Los salitreros chilenos y el DOJ (1939-1947)

Si observan la pampa y la imaginan en tiempos de la industria del salitre sintético, efectivamente verán las sequedades del silencio. Después del ciclo salitrero, la entrada de estos sustitutos frente al salitre natural constituyó el tiro de gracia para las oficinas salitreras. Ante esto, durante toda la primera mitad del siglo XX, el gobierno chileno intentó una serie de medidas para mantener a flote la escuálida producción local frente al escenario internacional.

Sin embargo, estas medidas fueron tan ineficientes como perseguidas. Ineficientes porque, en general, consistieron en la cartelización del mercado, sin que éste pudiera ser “estabilizado” en la práctica. Perseguidas, porque hasta el Department of Justice de Estados Unidos (en adelante, “DOJ”), liderado entonces por los trustbusters Thurman Arnold y Robert Jackson, interpusieron a fines de los años 30 dos demandas por colusión contra productores de nitratos, incluyendo a la compañía estatal salitrera chilena. ¿Pero cómo llegó una industria chilena en notoria decadencia, lejos de la época de supuesta bonanza, a enfrentarse con uno de los futuros fiscales de los Juicios de Nuremberg (Wu 2018, 51)? La respuesta es una historia de competencia local e internacional.

«(…) la suma de decisiones comerciales no muy eficientes por parte del gobierno chileno y los representantes del salitre, sumado a períodos de crisis y guerras, implicó que las medidas de salvaguardia de la industria salitrera no fueran efectivas para paliar los problemas que venían desde comienzos del siglo XX»

Durante la Primera Guerra Mundial, la entrada al mercado del salitre sintético y el amoníaco obedeció a distintas causas. Entre ellas, el bloqueo de los aliados al mercado alemán y, especialmente, la prohibición de provisión a Chile para suministrar de salitre a la industria armamentista alemana (Simón 1947, 136; Stocking y Watkins 1946, 128). Esto, a mediano plazo, implicó que la industria local alemana pudo autoabastecerse de nitrógeno sintético, lo que trajo consigo una política agresiva de exportaciones. Por su parte, Chile mantuvo su política comercial preguerra, sin disminuir los precios de venta ni tampoco los derechos de exportación (Stocking y Watkins 1946, 128). Como es sabido, la suma de estos factores repercutió directamente en la producción y exportación de salitre local: para 1918 y 1919, la producción había disminuido en un 43,3%, la exportación en un 68,7%, los derechos pagados en un 18,4% y la cantidad de trabajadores contratados en un 44,8% (González, Calderón, y Artaza 2016, 93). Ante esto, los gobiernos chilenos tomaron distintas medidas.

En primer lugar, los salitreros impulsaron una total reorganización de la industria (Stocking y Watkins 1946, 135). Por una parte, los procesos productivos fueron (tardíamente) mejorados por el denominado “Método Guggenheim”. Los Guggenheim, ya presentes en Chuquicamata, adquirieron en 1924 la Anglo-Chilean Consolidated Nitrate Corporation (constituida en Delaware) y la Lautaro Nitrate Company. Dos años después, y tras una compra de terrenos, comenzó la producción de nitrógeno en la oficina María Elena (lugar de trabajo del bisabuelo del autor de esta columna), pasando de la extracción directa de caliche desde la tierra a un sistema de detonaciones eléctricas y un nuevo proceso de lixiviación (Galaz-Mandakovic 2020, 182–83).

Por otra parte, el Estado chileno abogó por la unión de todas las oficinas salitreras en una sola sociedad. En 1930, la dictadura de Ibáñez creó la Compañía de Salitre de Chile mediante la Ley Nº 4.863 (en adelante, “Cosach”), que consistía básicamente en una sociedad constituida en un 50% por el estado chileno (manteniendo, en la práctica, los derechos de exportación) y en el otro 50% por las oficinas salitreras, que aportarían terrenos y plantas. Sin embargo, nuevamente en un mal momento, la Gran Depresión generó que la producción de salitre disminuyera de 2.445.832 toneladas para 1930 a 802.086 para 1933 (Simón 1947, 191). En consecuencia, en 1933 la Cosach fue liquidada, y al año siguiente, durante el segundo gobierno de Arturo Alessandri, la Ley Nº 5.350 creó la Corporación de Ventas de Salitre y Todo de Chile (en adelante, “Covensa”), estableciendo que sólo ésta podía exportar los nitrógenos. Covensa estaba constituida en un 60% por las empresas adquiridas por Guggenheim (Anglo-Chilean y Lautaro), en un 30% por la Compañía Salitrera de Tarapacá y Antofagasta en un 30% y en 10% restante por pequeñas oficinas. De acuerdo con doctrina de la época, Covensa constituía derechamente un trust que fijaba un precio único de venta y determinaba las cuotas de producción (Simón 1947, 198). Al otro lado del mundo, en Alemania la producción de amoníaco sintético era a su vez concentrada en la IG Farben.

