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En septiembre de 2025, la SCE publicó la “Guía para el análisis de operaciones de concentración económica”. La guía aporta valiosas clarificaciones técnicas que no habían sido abordadas en la casuística de la SCE. Por ejemplo, precisa que para el cálculo del volumen de negocios solo deben considerarse las ventas del operador económico o empresa adquirido, y no las de su grupo económico (SCE, 2025, pp. 25-26).
Asimismo, la guía replica y ratifica el entendimiento que hasta el momento se tenía del estándar sustantivo para el análisis de operaciones de concentración económica y lo complementa aclarando que “[l]a SCE no se rige por umbrales cuantitativos fijos para determinar qué constituye un incremento sustancial de precios. Por lo que, adopta un enfoque contextual y flexible, evaluando factores específicos del mercado relevante” (SCE, 2025, p. 32). Gracias a ello, en adelante, la SCE deberá sustentar la subordinación o denegación de operaciones de concentración económica sobre la base de análisis técnicos robustos y fundamentados, más allá de las cuotas de mercado.
No obstante, no todos los aportes de la guía resultan positivos.
«La guía para el análisis de operaciones de concentración económica introduce una interpretación que contradice el texto y la finalidad del artículo 14 de la LORCPM, desnaturaliza el concepto de concentración económica, vulnera los principios de primacía de la realidad y legalidad y desvirtúa la eficacia preventiva del control de concentraciones».
El artículo 14 de la LORCPM define a las operaciones de concentración económica como el: “cambio o toma de control de una o varias empresas u operadores económicos”. Sobre este concepto, la guía aclara que: “[c]uando una operación involucra a varios operadores económicos, es fundamental determinar si constituye una sola operación de concentración o varias operaciones independientes” (SCE, 2025, p. 50). A continuación, la guía agrega que:
“[…] la adquisición de una empresa que posee control sobre otras filiales o subsidiarias se considera una única operación, pues el control sobre estas se adquiere de manera indirecta. En cambio, si se trata de adquisiciones de empresas independientes, con accionistas distintos y sin pertenencia a un mismo grupo económico, cada transacción debe analizarse de forma separada” (SCE, 2025, p. 50).
De este modo, y siguiendo la tradición formalista que ha caracterizado los análisis de la SCE, en lugar de establecer parámetros objetivos para identificar transacciones realmente independientes en función de sus efectos económicos, la autoridad nuevamente optó por anclarse en formalidades societarias, dejando de lado la realidad económica.
En consecuencia, bajo el entendimiento propuesto en la guía, una transacción que involucra la adquisición de varios operadores no relacionados societariamente entre sí debe analizarse como múltiples operaciones independientes, incluso cuando estas respondan a una misma finalidad económica. Este enfoque desnaturaliza la finalidad del régimen de control de concentraciones, cuyo objeto es evaluar los efectos económicos del cambio o toma de control, con independencia de la forma jurídica a través de la cual se materialice.
Conforme al artículo 3 de la LORCPM, cualquier desarrollo del artículo 14 debía formularse bajo el principio de primacía de la realidad, de modo que el control de concentraciones sea efectivo y no pueda eludirse mediante la fragmentación artificial de una misma operación. Solo así puede garantizarse que el análisis capture los efectos económicos reales y no se limite a consideraciones formales. De este modo, únicamente cuando las transacciones sean verdaderamente independientes -esto es, no estén condicionadas entre sí y no exista finalidad común o coordinación sustancial- se justificaría un análisis separado.
La evaluación caso por caso y el establecimiento de parámetros objetivos resultan, por tanto, esenciales para determinar si existe unidad económica, finalidad común o coordinación entre transacciones que amerite un análisis conjunto, y no así su dimensión societaria. Así, por ejemplo, la compra de dos ferreterías por parte de una cadena del mismo sector podría constituir una única operación de concentración económica, atendiendo a sus efectos en el mercado, aun cuando cada una de las ferreterías adquiridas pertenezca a accionistas distintos.
