Ventajas de primer jugador en el borrador de Reglamento de la Ley de Apps de transporte: ¿Pista libre para los incumbentes?

22.11.2023

CeCo Chile

8 minutos

Español
English

Claves

El borrador de reglamento de la Ley EAT, sometido a consulta pública por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, establece una serie de obligaciones de publicidad y transparencia que deberían cumplir las Empresas de Aplicación de Transportes, para poder operar en Chile.
También establece un conjunto de requisitos técnicos que deben cumplir los vehículos para la prestación del servicio de transporte remunerado de pasajeros en estas plataformas.
Estos requisitos, sumados a una serie de disposiciones transitorias contenidas en el borrador de reglamento, podrían constituir riesgos para la libre competencia, al otorgar “ventajas de primer jugador” a las empresas ya constituidas en el mercado.

Keys

The draft regulation of the EAT Law, submitted for public consultation by the Ministry of Transport and Communications, establishes a series of publicity and transparency obligations that Transport Application Companies should fulfill in order to operate in Chile.
It also establishes a set of technical requirements that vehicles must meet for the provision of paid passenger transport services on these platforms.
These requirements, along with a series of transitional provisions contained in the draft regulation, could pose risks to free competition, by granting “first-mover advantages” to companies already established in the market.

El pasado 19 de octubre de 2023, concluyó la consulta pública del borrador del “Reglamento que regula a las Aplicaciones de Transporte Remunerado de Pasajeros y los servicios que a través de ellas se presten”, efectuada por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones de Chile (MTT).

Dicho documento (en adelante, el “Borrador”), busca regular los requisitos que la Empresas de Aplicación de Transportes (EAT), los conductores y sus vehículos, deberán cumplir para prestar el servicio de transporte remunerado de pasajeros en plataformas digitales. Asimismo, busca definir la forma y organización de un “Registro Electrónico” que contendrá información de las EAT y los conductores habilitados.

Si bien estas medidas fueron impuestas, en buena parte, por la Ley 21.553 que Regula a las Aplicaciones de Transporte Remunerado de Pasajeros y los Servicios que a Través de Ellas se Presten (o “Ley EAT”), los artículos 1, 3, 4, 5, 7, 10, y 19 de esta Ley mandatan la dictación de un reglamento que especifique, principalmente: (i) el procedimiento para el registro de EAT, conductores y vehículos; (ii) los requisitos de carácter técnico que deben cumplir las EAT, los conductores y los vehículos para poder operar en el país; (iii) la modalidad para el reporte de información “sincronizada”, por parte de las EAT, al MTT; y (iv) los requisitos y condiciones que deben cumplir las empresas que quieran implementar “planes piloto” para probar nuevas tecnologías o modalidades de transporte.

A continuación, abordamos el contenido del reglamento, haciendo énfasis en el punto “ii”. Además, analizamos el mérito y fundamento de los objetivos de política pública detrás del Borrador, para finalizar explicando cuáles son los riesgos que su implementación puede tener para la libre competencia.

Obligaciones de publicidad o transparencia

En primer lugar, el Borrador contiene una serie de requisitos de publicidad que deben cumplir los operadores del mercado. En este sentido, para poder prestar sus servicios, las EAT (tales como Uber, o Cabify) deben solicitar su inscripción en un “Registro Electrónico” (o “Registro”), que estará a cargo del la Subsecretaría de Transporte (SubTrans), y cuya consulta será de carácter pública (art. 8 Borrador).

Si bien la inscripción de las EAT es única a nivel nacional, la “adscripción” -esto es, su agregación al Registro- de los conductores y vehículos, se realiza a nivel regional. Esto, dado que la Ley EAT señala, en su artículo 2° letra d), que los conductores solo pueden “tomar pasajeros e iniciar rutas […] en la región cuya inscripción corresponda, salvo en el caso que la siguiente ruta tenga por destino la región donde se encuentran inscritos el conductor habilitado y el respectivo vehículo”. Además, este mismo artículo, restringe la posibilidad de registrar un vehículo en más de una región.

Sin embargo, el Borrador va un poco más lejos y restringe también la posibilidad de que los conductores estén adscritos en más de una región, salvo que la segunda adscripción se realice en una EAT diferente (art. 14 del Borrador). En otras palabras, un mismo conductor puede estar adscrito en dos regiones, solo en la medida en que esté asociado a dos EAT diferentes (una para cada región), y con vehículos diferentes.

Los antecedentes necesarios para la inscripción de las EAT, de los conductores y de los vehículos, en el Registro, buscan “reunir” información necesaria para: (i) la correcta individualización de las EAT, conductores y vehículos, junto a los propietarios o responsables de la tenencia de estos últimos; (ii) el contacto de las personas recién mencionadas; y (iii) transparentar las condiciones bajo las cuales se prestará el servicio, así como el cumplimiento de estándares de seguridad y calidad.

