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El 27 de mayo de 2024, la Fiscalía Nacional Económica (“FNE” o “Fiscalía”) abrió una investigación en contra de AES Andes a raíz de dos denuncias que acusaban a dicha compañía de haber incurrido en tres potenciales conductas de abuso de posición dominante en el mercado de generación eléctrica.
Cada una de las tres conductas denunciadas tuvo lugar en centrales o complejos distintos, por lo que la FNE las analizó por separado. Estas centrales -todas termoeléctricas- son: (i) Complejo Ventanas, correspondiente a la primera denuncia; (ii) Complejo Norgener, derivado de la segunda denuncia, que comprende los hechos ocurridos tanto en este complejo como en el siguiente; y (iii) Centrales Angamos y Cochrane.
Luego de más de un año de indagaciones, el 29 de agosto de 2025 la FNE recomendó el archivo de la investigación. La División Antimonopolios concluyó que, si bien las conductas analizadas otorgaron a AES Andes cierto poder de mercado y pudieron generar efectos económicos en el sistema, no se acreditaron elementos suficientes para demostrar que las practicas realizadas por AES Andes tuvieran un efecto significativo en la dinámica competitiva, recomendando así el archivo de la investigación.
Antes de revisar las conductas denunciadas, es necesario comprender el funcionamiento del mercado eléctrico, en particular el segmento de generación. En Chile, la industria se organiza en el Sistema Eléctrico Nacional (“SEN”), formado el 2017 gracias a la interconexión de los antiguos sistemas SIC y SING. El SEN hoy abastece al 98,5% de la población.
Esta industria tiene tres segmentos: (i) generación, que produce electricidad a partir de distintas fuentes, como hidroelectricidad, carbón, gas, solar o eólica; (ii) transmisión, que transporta la energía a través de redes de alta tensión; y (iii) distribución, que la entrega a hogares, comercios e industrias.
En nuestro país, el mercado de generación es abierto y competitivo, y su operación está coordinada por el Coordinador Eléctrico Nacional (“Coordinador”), organismo técnico e independiente que determina qué centrales inyectan energía al sistema. El despacho se realiza siguiendo un orden de mérito económico, priorizando a las unidades con menores costos variables hasta igualar oferta y demanda de electricidad. El costo marginal de la generación lo fija la última central despachada, conocida como generadora pivotal. Sin embargo, por motivos técnicos o de seguridad (como restricciones de transmisión, estabilidad del sistema o exigencias ambientales), el Coordinador puede ordenar despachos forzosos de ciertas centrales. En estos escenarios se prioriza la continuidad del suministro eléctrico por sobre el criterio económico.
Un aspecto importante del análisis del mercado de generación por parte de la FNE es el enfoque adoptado en el elemento estructural. En efecto, la autoridad señaló que en este sector el poder de mercado no solo se mide por la participación de la empresa generadora o el Índice de Herfindahl Hirschman (“HHI”) en términos de capacidad instalada, sino también por factores dinámicos. Estos factores se refieren a la necesidad de satisfacer la demanda por electricidad en tiempo real, la baja capacidad de almacenamiento y la dinámica de la oferta. Por ello, la FNE analizó el rol de AES Andes considerando el contexto operativo y la posición específica de sus centrales en los episodios investigados (de despacho forzoso), más que su cuota de mercado global.
El Complejo Ventanas, propiedad de AES Andes al momento de los hechos, es un complejo de generación termoeléctrica de energía, ubicado en la Región de Valparaíso y está compuesto por las centrales Ventanas 2, Nueva Ventanas y Campiche. Es importante recalcar que la central Ventanas 2 es la única central del complejo con conexión directa a la zona costera de la quinta región, mientras que las otras dos se conectan al SEN a través de una subestación en Nogales.
La denuncia se originó por variaciones inusuales en los costos variables de la central Ventanas 2, entre el 31 de julio y el 4 de septiembre de 2023. En este periodo la central operaba bajo despacho forzoso para asegurar el suministro energético en la región (debido a restricciones de transmisión). En ese contexto, AES Andes habría declarado la utilización de mezclas de carbón más caras para Ventanas 2 y reservado las más baratas para las otras dos centrales. Dado que estas dos centrales seguían despachando su energía por orden de mérito económico, el uso de mezclas de carbón más barato para ellas mejoraba su probabilidad de despacho y competitividad en el sistema.
