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Al menos £2.000 millones (dos mil millones de libras esterlinas). Es decir, USD 2.400 millones al tipo de cambio de hoy.
Esa es la estimación efectuada por la autoridad de competencia de Reino Unido (Competition and Markets Authority, CMA) acerca del ahorro que sus propias actividades de fiscalización han significado para los consumidores en un período de apenas doce meses (abril de 2021 a marzo de 2022).
La cifra es similar a aquellas informadas por la autoridad en sus dos reportes previos. De ahí que la misma pueda afirmar que los consumidores de Reino Unido han ahorrado más de £6 mil millones (USD 7.200 millones) producto de sus intervenciones de fiscalización en el último trienio.
Se trata de una cifra conservadora y que no refleja el beneficio económico total de las actividades de la agencia. Conservadora, puesto que se basa en presupuestos cautos para modelar el impacto de sus intervenciones (como se sabe, siempre difíciles de determinar con precisión). Y de un guarismo que sólo refleja el beneficio financiero directo de las acciones de fiscalización de la autoridad en el período en cuestión, excluyendo deliberadamente los beneficios indirectos de su trabajo en esta materia (por ejemplo, aquellos asociados a incrementos en la productividad de las empresas) o aquellos derivados de actividades de promoción de la competencia (por ejemplo, a través de la propuesta de regulaciones que favorecen el proceso competitivo en determinados mercados o disminuyen el riesgos de afectarlo negativamente).
Desde luego, resulta inadecuado restringir la evaluación de la actividad de los órganos públicos a los beneficios económicos que se siguen de sus actividades. Pero atendida la naturaleza de aquellas desarrolladas por los órganos de competencia y los indudables beneficios que una política de libre competencia bien ejecutada puede tener en las personas, no es ocioso destacar estos últimos. En tiempos en que constricciones fiscales en varias economías del mundo generan presiones a la baja para el financiamiento de las agencias de libre competencia, no está de más recordar que, incluso en “malos períodos”, su actividad usualmente genera beneficios económicos equivalentes a varias veces su presupuesto.
«En tiempos en que constricciones fiscales en varias economías del mundo generan presiones a la baja para el financiamiento de las agencias de libre competencia, no está de más recordar que, incluso en “malos períodos”, su actividad usualmente genera beneficios económicos equivalentes a varias veces su presupuesto»
Veintidós veces
En efecto, no se trata solo de que los ingresos por concepto de multas cubran y superen los gastos del organismo (la CMA tiene un presupuesto anual ligeramente superior a los £100 millones y en el año reportado impuso multas por más de £400 millones). Énfasis sostenidos en dicha métrica (que está sujeta, por lo demás, a importantes distorsiones por el impacto de “casos grandes” en períodos de reporte breves), pueden generar incentivos perversos en el comportamiento de las agencias, cuyo objetivo debiese ser no la imposición de multas, sino el resguardo y promoción de estándares de competencia progresivamente más exigentes.
La profundidad de las ventajas de invertir en una institucionalidad de libre competencia robusta se evidencia cuando se comparan dichos gastos con los beneficios de las actividades de fiscalización. Así, la CMA enfatiza en su más reciente reporte que cada peso (pound) gastado por la agencia generó beneficios equivalentes (a lo menos) a 22,5 veces su valor. Dicha relación -que resulta notable de cara a casi cualquier política pública y, desde luego, de cara al retorno de cualquier inversión privada- supera con creces la (ambiciosa) meta de 10x (10 veces) fijada previamente por el gobierno británico para medir la efectividad del trabajo de la CMA.
¿Cómo se consiguen estos resultados? Dejando de lado algunas potestades de las que carecen otras agencias (como la facultad para realizar estudios e investigaciones de mercado, a partir de lo cual la CMA puede adoptar medidas vinculantes de carácter no sancionatorio), las acciones de fiscalización de la CMA no tienen nada de peculiar. Tampoco el modo en que ejecuta su presupuesto. De hecho, como resulta esperable, la CMA dista de estar sola en lo que se refiere al alto impacto económico de sus actividades de fiscalización.
Aprovechando el recién publicado reporte anual de la entidad, en lo que sigue quisiera brevemente resaltar algunos datos generales acerca de su labor fiscalizadora durante el año pasado y el destino de su presupuesto, no porque ellos resulten especiales, sino porque ellos proveen una perspectiva general acerca de cómo las buenas agencias de libre competencia producen esos resultados.
Destino de los recursos
Más del 90% del presupuesto de la CMA fue destinado a financiar sus gastos operacionales. Y el gran gasto operacional, por lejos, corresponde a las remuneraciones de su personal (y equipo directivo).