Algunos ejemplos de lo mencionado en el punto “iii” serían: (i) la necesidad de que la plataformas acompañen en el Registro sus Términos y Condiciones para las prestación de sus servicios; (ii) la obligación de que los conductores acompañen un certificado de antecedentes para fines especiales del “Registro General de Condenas” que no contenga anotaciones sobre delitos de connotación sexual, de tránsito bajo la influencia de alcohol o drogas, o relacionados con el tráfico de estupefacientes; y (iii) que los responsables de los vehículos registren información sobre revisiones técnicas, seguros, y permisos de circulación.

Cualquier modificación en el Registro se debe informar dentro de los 10 días hábiles siguientes, y cada seis meses las plataformas deben volver a enviar su nómina de conductores, actualizada con los certificados de antecedentes mencionados. Asimismo, los vehículos adscritos deberán portar un distintivo, que contendrá un código QR mediante el cual se podrá acceder a la información del registro del vehículo.

Adicionalmente, las EAT deben poner a disposición del MTT un servicio de consulta de datos, mediante una “Interfaz de Programación de Aplicaciones” (o API, por sus siglas en inglés), que contenga información sobre los diferentes “hitos” o elementos que componen cada viaje realizado por la plataforma.

De esta forma, el Borrador permitiría fortalecer la transparencia del mercado y la fiscalización del cumplimiento de los estándares de seguridad fijados por la ley.

Estándares de seguridad, calidad y ambientales

Dentro de las exigencias de seguridad, el Borrador detalla, de manera específica, las características técnicas que deben cumplir los vehículos para poder operar.

En primer lugar, para poder prestar el servicio, los vehículos deben contar con una cilindrada mínima de 1.4 litros o, alternativamente, contar con un motor eléctrico puro o híbrido.

Si bien la exigencia de cilindrada mínima soluciona problemas distintos que las exigencias de la naturaleza del motor (i.e. eléctrica o híbrida), pareciera ser que estas opciones alternativas persiguen incentivar la opción por transportes sustentables desde el punto de vista medioambiental.

En efecto, los vehículos que no son eléctricos o híbridos deben, adicionalmente a la cilindrada de 1.4 litros, contar con cuatro puertas, y no pueden ser “monovolumen”, es decir, el motor, el habitáculo, y el maletero no pueden estar integrados en una misma “forma” en un diseño continuo.

Por su parte, los vehículos eléctricos puros o híbridos (en sus distintas variantes) se encuentran exentos de estos últimos tres requisitos, debiendo, en cambio, contar con una potencia igual o superior a 44KW, y contar con alguno de los siguientes elementos:

(i) un sistema avanzado de frenado de emergencia;

(ii) un detector de puntos ciegos;

(iii) un asistente de velocidad inteligente; o

(iv) un asistente de mantenimiento de carril

Cualquiera sea el caso, todos los vehículos deben contar con una serie de requisitos técnicos detallados en el Borrador (p. ej., dos hileras, aire acondicionado, etc.), y no pueden tener modificaciones ni adaptaciones en su estructura chasis o carrocería.

En cuanto a la antigüedad de los vehículos, según el Borrador, la primera adscripción debe incluir exclusivamente vehículos nuevos, mientras que su “reemplazo” posterior, puede hacerse por vehículos cuya antigüedad máxima sea de tres años, siempre que sean más nuevos que los previamente adscritos. Además, ningún vehículo adscrito puede tener una antigüedad superior a los 12 años si son vehículos regulares, y de 10 años si son eléctricos o híbridos.

Buena parte de estos requisitos son también aplicables, en forma similar, a los “Taxis Básicos”, lo cual se explica por el artículo 7 de la Ley EAT. Según este artículo, “las exigencias de seguridad, de antigüedad, técnicas y tecnológicas que se definan en el reglamento” deben ser, cómo mínimo, las mismas que las exigidas a los Taxis Básicos, con excepción de la antigüedad, que se trata de un plazo máximo.

Sin embargo, las condiciones exigidas en el Borrador en algunos casos son incluso más exigentes. Así, por ejemplo, para el caso de Taxis Básicos, de acuerdo con el Decreto Supremo 212 del MTT (DS 212), el reemplazo puede hacerse con un vehículo de cinco años máximo (salvo en la Región Metropolitana, que es de tres). Además, para los Taxis Básicos, los vehículos eléctricos tienen una antigüedad máxima de 12 años para poder operar en la Región Metropolitana, y de 15 años para el resto de las regiones (art. 72 BIS y 73 del DS 212).

Régimen transitorio y riesgos de libre competencia

Según las disposiciones transitorias del reglamento, dentro de los seis meses contados desde su entrada en vigor, las EAT que se encuentren actualmente operando deben solicitar su inscripción en el Registro (en adelante “Primer Período Transitorio”).

