Descripción de los hechos

Los hechos analizados en relación con una presunta práctica colusoria horizontal se centran en la coordinación sistemática entre las empresas Amauta-El Comercio, Metrocolor, Navarrete y Quad Graphics para el reparto de ítems en diversos procedimientos de selección pública, principalmente convocados por el Ministerio de Educación (Minedu) y el INEI, entre los años 2009 y 2016. Estas coordinaciones se habrían materializado a través de reuniones presenciales en hoteles y restaurantes de Lima, convocadas en fechas próximas a hitos clave de las licitaciones, como la presentación de propuestas técnicas y económicas.

El mecanismo de ejecución de estos acuerdos se basaba en la asignación previa de ítems específicos a cada empresa, considerando factores como la capacidad operativa de las plantas o la búsqueda de una distribución equitativa de los montos licitados. Para asegurar que la empresa designada obtuviera la buena pro, las demás participantes habrían aplicado un patrón de «autoeliminación», consistente en abstenerse de postular a los ítems que no les correspondían o presentar ofertas con valores muy cercanos al precio referencial (generalmente por encima del 98%), lo que garantizaba su descalificación o falta de competitividad frente al ganador preestablecido.

Asimismo, los hechos incluyen el intercambio constante de información sensible y estratégica a través de correos electrónicos y archivos electrónicos. En estas comunicaciones, los representantes de las empresas discutían la disponibilidad de papel, los cronogramas de impresión y cuadros detallados de distribución de ítems. Incluso se analizan situaciones en las que las empresas coordinaban compensaciones mutuas en caso de que alguna perdiera un ítem asignado o propuestas para compartir la ejecución de un contrato con el fin de saldar deudas privadas pendientes entre las competidoras.

Finalmente, se examina la continuidad de estas coordinaciones durante los años 2015 y 2016, periodo en el que Amauta, Metrocolor y Navarrete conformaron consorcios legales para participar en licitaciones de gran envergadura. Los hechos analizados sugieren que, a pesar de la existencia de estos consorcios, las empresas habrían mantenido contactos y acuerdos de reparto de ítems con Quad Graphics, empresa competidora que no formaba parte de dichas asociaciones legales, compartiendo cuadros de «posiciones» y distribuciones de mercado antes de la presentación oficial de sus ofertas ante la entidad estatal.

Mercado involucrado

Licitaciones públicas de impresión de material educativo para el Ministerio de Educación e INEI

Decisión final

Sanciones:

Empresas

• Empresa Editora El Comercio S.A. – Amauta Impresiones Comercial S.A.C.: 4664.5
• Metrocolor S.A.: 2851.82
• Corporación Gráfica Navarrete S.A.: 667.27
• Quad/Graphics Perú S.R.L.: 2276.82

Personas naturales

• Renzo Mariátegui Bosse: 25.58
• Guillermo Armando Stanbury Titinger: 4.56
• Javier Wong del Águila: 10.49
• Linda Brigitte Portocarrero Aniceto: 2.9
• Pedro Isasi Rivero: 65.01
• Emilio Presentación Malpartida: 4.56
• Carlos Alberto Ramos Chuez: 4.3
• Juan José Monteverde Bussalleu: 31.61

Remedios

La autoridad ordenó a las empresas Amauta Impresiones Comercial S.A.C., Empresa Editora El Comercio S.A., Metrocolor S.A., Corporación Gráfica Navarrete S.A. y Quad/Graphics Perú S.R.L. la implementación obligatoria de un programa de cumplimiento de la normativa de libre competencia. Esta medida correctiva tendrá una duración de tres años y deberá ser financiada íntegramente por las empresas infractoras con el objetivo de prevenir, detectar y mitigar riesgos de conductas anticompetitivas a futuro.

El programa de cumplimiento debe integrar diversos componentes esenciales, empezando por un compromiso real de la alta dirección formalizado en actas de directorio. Asimismo, las empresas deben contratar una consultora externa especializada para realizar un diagnóstico y elaborar una matriz de riesgos. También se exige la creación de protocolos internos específicos para la participación en licitaciones públicas y la asistencia a reuniones con competidores, asegurando que estas reglas sean difundidas de manera sencilla entre todos los trabajadores.