De hecho, antes de la publicación de la guía, la propia SCE había reconocido este criterio en casos como la notificación presentada por PETROLIA ECUADOR S.A. en 2022. En dicho caso, el notificante consideró que la adquisición de dos compañías constituía operaciones de concentración independientes y, por tanto, presentó dos formularios separados y pagó dos tasas para su análisis. No obstante, la SCE dispuso la acumulación de las notificaciones, señalando que “[…] ambas pueden tratarse como una única concentración, toda vez que se complementan entre sí, mantienen el mismo objetivo económico […]” (Resolución de 16 de noviembre de 2022, a las 11h51, p. 15).
Esta actuación resultaba coherente con la finalidad del control de concentraciones, en tanto la acumulación de operaciones notificadas por separado permite identificar el efecto global de una transacción con una misma finalidad económica. Sin embargo, la guía se aparta de este entendimiento y genera discrepancias que el texto del artículo 14 no admite.
El hecho relevante del control de concentraciones es la modificación estructural que una transacción o grupo de transacciones produce en el mercado. Fragmentar el análisis con base en la independencia formal de las empresas involucradas desconoce la unidad económica que subyace a una operación de concentración económica y desnaturaliza la función preventiva del control, generando riesgos de errores tipo II (falsos negativos). De acuerdo con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea:
“[…] una operación de concentración económica puede realizarse incluso mediante una pluralidad de transacciones jurídicas formalmente distintas, siempre que dichas transacciones sean interdependientes, de forma que no se realizarían las unas sin las otras, y su resultado consista en conferir a una o varias empresas el control económico, directo o indirecto, de la actividad de una o varias otras empresas” (Asunto C-202/06 P, párr. 24).
Del mismo modo, en Ernst & Young P/S vs. Konkurrencerådet (Asunto C‑633/16, párr. 48), el Tribunal reiteró que deben considerarse como una sola concentración las operaciones estrechamente conectadas, ya sea por condición o por proximidad temporal. Por su parte, el Reglamento (CE) 139/2004 enfatiza que lo relevante no es la forma jurídica de una transacción sino su efecto económico y estructural (considerando 20).
Entonces, lo determinante es la sustancia económica del conjunto de transacciones: si varias adquisiciones formalmente independientes forman parte de una estrategia común, están vinculadas por condiciones mutuas o responden a un mismo propósito de control, deben analizarse como una sola concentración.
Esta visión es coherente con la finalidad del régimen de control de concentraciones económicas ecuatoriano, que consiste en evaluar los efectos de los cambios o tomas de control y evitar que estos alteren sustancialmente las condiciones competitivas en el mercado ecuatoriano. Sin embargo, la fragmentación del análisis dispuesta en la guía es proclive a que la SCE subestime o sobreestime los efectos reales sobre la competencia derivados de una transacción compleja.
La distinción artificial introducida en la guía abre la puerta a la elusión del control previo, permitiendo que operaciones de concentración económica relevantes escapen del escrutinio de la autoridad. A continuación, se propone un ejemplo práctico de este riesgo:
Un holding internacional adquiere, bajo un único acuerdo marco, el control de cuatro empresas de producción de calzado ecuatorianas, cada una propiedad de accionistas distintos.
Según la guía, cada adquisición constituiría una operación de concentración económica independiente. Sin embargo, esta consideración impediría apreciar que, en conjunto, la transacción persigue una finalidad económica común -la entrada o expansión en el mercado de calzado- y, que su efecto agregado podría alterar de manera sustancial la estructura del mercado relevante.
Esta fragmentación genera un incentivo para la elusión del régimen de control previo, toda vez que el comprador puede estructurar la transacción de modo que ninguna de las adquisiciones, por sí sola, cumpla los umbrales de volumen de negocios o cuota de mercado establecidos en el artículo 16 de la LORCPM. El resultado práctico es que una operación de concentración económicamente significativa pueda evadir el control ex ante de la SCE, con lo cual se vacía de contenido la función preventiva del régimen
El problema se agrava cuando la SCE asocia su interpretación del artículo 14 al pago de tasas administrativas.