Dentro de este período, sin embargo, los responsables de los vehículos estarán exentos de cumplir con el requisito de antigüedad para la primera adscripción (i.e. que sean autos nuevos), pero sí se fija un límite de 7 años, para los autos corrientes, y de 4 años para los autos de cero o baja emisiones.

El problema es que, tanto la ley como el reglamento, señalan que dentro de los 18 meses posteriores al Primer Período Transitorio, se suspenderá la inscripción de nuevos conductores (en adelante “Segundo Período Transitorio”). Lo anterior, salvo que se trate de conductores que reemplacen a los que se “den de baja” en el Registro.

Este “rompecabezas” podría tener serias implicancias para la libre competencia, dando pie a lo que en doctrina se conoce como “ventajas del primer jugador” (first-mover advantages). Estas consisten en la capacidad que tienen las empresas de obtener beneficios adicionales por su “pronta” entrada al mercado (Lieberman y Montgomery, 2013, pp. 313). Algunos ejemplos de este tipo de ventajas son los derechos de patente, el desarrollo de economías de escala y el posicionamiento de marca.

En este caso, las ventajas de primer jugador serían de naturaleza regulatoria, pues estarían dadas por las diferencias que hace el Borrador entre las distintas EATs, en base a la fecha en que comenzaron a operar. En este sentido, debe tenerse en cuenta que la Ley EAT incorpora una serie de costos nuevos que las EAT deberán soportar para poder prestar sus servicios, tales como trámites de registro, seguros para los conductores, entre otros (ver nota de CeCo: La ley Uber Chile y desafíos en libre competencia).

Esta situación se agrava aún más si se considera que los requisitos que el Borrador pretende establecer para los vehículos y conductores pueden hacer considerablemente más costosa la prestación del servicio. Esta circunstancia, a su vez, dificulta la capacidad de las EAT -especialmente de las nuevas- para poder captar una flota lo suficientemente grande de vehículos (junto a sus respectivos conductores), para mantener una cobertura adecuada.

A la situación descrita, debe sumarse la consideración de que, al tratarse de plataformas que hacen las veces de intermediarias entre dos o más grupos de usuarios, las EAT son capaces de internalizar los efectos de red positivos indirectos que la participación de usuarios a un lado de la plataforma, genera hacia el otro lado(ver Glosario: Mercados digitales). De este modo, considerando que las EATs incumbentes ya se benefician de estos efectos de red, no será fácil para las entrantes desafiarlos, especialmente en atención a los costos y altos estándares que deberán enfrentar para su proceso de registro con posterioridad a los períodos transitorios.

¿Podría el reglamento cambiar el análisis competitivo del mercado?

Hasta la fecha, no han existido casos de libre competencia en Chile donde se establezca (por parte del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia o “TDLC”) la existencia de alguna EAT dominante en el mercado (ver notas de CeCo: El fallo de la Corte Suprema y la Ley Uber: ¿el fin a la batalla entre taxistas y plataformas de transporte?; y El por qué del rechazo del TDLC a la demanda de taxistas en contra Uber, Cabify e Easy Taxi).

En efecto, en el último caso revisado por el TDLC (el año 2021), este órgano señaló, con el propósito de rechazar una eventual hipótesis de dominancia, lo siguiente:

“En el caso particular del escenario (c), en que Uber Chile tendría un 80% de participación, la prueba rendida en el proceso da cuenta que no existen barreras a la entrada relevantes para la creación de aplicaciones del tipo que utilizan las demandadas” (TDLC, Sentencia N° 176/2021, c° 98).

Sin embargo, la decisión recién citada fue tomada en un escenario previo a la dictación de la Ley EAT y a la entrada en vigor de la Ley 21.431, que Modifica el Código del Trabajo Regulando el Contrato de Trabajadores de Empresas de Plataformas Digitales de Servicios (y, por cierto, previo al reglamento que podría dictar el MTT).

En este sentido, y por las consideraciones ya mencionadas en esta nota, la forma en que están estructurados los períodos transitorios podría implicar que las empresas que ya se encuentran constituidas en el mercado (como p. ej., Uber o Cabify), gocen de ventajas de primer jugador. De este modo, la eventual dictación del reglamento les permitiría a las EAT incumbentes consolidarse en el mercado, aprovechando los beneficios del régimen transitorio y los efectos de red indirectos que su actual flota de conductores genera hacia el lado de los pasajeros (i.e. mayor cantidad de conductores disponibles, menores tiempos de espera, menores precios, etc.).

Otras preguntas relacionadas con la competencia quedan aún pendientes, especialmente en lo relativo a las diferencias entre la regulación de los conductores de EAT y los Taxis Básicos, y las posibles distorsiones competitivas que se puedan producir por ellas. Finalmente, cabe preguntarse hasta qué punto son realmente necesarias estas regulaciones y qué tan eficaces son para lograr los objetivos de política pública que persiguen, sobre todo si se considera que se podría poner en riesgo la viabilidad de la actividad de económica de los conductores.