Adicionalmente, la medida incluye la ejecución de capacitaciones anuales obligatorias de al menos veinte horas para el personal involucrado en la estrategia comercial, dictadas por especialistas en la materia. Las empresas deberán implementar canales de denuncia anónimos y seguros, garantizando políticas de no represalias. Finalmente, se ordena la designación de un oficial de cumplimiento con independencia funcional y rango gerencial, quien será el encargado de supervisar el programa y remitir reportes periódicos a la Secretaría Técnica para vigilar su debida ejecución.

Impugnación

Impugnada.

Análisis Procedimental

La autoridad evaluó la alegada caducidad del procedimiento administrativo sancionador. Al respecto, determinó que el plazo de caducidad aplicable no es el de nueve meses previsto en la norma general, sino el plazo especial y variable establecido en la ley de la materia, el cual resulta de la sumatoria de los plazos de cada una de las etapas del procedimiento. En consecuencia, concluyó que el procedimiento no había caducado al haberse cumplido con los plazos legales vigentes.

Asimismo, el pronunciamiento abordó el principio de imparcialidad ante el pedido de un investigado para que la Secretaría Técnica no participe en las deliberaciones ni en la redacción de la resolución final. La autoridad desestimó esta solicitud señalando que la concentración de facultades instructoras y sancionadoras en distintos órganos de una misma entidad es inherente a la naturaleza del procedimiento administrativo y no vulnera la imparcialidad, siempre que el órgano resolutivo mantenga su autonomía e independencia para decidir.

Sobre la prescripción de la infracción, la autoridad rechazó los argumentos que solicitaban la aplicación del plazo de cuatro años de la norma general por sobre el plazo de cinco años de la ley especial. Determinó que no correspondía la aplicación de la retroactividad benigna, pues las modificaciones normativas invocadas no introdujeron condiciones más favorables que no estuvieran ya previstas anteriormente. Así, se concluyó que la facultad sancionadora se encontraba vigente al momento de la notificación del inicio del procedimiento.

Finalmente, la autoridad analizó la posible vulneración del principio non bis in idem respecto de un investigado que alegaba haber sido sancionado previamente por hechos similares. La Comisión determinó que no se cumplía con la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, debido a que los procedimientos involucraban mercados distintos y modalidades de conductas anticompetitivas diferentes, por lo que no existía un escenario de doble sanción.

Análisis de Fondo

Los tópicos identificados en la resolución son el ámbito de aplicación subjetivo y la existencia de una práctica anticompetitiva.

En relación con el ámbito de aplicación subjetivo, la autoridad aplicó el artículo 2.1 de la Ley para establecer la responsabilidad de las personas naturales que ejercieron la dirección, gestión o representación de las empresas infractoras, basándose en el principio de primacía de la realidad para determinar que sus actos vincularon a las personas jurídicas. Asimismo, se analizó el artículo 2.4 respecto a la figura de los facilitadores, concluyendo que los representantes de las empresas que compiten en el mismo mercado no pueden ser calificados como tales, sino como autores directos de la infracción.

Respecto a la existencia de una práctica anticompetitiva, se acreditó una colusión horizontal en la modalidad de reparto de ítems en licitaciones públicas de material educativo convocadas por el Ministerio de Educación e INEI entre 2009 y 2016. La autoridad verificó la coordinación mediante correos electrónicos que convocaban a reuniones en hoteles y restaurantes, documentos físicos con cuadros de reparto y testimonios de directivos que reconocieron los acuerdos. El análisis económico confirmó la ejecución de la práctica a través de un «patrón de autoeliminación», donde las empresas presentaban ofertas no competitivas (cercanas al valor referencial) o se abstenían en los ítems asignados a sus competidores. La conducta fue sometida a una prohibición absoluta por tratarse de un acuerdo de licitaciones colusorias (bid rigging) entre competidores que no era accesorio a un acuerdo lícito.

Sobre el compromiso de cese, se aprobó la solicitud del señor Sandro Urbina, quien reconoció su participación en la conducta imputada y ofreció como medida complementaria la entrega de S/ 137 424.00 para la terminación anticipada de su procedimiento, declarándose su responsabilidad administrativa. Por otro lado, se determinó la falta de responsabilidad de la empresa Cimagraf y de los señores Juan Guillermo Perico y Manuel Cerrutti al no existir pruebas suficientes de su involucramiento en el esquema colusorio.