El artículo 29 del Reglamento para la aplicación de la LORCPM establece que la notificación de una operación de concentración sujeta a control previo implica el pago de una tasa administrativa, destinada a cubrir los costos del análisis realizado por la autoridad. Dicha tasa, conforme a la Resolución No. SCE-DS-2023-06, artículo 3, no tiene un fin recaudatorio, sino estrictamente compensatorio.
El artículo 29 dispone que: “Constituye el hecho imponible de la tasa la realización del análisis de las concentraciones sujetas a control de acuerdo con el artículo 16 de la Ley”. A su vez, el artículo 14 de la LORCPM prevé expresamente que una sola operación puede involucrar la adquisición de uno o más operadores económicos. De la lectura sistemática de ambas normas se desprende lo siguiente:
En consecuencia, exigir el pago de una tasa por cada operador adquirido carece de sustento legal y constituye una carga económica improcedente. La guía, al validar esta práctica, incrementa la carga económica de los operadores económicos sin base legal suficiente, contrariando los principios de razonabilidad, proporcionalidad y seguridad jurídica.
Este problema se agrava ante la falta de un criterio uniforme de la SCE respecto del concepto de grupo económico. En algunos casos, la autoridad ni siquiera reconoce la existencia de un grupo cuando las empresas comparten control o vínculos societarios evidentes.
Un ejemplo paradigmático se encuentra en el expediente No. SCE-IGT-INCCE-3-2025. En este caso, el comprador notificó la adquisición de dos empresas cuya propiedad era ostentada por los mismos tres accionistas -quienes además son hermanos- conformando así un mismo grupo económico. No obstante, la SCE exigió que la adquisición de cada empresa fuese notificada de forma separada ya que cada una de estas constituía una entidad “formalmente independiente” y requirió, en consecuencia, el pago de dos tasas distintas.
Esta práctica ilustra la arbitrariedad interpretativa que puede derivarse de la guía. En función de criterios discrecionales, la SCE puede calificar una operación como única o múltiple según le resulte conveniente, generando incertidumbre jurídica y costos innecesarios para los administrados. Ante la falta de previsibilidad, los operadores económicos se verán obligados a notificar cada adquisición de forma individual para evitar dilaciones o requerimientos adicionales, aun cuando las transacciones estén estrechamente vinculadas.
Esta situación puede desincentivar la inversión y entorpecer la dinámica competitiva, pues introduce costos regulatorios adicionales, imprevisibilidad y riesgo de trato desigual.
El análisis de la adquisición simultánea de control sobre varios operadores económicos independientes en materia de control de concentraciones económicas debe partir de su finalidad primigenia: evitar que operaciones que, en conjunto, puedan afectar significativamente la competencia, eludan el escrutinio regulatorio mediante su fragmentación formal.
La guía para el análisis de operaciones de concentración económica introduce una interpretación que contradice el texto y la finalidad del artículo 14 de la LORCPM, desnaturaliza el concepto de concentración económica, vulnera los principios de primacía de la realidad y legalidad y desvirtúa la eficacia preventiva del control de concentraciones.
El control de concentraciones económicas debe dejar de lado las formalidades societarias e identificar si una transacción persigue una finalidad económica común —como el crecimiento inorgánico orientado a crear, modificar o reforzar poder de mercado— que pueda comprometer la eficiencia económica o el bienestar general. El análisis sustantivo que corresponde a la SCE es, por tanto, indiferente a la forma jurídica o a la secuencia contractual mediante la cual se ejecuta una operación de concentración económica.
Consejo de la Unión Europea. Reglamento (CE) No. 139/2004.
Superintendencia de Competencia Económica. 2022. Resolución de 16 de noviembre de 2022, a las 11h51.
Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Asunto C-202/06 P.
Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Asunto C‑633/16.
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