En efecto, un personal de excelencia, altamente calificado y relativamente estable es —suele enfatizarse— el gran activo de una agencia fiscalizadora y un elemento clave para la efectividad de su gestión. Y eso se refleja en números. Más de un 70% de los gastos de la CMA corresponden a ese componente (básicamente, sueldos y bonificaciones de pensión). El resto de los gastos operacionales corresponden a la contratación de servicios y bienes por parte de terceros (entre los que cabe destacar, además de servicios y bienes básicos destinados a la continuidad de operaciones del servicio, la contratación de consultorías e informes por parte de agentes externos).
Más allá de gastos operacionales en sentido estricto, otro componente de gasto importante corresponde a la inversión en infraestructura y servicios informáticos (IT), clave para la seguridad de la información, operación remota y modelamientos econométricos complejos.
A ello se suman gastos en la creación y puesta en marcha de nuevas divisiones al interior de la CMA, entre las que cabe destacar tanto la nueva unidad especializada en mercados digitales (DMU) (ampliamente comentada en su momento y reflejo de una tendencia general en varias jurisdicciones por dar prioridad a la fiscalización en dicho ámbito), como la creación de una unidad dedicada a velar especialmente por el funcionamiento del mercado interno entre los distintos países que integran el Reino Unido (impulsada luego de la salida de dicho país de la UE).
Claves de fiscalización del período 2021/2022
Desgraciadamente, las estimaciones de la CMA acerca de los beneficios económicos de su quehacer no están desagregadas de acuerdo con las distintas acciones de fiscalización que realiza. Entre ellas, es posible distinguir básicamente cinco tipos de intervención. Para cada uno de ellos, como suele suceder, el número de casos que llegaron a etapas finales o a término es bastante acotado. Como es el caso de la mayoría de las agencias de competencia, la acción de la CMA es, en este sentido específico, notoriamente selectiva.
A nivel de investigaciones por infracciones a normas generales de libre competencia (básicamente, colusión y abusos de poder de mercado), la autoridad británica resolvió siete casos en etapa final y arribó en cuatro casos a una decisión condenatoria (en ellas, como se anticipó, impuso multas por más de £400 millones).
En segundo lugar, a nivel de control de operaciones de concentración, la CMA conoció de 827 operaciones, 60 de las cuales fueron revisadas con mayor detalle en fase I y sólo diez de estas últimas en fase II. Tres operaciones de concentración fueron prohibidas, dos fueron aprobadas con remedios en fase II, y seis fueron aprobadas con remedios (compromisos ofrecidos por las partes) en fase I. Las demás operaciones fueron aprobadas pura y simplemente (o bien no se materializaron, o se determinó a fin de cuentas que no estaban sujetas a deberes de notificación).
En tercer lugar, en materia de protección de consumidores sobre prácticas abusivas (unfair) (para lo cual la agencia británica conserva algunas atribuciones), la CMA llegó a acuerdo o aceptó compromisos de proveedores en siete casos del alto impacto.
A nivel de estudios e investigaciones de mercado (donde la CMA, como se anticipara, a diferencia de otras agencias, puede imponer directamente medidas), la agencia británica concluyó una investigación y dos estudios de mercado. A su vez, inició otros dos.
Finalmente, a nivel de decisiones o solicitudes regulatorias (como se dijo, un área excluida de la estimación de beneficios económicos de su actividad), la CMA arribó a decisiones finales en dos casos en el ámbito de mercados regulados (servicios sanitarios y electricidad).
¿Una batalla de cifras?
Desde luego, la CMA no está sola en destacar los cuantiosos beneficios económicos que se siguen de sus intervenciones. A nivel europeo, otras agencias como la Autorité de la Concurrence (Francia) llegaron a cifras similares. Así, por ejemplo, la agencia francesa concluía en 2020 que, para su actividad el período 2011-2020, había generado beneficios por €17.600 millones para la economía de dicho país. Lo mismo sucede en el caso español, para el cual un estudio reciente sugiere beneficios anuales promedio €1.159 millones para el período 2011-2019. Y vale recordar que (en la actualidad, excluyendo el caso de Reino Unido), buena parte de las intervenciones más fuertes en materia de libre competencia a nivel europeo, por darse en casos en que se compromete el funcionamiento del mercado común, son de competencia de las instituciones de la UE y no de las agencias de cada país.
De un tiempo a esta parte los informes anuales de las autoridades de libre competencia tienden a resaltar cifras cada vez más elevadas a la hora de cuantificar el beneficio económico de su actividad (y algo semejante puede observarse en materia de multas). Y aunque la batalla de cifras que es posible observar en la actualidad aconseje cierta dosis de cautela en lo que respecta a incentivos para las agencias (y, para algunos, incluso cierta dosis de escepticismo en los cálculos), lo cierto es que, aun descontando objeciones metodológicas atendibles, los beneficios de una fiscalización robusta y bien organizada son sencillamente incuestionables. En jurisdicciones de referencia, es necesario multiplicar por cifras de dos dígitos el presupuesto que se asigna a las agencias para comenzar a acercarse a una estimación razonable (y conservadora) de su valor económico.
