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El 6 de enero de este año, la División Antimonopolios de la Fiscalía Nacional Económica (“FNE”) publicó un informe de archivo (“Informe FNE”) en el marco de tres denuncias (del Ministerio de Agricultura y particulares) acusando conductas anticompetitivas vinculadas al alza del precio de la papa entre los meses de junio y agosto del año 2023.
El informe analiza el mercado competitivo y descarta posibles conductas anticompetitivas, tanto unilaterales como coordinadas. Además, propone recomendaciones normativas para mejorar la transparencia y disponibilidad de información en el mercado mayorista de papa corriente.
El mercado de la papa en Chile se separa según dos categorías principales: papa retail (las cuales deben cumplir requisitos y estándares para la comercialización en supermercados, industria y otros), y la papa corriente (que no debe cumplir con dichos criterios y frecuenta su venta en ferias, verdulerías y almacenes).
Figura 1: Cadena de comercialización de la papa fresca en Chile
Fuente: Extraído de Informe FNE (p. 3).
Un aspecto destacado por la FNE sobre este mercado es que presenta altos grados de atomización y, por ende, una muy baja concentración en la mayoría de sus eslabones. Esto es así tanto para el segmento de productores de papas (en que el HHI medido de acuerdo al uso de suelo para cultivar papas a nivel nacional fue menor a 100), como para el segmento de distribución minorista (supermercados, ferias, verdulerías y almacenes).
Otra característica relevante del mercado obedece a las épocas de plantación y cosecha de las papas. Las 4 grandes zonas geográficas en las que se dividen las plantaciones de papa (Coquimbo/Valparaíso; Metropolitana/O’Higgins; Maule; Biobío, Araucanía, Los Ríos y Los Lagos) poseen distintos rangos de tiempo para su plantación y cosecha. Asimismo, es en la zona sur donde se concentra más del 70% de toda la superficie nacional dedicada al cultivo de papas.
Figura 2: Zonas típicas de producción de papa en Chile: épocas de plantación y cosecha
Fuente: Extraído de Informe FNE (p. 4).
Como ya fue adelantado, el hecho denunciado corresponde al alza de precios para los meses de julio y agosto de 2023. En efecto, la FNE encontró que los precios para dichos meses aumentaron en un 23% y un 40% en comparación con el mismo mes el año anterior, respectivamente. Estos precios descienden de forma marcada a partir de la segunda mitad del mes de noviembre, en línea con la entrada de papa nueva al mercado (papa del norte que fue cosechada entre septiembre y octubre), donde finalmente vuelven a niveles normales para los primeros meses de 2024.
La Fiscalía analizó los precios históricos del mercado mayorista de papa corriente, concluyendo que el alza denunciada no fue necesariamente un evento anómalo, como se muestra en la Figura 3. Si bien estas alzas fueron históricas en términos nominales (línea azul), no lo fueron considerando su variación porcentual (barras rojas), el cual es un indicador más adecuado para comparar incrementos de precios entre diferentes periodos, considerando los efectos de inflación y cambios en el valor de la moneda. Más aún, el alza mensual más notable en los últimos 20 años fue en 2005, alcanzando un 331%, con respecto al mismo mes de 2004.
Al respecto, la FNE sugiere que estas alzas ocasionales en el precio pueden vincularse a la disminución del stock disponible de papa de guarda y al cambio de temporada hacia la papa nueva, las cuales se encuentran disponibles a partir de octubre.
Figura 3: Evolución de los precios mayoristas mensuales nominales de papa corriente por kilogramo desde enero de 2000 hasta noviembre de 2024
Fuente: Extraído de Informe FNE (p.16).
Complementando a este análisis de precios, la Fiscalía revisó el comportamiento histórico de cada mes específico para el mismo periodo de tiempo (2000-2024). Al respecto, encontró que entre los meses de agosto y octubre los precios alcanzan sus niveles más altos y sufren variaciones más grandes que el resto de los meses. De esta manera, la Fiscalía determinó que “el incremento del precio de la papa, durante los meses de agosto y septiembre (…), no sería un evento atípico en el comportamiento del precio de la papa” (p. 19 del Informe).
Un aspecto a destacar es que una de las alzas registradas el 2023 difiere del resto, pues es la única que ocurrió durante noviembre (que debiese ser cuando los precios caen debido a la entrada de las primeras papas de la temporada). Sin embargo, la FNE dio cuenta de antecedentes que evidenciaron que en ese año la entrada de la papa de temporada se atrasó, entre otras cosas, debido a precipitaciones, por lo que la oferta se redujo para el mes de noviembre.
