Interoperabilidad obligada y efectos de red: ¿La última esperanza?

23.11.2022

CeCo Chile

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Claves

La interoperabilidad es la capacidad de diferentes productos o servicios para trabajar entre sí. Existen ocasiones donde esta interoperabilidad se da de forma voluntaria, y otras en donde debe ser obligada.
La interoperabilidad puede provocar efectos positivos, como fomentar la competencia y reducir los switching cost.
También puede provocar efectos negativos en los consumidores, como alzas de precios, reducción de la calidad o sofocar la innovación.
La tendencia de los reguladores actuales por regular las plataformas tecnológicas, imponiendo requisitos de interoperabilidad, puede terminar siendo costosa.

Keys

Interoperability is the ability of different products or services to work with each other. There are occasions where this interoperability is given voluntarily and others where it must be mandated.
Interoperability can have positive effects such as promoting competition and reducing switching costs.
It can also cause negative effects on consumers, such as price hikes, reduced quality, or stifling innovation.
The tendency of current agencies to regulate technological platforms, imposing interoperability requirements, can end up being expensive.

Luego de la adquisición de Instagram (2012) y WhatsApp (2014) por parte de Facebook (actual Meta), esta empresa cuenta con casi 3 mil millones de usuarios activos al mes (Gans, 2022). Ninguna red social está cerca de contar con una capacidad así (Twitter y Snapchat están en el rango de 330 millones de usuarios). Debido al excesivo poder de mercado que ha adquirido Meta en la última década, no es casualidad que capture la atención de los reguladores.

Aunque ciertamente estas preocupaciones no son exclusivas de Meta, el tamaño que esta posee lo convierte en un objetivo fundamental en la lucha por la protección de la libre competencia en el entorno de los mercados digitales.

Bajo un entorno competitivo, las “fuerzas del mercado” disciplinan a las empresas en cuanto al precio que cobran, y los consumidores tienen opciones de escoger donde gastar sus recursos (en el caso de las plataformas de redes sociales, su tiempo). Entre más fluida es esta elección, más seguros podemos estar de que la elección de los consumidores por la plataforma que ocupan es la que contiene mejor relación precio/calidad.

Esta utopía no requiere la existencia de infinitas firmas (o redes sociales) compitiendo, sino más bien, que los consumidores tengan la capacidad de cambiarse libremente entre una plataforma y otra. Así, en principio, mientras más libertad de cambio exista, más certeza se tendrá de que la elección de los usuarios por una red social es la más eficiente.

No es complicado vislumbrar que esta libre elección, en el uso de redes sociales, no existe en la práctica. La particularidad propia que tienen las redes sociales, y la creación de valor asociada a los efectos de red que generan, provocan que el regulador no pueda tener la certeza de si la elección del usuario es eficiente.

Por lo mismo, la esperanza que ha surgido en la mente de los reguladores es la interoperabilidad. Esta permitiría controlar el poder de mercado existente en las redes sociales, entregando la posibilidad para que otros actores entren al mercado, generando una competencia real, pero preservando el valor entre los consumidores.

A propósito de estas nuevas tendencias, y la publicación del especial de Competition Policy International (CPI) – TechREG Chronicle, abordamos el concepto de interoperabilidad, las diferencias que existen entre una interoperabilidad voluntaria y una obligada, y los efectos que puede provocar.

Efectos positivos de la interoperabilidad

La interoperabilidad es la capacidad que tienen diferentes productos o servicios para trabajar entre sí. En ocasiones, esta interoperabilidad se da de forma voluntaria; pero en otras, debe ser obligada (es decir, ordenada por un regulador).

La inserción de la tecnología Bluetooth es un ejemplo concreto de interoperabilidad voluntaria. Todos los involucrados participaron activamente para crear el marco de una tecnología común que pudiera ser compatible con distintos dispositivos, sin importar la procedencia del dispositivo.

En la práctica, la interoperabilidad entre productos y servicios en mercados digitales adopta diferentes formas. En su esquema tradicional, los servicios de una empresa consolidada y otra entrante pueden compartir e invocar funcionalidades del otro, a través de un uso común de estándares abiertos creados por un organismo independiente.

Así lo aborda Mitch Stoltz, director de competencia de Electronic Frontier Foundation, en su artículo “Interoperability as a Remedy in Antitrust Cases”. El autor indica que el correo electrónico, junto con la mayoría de los protocolos que subyacen a las funcionalidades básicas de internet (p ej., el Hypertext Transfer Protocol o “HTTP”), son ejemplos de lo anterior.

Tanto la innovación de la tecnología bluetooth, o el estándar común de un procesamiento de texto en internet, son innovaciones que generan beneficios importantes en los consumidores.

Además, Stoltz indica que, generalmente, la interoperabilidad se da sin una coordinación significativa entre la empresa consolidada y el entrante. El proceso de elaboración de nuevos productos está pensado para que sean compatibles con las tecnologías actuales (aplicando ingeniería reversa) obteniendo los requisitos técnicos para concretar la interoperabilidad, muchas veces sin la autorización o permiso del titular.