En tercer lugar, se trató de llevar la estructura de trust al escenario internacional. En 1929, los gobiernos de Chile, la compañía IG Farben y posteriormente Imperial Chemical Industries del Reino Unido, fijaron en la denominada “Conferencia de Berlín” los precios de venta internacional para el 65% de la producción mundial. Si bien el acuerdo fue exitoso en sus negociaciones (pues los representantes del gobierno chileno ofrecieron suprimir los derechos de exportación), su alcance limitado no pudo contra la competencia, por lo que no se verificaron mayores efectos en el mercado (Simón 1947, 138–39). Al año siguiente, se celebraron los “Acuerdos de Berlín”, donde se creó la Convention de l’Industrie de l’Azote (en adelante, “CIA”), conformada por Alemania, el Reino Unido, Francia y otros países europeos. La Convención celebró un acuerdo con la Cosach para conformar un fondo con el objeto de mitigar la disminución de producción de las plantas y mantener sus precios en relación con el año anterior (Simón 1947, 143–44). Para fines de los años 30’, la CIA había celebrado acuerdos individuales con Covensa para asegurar exportaciones (Stocking y Watkins 1946, 146). De esta manera, el escenario internacional quedaba de la siguiente manera:

Fuente: (Stocking y Watkins 1946, 145).

Con todo, el cartel internacional del nitrógeno no contaba con la presencia de productores estadounidenses, lo que generaba barreras de expansión a Covensa en dicho mercado, donde Chile era el segundo exportador más importante, después de Europa (Stocking y Watkins 1946, 147). Ante esto, era necesario “estabilizar el mercado”. En este punto de la historia, entran en escena dos nuevos actores: la Barret Company y el DOJ.

La Barret Company constituía la principal distribuidora de nitrógeno sintético y de amonio, siendo en este último caso tanto compradora como agente de ventas de otros proveedores. En estas relaciones, la compañía implementó un sistema que fue luego perseguido por el DOJ en U.S. v. The Barret Company, et. al., en un curioso caso de acción penal por monopolización (Crane 2022, 762–63): el amoníaco era importado al precio FOB (esto es, el precio puesto en el punto de embarque), si es que el lugar de compra era un puerto o si contaba con hornos para su tratamiento. De lo contrario, el precio consistiría en este precio FOB más los costos de logística del puerto u horno más cercano, independientemente de dónde viniera la carga (Stocking y Watkins 1946, 150). Este sistema permitía uniformar los precios en todos los mercados, ya que, en la práctica, los mayores costos de logística eran absorbidos por los productores, por lo que el precio FOB, sumado a estos costos uniformados, resultaban en el único precio.

Sin embargo, este sistema no eliminaba la competencia con otros nitratos, especialmente el chileno. En este contexto, surgieron conversaciones entre Barrett y la sucursal estadounidense de Covensa, que resultaron finalmente en un nuevo acuerdo (Stocking y Watkins 1946, 152): Covensa vendería su nitrato de sodio a precio FOB en ciertos puertos, mientras que Barrett haría lo mismo, pero independientemente del origen. A este precio, ambas partes añadirían los mismos costos de logística, incluyendo un cargo fijo por transporte en ferrocarril, independientemente de la forma y costo de envío. Para implementar el acuerdo, los vendedores de ambas partes serían considerados como agentes, sujetos a la misma comisión y a las mismas listas de precios.