La Fiscalía constató que la sola posición de Ventanas 2 como central pivotal en la quinta región, si bien le entregaba poder de mercado, no resultaba por sí sola anticompetitiva. En consecuencia, el análisis relevante era conductual: determinar si acaso el arbitraje de AES Andes en la distribución de mezclas de carbón entre sus distintas centrales (dirigiendo carbón caro a la central de despacho forzoso, y carbón barato a las centrales de despacho económico), constituía o no un abuso de posición dominante.
Ante esta pregunta, la Fiscalía verificó que el marco regulatorio eléctrico no impone restricciones relevantes sobre la definición de mezclas de combustible en centrales bajo despacho forzoso, pues el criterio que opera es técnico y el Coordinador no puede cuestionar su mérito económico. En palabras de la FNE, la regulación otorgaría “un grado de discrecionalidad para los generadores en orden a utilizar cualquier sistema de inventario de carbones que sea compatible con las limitaciones técnicas de las centrales” (pp. 12-13).
Si bien esta práctica pudo haber favorecido temporalmente a otras plantas de AES Andes (y perjudicado a centrales rivales), La FNE advirtió que no se identificaron pruebas de exclusión efectiva de competidores ni efectos permanentes en el mercado. No obstante, la autoridad sí constató que el margen de discrecionalidad que la regulación vigente otorga a los generadores puede permitir comportamientos oportunistas, por lo que la Fiscalía recomendó introducir resguardos normativos para prevenir este tipo de compartimiento en las declaraciones de mezclas de combustibles por parte de las empresas. En esa misma línea, el 25 de enero de 2024 el Coordinador sugirió modificar la Norma Técnica para abordar potenciales distorsiones en el uso de mezclas de combustible bajo condiciones de despacho forzoso.
El segundo esquema denunciado se refiere al complejo termoeléctrico Norgener y a una serie de decisiones adoptadas por AES Andes entre diciembre de 2023 y marzo de 2024, en el marco del proceso de cierre anticipado de dicho complejo. La denuncia sostuvo que la empresa habría aprovechado dicho contexto para realizar prácticas exclusorias capaces de distorsionar el funcionamiento competitivo del sistema eléctrico, incrementando sus costos y desplazando a generadores más eficientes.
En concreto, el 7 de diciembre de 2023, AES Andes solicitó a la Comisión Nacional de Energía (“CNE”) la exención del plazo legal de 24 meses exigido para el retiro de centrales, con el fin de adelantar el cierre de Norgener al 31 de marzo de 2024 (originalmente previsto para fines de 2025). Sin embargo, mientras gestionaba esta solicitud, la compañía siguió recibiendo cargamentos de carbón y aumentando sus inventarios, copando su capacidad de almacenamiento a pesar de que la fecha de desconexión podría ser pronto. La CNE aprobó la solicitud de cierre anticipado el 8 de febrero de 2024, y al día siguiente AES Andes comunicó al Coordinador que, para cumplir con la nueva fecha, debía consumir las 94.366 toneladas de carbón remanentes, solicitando operar bajo un régimen de despacho priorizado con el fin de agotar dicho inventario.
Esta condición se aplicó desde el 18 de febrero, permitiendo a la empresa despachar energía incluso cuando sus costos eran superiores al de otras centrales. Según la denuncia, esta circunstancia habría generado sobrecostos para el sistema, y, además, habría desplazado a competidores más eficientes (al no haber sido despachados). La Figura 1 muestra una línea de tiempo con los hechos ocurridos en el complejo Norgener. Cabe recalcar que solamente el desembarque en Tocopilla contenía carbón que llegó efectivamente al complejo Norgener, pues el carbón del desembarque en Mejillones estaba destinado a otra central. Por esto, el aumento de stock de carbón del complejo Norgener fue solamente de 30.000 toneladas.