Analisis de la decisión

Análisis procedimental:

En relación con la legalidad del procedimiento, la autoridad evaluó y declaró la confidencialidad de la información financiera presentada por una de las empresas para proteger su secreto comercial. Asimismo, desestimó los cuestionamientos sobre una presunta falta de motivación, concluyendo que la resolución de primera instancia cumplió con los requisitos de validez al exponer las razones de hecho y de derecho que sustentaron la responsabilidad de los investigados, incluyendo la motivación por remisión a informes técnicos previos permitida por ley.

Sobre la calificación de la conducta, la autoridad analizó si los hechos constituían una infracción continuada. Determinó que se cumplían los requisitos de pluralidad de acciones, unidad de resolución criminal y proximidad temporal, pues las coordinaciones respondían a un plan preconcebido para el reparto de ítems en licitaciones públicas a lo largo del tiempo, utilizando un mecanismo de contacto común entre los competidores.

Respecto a la prescripción, la autoridad rechazó la aplicación del plazo general de cuatro años previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General solicitado por los recurrentes. El Tribunal estableció que prevalece el plazo especial de cinco años determinado en la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas, precisando que las modificaciones del Decreto Legislativo 1272 no introdujeron un régimen más favorable que justificara la retroactividad benigna. Al tratarse de una infracción continuada, el cómputo se inició desde el último acto de ejecución y fue interrumpido oportunamente por las actuaciones de investigación.

Finalmente, la autoridad validó el uso de la prueba indiciaria y de documentos internos sin fecha cierta. Argumentó que en materia de libre competencia la prueba indirecta es un instrumento fundamental y legítimo debido a la naturaleza secreta de los acuerdos colusorios. Además, aclaró que la normativa administrativa no restringe el valor probatorio de los documentos a aquellos que cuenten con formalidades civiles como la fecha cierta, siempre que su autenticidad y contenido sean corroborados con el resto del material probatorio.

Análisis de fondo:

Los tópicos identificados en la resolución son el ámbito de aplicación subjetivo y la existencia de una práctica anticompetitiva.

Respecto al ámbito de aplicación, la autoridad analizó el artículo 2 de la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas para determinar la responsabilidad de las personas naturales que ejercen la dirección, gestión o representación de las empresas infractoras. Se determinó que Pedro Isasi (gerente general de Quad Graphics) y Juan José Monteverde (representante de Navarrete) participaron en la ejecución de la infracción. En el caso de Monteverde, se aplicó el principio de primacía de la realidad para establecer que, aunque formalmente era un asesor legal, en los hechos ejercía funciones de dirección y gestión con amplio control sobre las decisiones de la empresa.

Sobre la existencia de la práctica anticompetitiva, se confirmó una colusión horizontal entre Quad/Graphics Perú S.R.L., Corporación Gráfica Navarrete S.A., Empresa Editora El Comercio-Amauta y Metrocolor S.A. para el reparto de ítems en licitaciones públicas de impresión de material educativo del Ministerio de Educación entre 2009 y 2016. La autoridad evaluó la conducta como una infracción continuada basada en un plan preconcebido para reducir riesgos de inversión y asegurar el cumplimiento de plazos estatales. La probanza se sustentó en una pluralidad de indicios: pruebas documentales (correos electrónicos coordinando reuniones en hoteles y restaurantes), testimoniales (declaraciones de directivos que reconocieron los acuerdos) y evidencia económica. Esta última mostró un «patrón de autoeliminación», donde las empresas presentaban ofertas muy cercanas al valor referencial o se abstenían en ítems que no les correspondían según el pacto, y ofertas competitivas solo en los ítems asignados. Al ser una práctica de establecimiento de posturas en licitaciones, se calificó como una prohibición absoluta.

En relación con el compromiso de cese, el señor Sandro Javier Urbina García logró la terminación anticipada del procedimiento tras reconocer su participación en la conducta infractora y ofrecer como medida complementaria la entrega de S/ 137 424.00 como evidencia de su propósito de enmienda.

Pendiente

Pendiente