El DOJ advirtió este esquema, y tras el proceso U.S. v. Chilean Nitrate Sales Corp. (1939), la mayoría de los involucrados fueron condenados a una multa total de 35.000 dólares de la época (Crane 2022, 27). Posteriormente, otra demanda fue interpuesta por el DOJ (U.S. v. Allied Chemical & Dye Corporation, et. al. (1943)), donde Covensa no figuró como defendant, sino como co-conspirator, por el hecho de haber acordado con Barrett los precios de venta local e internacional. Entre los cargos imputados, el DOJ apuntó que “la filial chilena y The Barrett Company han acordado y cobrado y ahora acuerdan y cobran precios idénticos, uniformes y no competitivos por la venta de nitrato de sodio en todos los puertos de donde el nitrato de sodio se mueve en el comercio, dichos puertos y puntos de embarque han sido seleccionado por dichos defendants y han sido y ahora son designados por ello como puertos ‘reconocidos’”. En la arista civil, el caso fue conciliado, obligándose las empresas y ejecutivos involucrados a no fijar, mantener o adherirse a otros precios, descuentos en la venta de nitrato de sodio y otros productos nitrogenados en conjunto con Covensa. También se estableció la obligación de proscribir todo intercambio de información comercialmente sensible. Por su parte, la arista penal fue suspendida en el contexto de la Segunda Guerra Mundial, aunque finalmente, y tras años de litigación, se fijaron multas que ascendieron a $111.000 dólares de la época (Crane 2022, 41). En general, el DOJ interpuso estas demandas tras iniciar una investigación general por conductas anticompetitivas relativas a materiales de guerra estratégicos durante la guerra (Hamilton 1942, 152).

Así, como puede apreciarse, la suma de decisiones comerciales no muy eficientes por parte del gobierno chileno y los representantes del salitre, sumado a períodos de crisis y guerras, implicó que las medidas de salvaguardia de la industria salitrera no fueran efectivas para paliar los problemas que venían desde comienzos del siglo XX. Se han esgrimido distintas causas para esto. Por una parte, se apunta al desconocimiento y la inexistencia de leyes de competencia en Chile (Galleguillos 2020, 11). En efecto, el primer proyecto de ley fue presentado recién en 1937 (Abarca 2024). Por la otra, otras posturas entendían que las estructuras nacionales e internacionales de trusts eran una forma avanzada del capitalismo industrial, por lo que el fracaso de estos acuerdos radicaba tanto en factores exógenos (como las distintas crisis económicas) como en una cuestionable aplicación de las leyes de competencia, en el caso de Estados Unidos (Simón 1947, 198). Finalmente, otras teorías aducían un problema mayor: la concentración económica a nivel mundial en el mercado del nitrógeno, el que, en la práctica, consistía en una batalla del antiguo monopolio chileno (apoyado por el gobierno) versus los gigantes del salitre sintético (Stocking y Watkins 1946, 158). En cualquier caso, las demandas del DOJ contra la industria chilena dan cuenta de una aplicación de las leyes de competencia, que, de acuerdo con la doctrina de la época, difería con el escenario internacional tendiente a la cartelización y concentración, lo que naturalmente produjo desavenencias y finalmente controversias en sede judicial.

 

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Bibilografía citada:

Abarca, Manuel. 2024. “1937: El amanecer de la libre competencia en Chile”. Investigaciones CeCo, 1–16.

Crane, Daniel. 2022. “Criminal Enforcement of Section 2 of the Sherman Act: An Empirical Assessment”. Law & Economics Working Papers, junio. https://repository.law.umich.edu/law_econ_current/229.

Galaz-Mandakovic, Damir. 2020. “The Guggenheim process. Innovaciones y contrapuntos de un sistema técnico y de transporte en la industria del salitre en el Departamento de Tocopilla (Chile, 1926-1949)”. Revista de historia (Concepción) 27 (2): 175–209. https://doi.org/10.29393/rh27-15gpdg10015.

Galleguillos, Carrera. 2020. “Quasi-Experiments in Competition and Public Policy: Evidence from Chilean Economic History”. UCLA. https://escholarship.org/uc/item/5fc167x3.

González, Sergio, Renato Calderón, y Pablo Artaza. 2016. “El fin del ciclo de expansión del salitre en Chile: la inflexión de 1919 como crisis estructural”. Revista de historia industrial, n^o 65, 83–110.

Hamilton, Fowler. 1942. “Utilization of the Sherman Act and the Price Emergency”. Law and Contemporary Problems 9 (1): 150–59.

Simón, Raúl Luis. 1947. Los Trusts en el Hecho y en el Derecho. Santiago de Chile: Imprenta Nascimento.

Stocking, George Ward, y Myron Webster Watkins. 1946. Cartels in Action: Case Studies in International Business Diplomacy. William S. Hein & Company.

Wu, Tim. 2018. The Curse of Bigness: Antitrust in the New Gilded Age. Columbia Global Reports. https://doi.org/10.2307/j.ctv1fx4h9c.

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