Por otro lado, la Fiscalía analizó los precios en los distintos escalones de la cadena de comercialización de papa. Para el segmento de papa retail, los resultados mostraron un incremento en los precios desde el productor, que se trasladó al precio mayorista y, posteriormente, al precio final para los consumidores. Esto sugiere que, si bien existe un cierto grado de oligopolio en los supermercados, el aumento de precios se originó en el precio de los productores.
Más aún, la FNE encontró que los márgenes de venta de los distribuidores minoristas para este segmento se redujeron, y los márgenes mayoristas también presentaron una tendencia a la baja. Así, la Fiscalía concluyó que, de manera preliminar, no se identificaron evidencias en los precios que indicaran prácticas anticompetitivas asociadas a los aumentos observados.
Figura 4: Precio promedio por kilo de papa a productores, mayoristas y consumidores finales de la cadena comercialización del sector retail
Fuente: Extraído de Informe FNE (p. 20).
En cuanto al segmento de papa corriente, los precios presentaron una tendencia similar, en la medida que el alza al precio final estaría fuertemente influenciada por las alzas en los precios a nivel de productor. Sin embargo, la FNE remarcó que la falta de datos sobre precios al productor, debido a la informalidad del mercado, constituyó un obstáculo para el desarrollo de la investigación.
En complemento al análisis previo, la Fiscalía evaluó si algún agente económico en el segmento de productores o vendedores en mercados mayoristas tenía posición de dominio. Esta circunstancia no se verificó, por lo que se descartó la posible ocurrencia de una conducta unilateral.
Con respecto a una hipótesis de colusión, la FNE no obtuvo pruebas directas ni indicios que dieran cuenta de la existencia de un acuerdo entre los agentes económicos. Además, consideró que la coordinación y estabilidad de un posible acuerdo era dificultada por la diversidad y fragmentación (atomización) del mercado, especialmente a nivel de productores.
Primero, como se señaló, la oferta de papa disminuyó durante el periodo evaluado. En septiembre de 2023, las cantidades recibidas por mercados mayoristas cayeron un 34%, y la producción total fue un 20% menor en comparación con años anteriores. Además, la Fiscalía demostró estadísticamente la existencia de una relación inversa entre producción y precio de la papa. Por otro lado, el precio de fertilizantes, insumo clave, experimentó alzas significativas en 2021 y 2022.
La FNE también indicó que eventos climáticos inesperados, como precipitaciones en junio y agosto, retrasaron la cosecha de papa. Finalmente, señaló que este factor, sumado a anuncios de escasez y revuelo mediático, podría haber provocado una respuesta exagerada de agricultores y comerciantes, donde los agricultores habrían optado por almacenar cosechas, mientras que algunos comerciantes incrementaron compras para asegurar inventarios, presionando los precios al alza.
Durante la investigación, la Fiscalía constató que la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (“ODEPA”), institución que proveyó parte de los datos utilizados en el Informe, carece de información completa y actualizada sobre los actores en la cadena de suministro de la papa y las cantidades transadas. Además, ninguna entidad en Chile recopila datos sobre los precios pagados a los productores nacionales de papa.
La entrega de esta información por parte de particulares es voluntaria, lo que genera deficiencias en los datos recopilados y, según la Fiscalía, dificultó el proceso investigativo. Al respecto, señaló que “ODEPA carece de herramientas legales para acceder a la información de los mercados que monitorea” (p. 13 del Informe).
Ante estos problemas, en el Informe, la FNE propone recomendaciones normativas para fortalecer las facultades de ODEPA y mejorar la transparencia y caracterización del mercado de la papa. Entre ellas, destacan: (i) Facultar a ODEPA para solicitar información a los actores del mercado de la papa, estableciendo el deber de dichos actores a proporcionarla; (ii) Crear un registro con datos de los actores en la cadena de comercialización; (iii) Autorizar a ODEPA a exigir a administradores de recintos comerciales un registro actualizado de quienes operan en sus instalaciones; (iv) Publicar información con un desfase semanal y de forma agregada (para evitar riesgos de coordinación), enfocada en producción y venta mayorista y; (v) Recopilar datos directos sobre precios al productor y caracterizar agentes e intermediarios del mercado. Asimismo, se recomienda evaluar la pertinencia de aplicar estas medidas en otros mercados agrícolas con características similares.