El efecto directo de la interoperabilidad, y quizás el más importante en los mercados relacionados con internet, es la reducción del costo que tiene el usuario por cambiar de plataforma (switching cost).

Stoltz ejemplifica esto con el caso de Facebook, pero puede aplicarse para cualquier red social. Los usuarios dedican mucho tiempo a Facebook, no porque sus características y diseño se adapten mejor a sus necesidades, sino porque en esa plataforma es donde residen sus conexiones sociales.

Ahora, bajo el supuesto hipotético de que existiese una red social centralizada que pudiera interactuar con Facebook (y otras plataformas), pero con una mejor política de protección de datos personales, con varias mejoras en calidad (beneficiosas para el usuario), y que los clientes no perdieran la posibilidad de interactuar con gente asociada a Facebook, los costos de dejar de utilizar Facebook se reducirían. Luego, si los usuarios pueden abandonar más fácilmente una plataforma establecida, el operador enfrentará la presión del mercado para mejorar sus servicios. A su vez, esta mejora en calidad podría ir desde cambios en el interfaz, hasta una mejor seguridad de los datos personales.

La intensificación de esta dinámica, y los efectos de red intrínsecos en estos mercados, pueden concluir en migraciones masivas de usuarios que pueden modificar al líder vigente. Esto ocurrió entre 2009 y 2011, en donde MySpace (líder de ese entonces) perdió terreno competitivo frente a Facebook; paradójicamente, debido a la insatisfacción de los usuarios por la política de privacidad de la primera.

Interoperabilidad obligada

No toda interoperabilidad es benigna o mejora la eficiencia. Muchas veces la interoperabilidad es utilizada como una herramienta de política alternativa para otorgar acceso a una red cerrada. Así lo aborda Jay Ezrielev en su trabajo “Mandated Interoperability: The Cure is Worse than the Disease”.

Algunos de los potenciales costos que puede generar la interoperabilidad, en palabras del autor, son el debilitamiento de los incentivos para innovar y la pérdida de privacidad con redes menos seguras. Además, menciona que los beneficios relativos son pequeños cuando los costos del multihoming (es decir, estar conectado a varias redes o plataformas al mismo tiempo) son bajos, y existe un alto grado de diferenciación entre las redes. Por último, menciona que la interoperabilidad obligatoria genera costos regulatorios significativos que pueden ser traspasados rápidamente a los consumidores, empeorando su situación.

El autor menciona que para cumplir con la interoperabilidad obligada es esencial que existan dos pilares: La regulación de precios de acceso a la red y la regla de no preferencia propia (o prohibición de “self-preferencing”). Sin embargo, estos dos pilares pueden aumentar los precios al consumidor, reducir la producción, sofocar la innovación, y degradar la calidad del servicio de red.

Regulación de precios de acceso a la red

Al hablar de una red, nos referimos al espacio común que comparten los distintos proveedores de un servicio. Los precios que se cobran para acceder a la red determinan la compensación que reciben las empresas por prestar servicios en la red. De no existir regulación, el operador de la red podría cobrar un precio excesivo que no haga rentable la conexión de algunas empresas, frustrando así el objetivo de la interoperabilidad obligada.

La implementación de un régimen de interoperabilidad efectivo implica que existan condiciones de acceso a la red que permitan a las empresas que se conectan obtener márgenes suficientes para inducir su participación en la red. Sin embargo, cualquier compensación por encima del mínimo necesario para inducir participación, aumentaría los costos del servicio para los consumidores.

Esto propone el primer problema para el regulador: ¿Cómo se deben determinar los precios para acceder a la red? La determinación del precio de acceso ex ante, necesita la información del costo asociado por los distintos participantes. Esta información no sería confiable, ya que la entregarían las mismas empresas (que tienen incentivos a elevar sus costos para recibir una compensación mayor en el futuro). Por otro lado, determinar el precio ex post implica debilitar los incentivos para que las empresas inviertan en mejoras para reducir sus costos ex ante. Dado que una reducción de costo repercute en una menor compensación para las empresas (y una disminución del precio para los clientes), un escenario donde las empresas invierten es preferible.

Si no existiese regulación, una inversión (ex ante) se traduce en una reducción de costos (y un aumento del margen operacional). Pero una inversión para reducir costos bajo el escenario de regulación, implicaría una reducción de la compensación que reciben las empresas. Por lo tanto, cuando existe regulación, los niveles de inversión son insuficientes, lo que se traduce en menores niveles de eficiencia.

Otro factor que complica aún más la situación es la existencia de heterogeneidad en los niveles de eficiencias (costos) entre las posibles empresas que participan de la red.

Finalmente, Ezrielev menciona que suplantar los precios de mercado con precios regulados puede perjudicar a los consumidores y no ayudar a mejorar la competencia, por lo tanto, debe ser utilizada con cautela. En el mismo sentido, el ex juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos, Stephen Breyer, en su trabajo “Antitrust, Deregulation, and the Newly Liberated Marketplace”, señaló que “[L]a regulación es vista como un sustituto de la competencia, para ser utilizada solo como un arma de último recurso, como una cura heroica reservada para una enfermedad grave”.