Figura 1: Línea de tiempo del complejo Norgener
Fuente: Informe de la FNE (p. 25)
La FNE realizó dos análisis para evaluar esta conducta, uno regulatorio y otro económico. Desde el punto de vista regulatorio, constató que la actuación de AES Andes se ajustó a procedimientos normales en la normativa sectorial. La exención fue aprobada conforme a la Ley General de Servicios Eléctricos, respaldada por un informe del Coordinador que concluyó que la desconexión anticipada no comprometía la seguridad ni la calidad del sistema. Aunque terceros impugnaron la decisión, todas estas reclamaciones fueron rechazadas por el Coordinador. Asimismo, el despacho priorizado se autorizó considerando restricciones ambientales que impedían trasladar el carbón acumulado. Por su parte, con respecto a los efectos de la conducta, el Coordinador señaló que el impacto fue acotado y se limitó al desplazamiento de dos centrales con mayores mínimos técnicos, incluso reduciendo recortes de energías renovables. No obstante, la FNE advirtió que conductas similares podrían tener efectos económicos mayores en el futuro. Por ello, destacó la necesidad de que el Coordinador evalúe cuidadosamente estos aspectos al emitir sus informes.
Desde el punto de vista económico, la FNE evaluó si AES Andes acumuló carbón estratégicamente para aprovechar la condición priorizada, pero descartó esa hipótesis. Si bien la empresa conocía la fecha solicitada para el cierre, no tenía certeza sobre su aprobación ni sobre el momento en que ocurriría, lo que hacía improbable la planificación deliberada. Además, el aumento de aproximadamente 30.000 toneladas de carbón se decidió el 2 de octubre de 2023, esto es, más de dos meses antes de solicitar la desconexión, y respondió a decisiones logísticas y operacionales (como mayor despacho y ajustes en rutas marítimas). Cerca del 76% de ese cargamento se utilizó bajo el despacho en orden de mérito económico entre diciembre y enero, y solo un 24%, equivalente a 7.183 toneladas, se consumió bajo la condición priorizada, una cantidad marginal considerando las 94.000 toneladas de carbón remanente al momento del despacho prioritario. En consecuencia, la FNE concluyó que el eventual sobre stock fue marginal y no constituye evidencia de una conducta estratégica orientada a manipular el mercadoo generar rentas extraordinarias.
El tercer conjunto de hechos denunciados se refiere a las centrales Angamos y Cochrane, donde se reportaron errores en las declaraciones de costos del carbón térmico entre 2018 y 2023. El Coordinador confirmó estas inconsistencias, estimando que los costos declarados entre 2018 y 2021 fueron en promedio 1,8 USD/t inferiores al costo real, mientras que entre 2022 y 2023 fueron 1,2 USD/t superiores.
Según la denuncia, esta secuencia podría haber tenido efectos exclusorios relevantes. La declaración de menores costos entre 2018 y 2021 habría permitido que las centrales fueran despachadas en perjuicio de unidades más eficientes. Posteriormente, en el período 2022-2023, cuando operaron bajo despacho forzoso, la declaración de mayores costos habría permitido aumentar sus márgenes y compensar pérdidas previas. El patrón observado, sin configurar necesariamente una práctica anticompetitiva, recuerda la lógica de los precios predatorios, donde un agente asume pérdidas en el corto plazo para mejorar su posición competitiva y luego recuperar rentabilidad.
La FNE analizó en profundidad estas inconsistencias y sus eventuales efectos en el mercado. Concluyó que, aunque pudieron haber aumentado el costo total del sistema durante determinados períodos, no fue posible acreditar que respondieran a una estrategia deliberada destinada a excluir competidores o a alterar significativamente la dinámica competitiva. Además, la Fiscalía recordó que en el sector eléctrico se han presentado casos similares en el pasado, los cuales han sido abordados principalmente desde el ámbito regulatorio y no desde la libre competencia. En lo que respecta a la fiscalización sectorial, este caso actualmente está en proceso de investigación por parte de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.
En resumen, a los ojos de la FNE, las tres conductas observadas en ambas denuncias no produjeron efectos significativos en contra de la libre competencia. Por ello, la Fiscalía recomendó archivar la investigación, sin perjuicio de su facultad para reabrirla si surgen nuevos antecedentes.
