulaciones conducen a mayores rentas en el largo plazo y de manera persistente, efecto que infieren podría atribuirse a limitaciones a la competencia.
En segundo lugar, la CMA estudia el impacto de la regulación sobre las barreras de entrada, ya sea en términos absolutos o cuando impone altos costos administrativos o de cumplimiento a los nuevos o potenciales entrantes. De acuerdo a un estudio de la OCDE, el precio promedio de bienes y servicios cae un 19% cuando se elimina una restricción a la competencia. En particular, cae un 20% cuando se elimina una regulación que crea una barrera de entrada y un 23% cuando se remueve una regulación que fija licencias o permisos para operar.
En tercer lugar, estudia el impacto de la regulación en la innovación y concluye que pueden diferir según el tipo específico de regulación que se elija. Asimismo, destacó estudios que vinculan el alto costo de cumplimiento (compliance) con una disminución de los incentivos y fondos disponibles para la investigación y desarrollo. También señaló que la expectativa sobre regulación futura influye en la disposición a invertir en innovación. Por último, hace referencia a la dificultad de regular innovaciones más complejas y que desafían el modelo de negocios tradicional, como el caso de Uber o Netflix.
En cuarto lugar, la autoridad inglesa analiza el desarrollo de regulación efectiva, en el cual identifica tres factores importantes que inciden en su diseño. Primero, depende de la información disponible para quienes elaboran la regulación: no siempre se tiene acceso a toda la información que se necesita. Segundo, la presencia de factores externos, como el lobby (principalmente de incumbentes) o cambios en la política de gobierno también influyen en el diseño de la regulación. Por último, incide en la calidad regulatoria que las empresas incumbentes tengan mayor acceso a recursos para comunicarse y comprometerse con los reguladores y el proceso regulatorio, mientras que firmas más pequeñas suelen no tener recursos para participar en estas actividades.
Respecto a las implicancias para el diseño e implementación de remedios, la CMA remarca que la regulación debe ser flexible y adaptable a cambios en las circunstancias.
Así, propone dos enfoques favorables a la innovación que pueden ser aprovechados de mejor manera por las autoridades: las llamadas “sunset clauses” y las “regulatory sandboxes”, que promueven un marco regulatorio adaptable a las circunstancias de cambios rápidos y permite remover regulaciones que se volvieron obsoletas.
Las sunset clauses se refieren a sujetar las regulaciones o instrumentos normativos a una derogación automática, transcurrido determinado periodo de tiempo o satisfechos ciertos criterios. Las regulatory sandboxes, por su parte, facultan al regulador probar nuevos enfoques regulatorios por la vía de permitir a las empresas probar productos, servicios o modelos de negocios en un entorno competitivo real y con consumidores reales, sustraídas de la regulación común por un periodo de tiempo y bajo condiciones controladas. Según relata el informe, estas herramientas habrían sido implementadas por reguladores sectoriales de Reino Unido como la Ofgem o la Financial Conduct Authority, esta última para probar aplicaciones de tecnología blockchain en el sector financiero.
En su capítulo final, la autoridad inglesa vuelve a remarcar que existen riesgos potencialmente altos para la competencia si es que las regulaciones están mal diseñadas. Éstas deben considerar todas las dimensiones competitivas y no atender únicamente al precio de los bienes o servicios.
En razón de sus principales conclusiones, la CMA sintetiza tres recomendaciones:
La primera recomendación es que se desarrollen regulaciones que apoyen la innovación, evitando que beneficien a los incumbentes o que dañe desproporcionadamente a las empresas pequeñas. De esta manera invita los reguladores a tomar un enfoque estratégico con mirada prospectiva, tomando en cuenta la forma en que probablemente se desenvuelvan los mercados. Aquí es donde propone enfoques alternativos que brindan mayor flexibilidad, dentro de los cuales están: (1) regulación basada en principios, es decir, transitar desde regulaciones rígidas hacia regulaciones que fijan los estándares requeridos en términos amplios, otorgándole flexibilidad a la empresa para determinar cómo cumplirlos; (2) códigos de conducta, fijando ciertas restricciones en el comportamiento de las empresas, que igualmente entreguen cierta discreción en cómo satisfacerlos y; (3) regulación participativa, aumentando la comunicación y compromiso entre el regulador y las firmas reguladas.
La segunda recomendación implica actualizar las guías de evaluación de impacto de las regulaciones, de manera de asegurarse que tomen en cuenta su incidencia en la competencia e innovación.
La tercera recomendación es mejorar la supervisión de la evaluación de impacto regulatorio (Regulatory Impact Assessment) dada la importancia de revisar regulaciones a través de “Post-Implementation Reviews”, sobre todo cuando los mercados son cambiantes o cuando las medidas implican modificaciones en el comportamiento de las empresas que podrían quedar obsoletas o distorsionar la competencia. Para que sea efectiva, deben existir claras definiciones del resultado esperado en competencia e innovación, de manera de poder comparar las expectativas con lo que efectivamente ocurrió.
CMA – Regulation and Competition: A Review of the Evidence. Ver aquí