La regla de no preferencia propia

Para que funcione la interoperabilidad, se debe garantizar que el operador de la red no favorezca a su afiliado en la elección de proveedores de servicios de la red. En ausencia de este mandato, el operador de la red puede evitar que las empresas competidoras entreguen servicios, escogiendo únicamente a sus afiliados. Sin embargo, determinar si realmente un operador está favoreciendo (o no) a un afiliado no es sencillo.

Por ejemplo, en el caso de existir dos proveedores de servicios en una misma red, donde el más eficiente es un afiliado del operador de la red: ¿Es óptimo cobrar un precio mayor al consumidor para no darle preferencia al proveedor de su red? Imaginemos el caso de una plataforma de red de transporte (similar a Uber), pero bajo la dinámica de que cada empresa presta sus servicios de transporte (es decir, Cabify, DiDi, Uber o Beat agrupadas en una misma red). Asumiendo que el operador de la red es Uber, y un cliente solicita un viaje, en donde el conductor más cercano es operado por la empresa Uber: ¿El operador no debería preferir asignar el viaje a un conductor de Uber? Claramente esto puede tener impactos en la calidad del servicio (aumentando el tiempo de traslado de un pasajero), pero también aumentando el precio.

Por otro lado, surgen otros problemas asociados a la regla de no preferencia, ¿Puede esta regla considerar la calidad del servicio? ¿Cómo puede una regla englobar varias características deseables por un cliente? Cualquier asignación que se pueda entregar, de todos los atributos, será establecida, en algún grado, de manera arbitraria.

Por último, la calidad del servicio puede verse rápidamente afectada en caso de que se le imposibilite al operador de la red rechazar la oferta del servicio de algún proveedor. Por ejemplo, un proveedor puede ofrecer un servicio de mala calidad, sin asumir las consecuencias y obteniendo los beneficios que le permite participar de la red (esto, en jerga económica es conocido como el “problema del free rider”, y ocurre en contextos donde no está bien definida la propiedad del bien, en este caso, la plataforma).

El autor concluye que la interoperabilidad voluntaria y la obligada son muy distintas. La primera es el resultado de negociaciones en condiciones competitivas, en donde las partes involucradas acuerdan mutuamente las condiciones y protocolos para generar una comunicación estándar. Pero la interoperabilidad obligatoria, generada por una serie de regulaciones, concluye en una competencia con beneficios limitados para los consumidores.

Desafíos regulatorios actuales en EE.UU., la Unión Europea y Chile

Tradicionalmente, la interoperabilidad era tratada principalmente como un remedio estructural establecido por autoridades de competencia para situaciones específicas. Sin embargo, el auge de las “Big-Tech” provocó que los legisladores de algunas jurisdicciones abordaran estos temas desde antes, exigiendo a través de leyes ciertos grados de interoperabilidad en algunas plataformas.

Así, la Digital Market Act (DMA), recientemente adoptada por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, exige la interoperabilidad al otorgar acceso a redes operadas por “gatekeepers” designados o grandes plataformas en línea (párr. 14-15 de la DMA. Además, puedes profundizar en nuestra nota: El mapa de CeCo para entender la “Digital Markets Act”).

Por otro lado, en Estados Unidos, en una extraña cooperación bipartidista, el proyecto de ley “The Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching” (ACCESS Act) indica que la interoperabilidad puede ayudar a estimular la competencia tanto en los mercados digitales como en las redes sociales. Cristian Santesteban, profesor afiliado de la Universidad de Washington, en su trabajo “The Proposed U.S. Access Act Mandating Interoperability Will Not Unleash Competition in Social Networking: Here’s How to Fix it” aborda el proyecto e indica que, tal como está redactada actualmente, es probable que la legislación fracase en su objetivo.

Por último, en el caso de Chile, uno de los desafíos más recientes en materia de interoperabilidad se ha dado en el tránsito del modelo de tres partes al de cuatro partes, en la industria de medios de pago. En efecto, en su Instrucción de Carácter General Nº5/2022, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) ordenó a los bancos emisores de tarjetas de crédito, débito y prepago conectarse al switch de las Marcas de Tarjeta (Mastercard, Visa y Amex), en lugar del switch de Transbank (ver nota CeCo: “La saga del nuevo sistema tarifario de Transbank en cuatro episodios”).

El switch es el protocolo tecnológico que permite enrutar las transacciones de pagos con tarjeta, interconectando a los bancos emisores con los bancos adquirentes. Bajo el modelo de 3 partes, el switch utilizado por los bancos era únicamente el de Transbank, impidiendo así la participación de otros procesadores adquirentes (y sub-adquirentes) en la red de pagos con tarjetas. Por ello, dado que los bancos adquirentes no tienen acceso al switch de Transbank pero sí al switch de las Marcas de Tarjeta, la adopción de este último por parte de los emisores constituye un paso elemental para el tránsito al modelo de 4 partes.