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Recuperación económica coronavirus

El rol de la competencia en la recuperación económica: Día de la Competencia OCDE 2021

3.03.2021
Claves
  • El Keynote Panel del “Competition Open Day 2021” organizado por la OCDE abordó la pregunta sobre cuál será el rol de la política de competencia en la recuperación económica luego de la crisis del coronavirus.
  • Los expositores (jefes de importantes autoridades de competencia del mundo) se centraron especialmente en el rol clave de las políticas de promoción de competencia en este contexto, las oportunidades que dan las ayudas estatales, y la revisión cuidadosa de conductas como fusiones y abusos de posición dominante.
  • La OCDE ya había publicado un paper sobre esta materia en el que delineó los principios que deberían seguir las autoridades de competencia como actores clave en la recuperación económica.
Keys
  • The Keynote Panel of the OECD “Competition Open Day 2021” addressed the question of what will be the role of competition policy in the economic recovery after the coronavirus crisis.
  • The speakers (heads of the world’s leading competition authorities) focused especially on the key role of competition advocacy policies, the opportunities provided by state aids, and the careful review of behaviors such as mergers and abuses of dominance position.
  • The OECD had already published a paper on this matter which outlines the principles that competition authorities should follow as key players in economic recovery.

¿Pasamos ya desde una etapa de crisis a una de recuperación económica? Esta por cierto no es una pregunta fácil y los gobiernos bien saben que la crisis económica generada por el coronavirus podría estar lejos de entrar en su fase de recuperación.

Sin embargo, las autoridades de competencia de los países más desarrollados y organizaciones internacionales como la OCDE ya están analizando cuál será el rol del derecho de competencia en la ansiada recuperación económica.

En este mismo sitio revisamos las reacciones de las autoridades de competencia del mundo frente a la crisis del coronavirus, junto a un set de investigaciones sobre materias específicas en el contexto de la pandemia, como fusiones, ayudas estatales, precios excesivos y acuerdos de cooperación entre competidores. Pero, ¿Qué viene después de la crisis? ¿Deberán las autoridades de competencia tomar medidas y políticas especiales diferentes a las aplicadas en tiempos de normalidad e incluso a aquellas implementadas durante el peak de la crisis?

El Keynote Panel realizado en el Día de la Competencia 2021 organizado por la OCDE el pasado 24 de febrero justamente trató de responder preguntas como estas. Olivier Guersent, Director General del área de competencia de la Comisión Europea, Margarida Matos Rosa, Presidenta de la autoridad de competencia de Portugal (AdC), Cani Fernández, Presidenta de la autoridad de competencia española (CNMC), Andreas Mundt, presidente de la Bundeskartellamt, y Rebecca Slaughter, Acting Chairman de la Federal Trade Commission (FTC) de EE.UU., presentaron las diferentes acciones contempladas por las agencias que presiden para abordar esta materia.

Ayudas estatales: ¿oportunidad para imponer condiciones de política pública?

Un área que podría cobrar especial relevancia en materia de recuperación económica es la implementación de ayudas estatales a empresas en crisis.

La Comisión Europea es la autoridad más versada en esta materia, por las facultades que tiene para revisar los apoyos financieros que deciden dar los Estados Miembros a las empresas dentro de su territorio, desde la perspectiva de competencia. A pesar de que en este ámbito deberán seguir aplicándose los mismos criterios que ya se han aplicado durante la crisis, para Olivier Guersent la fase de recuperación económica podría presentar diferencias.

En efecto, durante la crisis, lo importante es que las compañías tengan liquidez en el corto plazo. Sin embargo, en la fase de recuperación hay más espacio para que las ayudas estatales queden sujetas a condiciones que vayan en línea con objetivos económicos de largo plazo de los Estados.

Por ejemplo, Guersent explicó que en Europa actualmente se está trabajando en determinar cómo relacionar la entrega de ayudas estatales con la promoción de mayor innovación en los mercados, lo que podría dar pie al establecimiento de ciertas condiciones a las empresas que requieren estas ayudas, alineadas con políticas públicas de largo plazo de los Estados.

En todo caso, para el experto aún es incierto si debemos movernos desde una fase de crisis hacia una de recuperación. Existen sectores o industrias donde aún podría ser necesario seguir entregando ayudas estatales para asegurar la liquidez de las empresas.

Áreas clave y mercado laboral

Sin embargo, no todo son ayudas estatales. Para Margarida Matos Rosa, un plan de recuperación masivo será obviamente necesario, pero esto significa mucho más que apoyo financiero. En la recuperación también será necesario un enforcement activo de las autoridades de competencia, junto a un rol clave de promoción de la competencia en las regulaciones ligadas a la recuperación económica.

Al respecto, Matos Rosa explicó que la autoridad portuguesa de competencia planea centrarse en al menos tres aspectos claves en la recuperación económica: conectividad, mercados laborales e intervención estatal.

Según la experta, la conectividad es aún más central el día de hoy porque dependemos de ella en muchos aspectos de nuestra vida profesional, académica, o social. En esta materia, la AdC está trabajando, por ejemplo, para que los consumidores no se vean impedidos de cambiar de compañías de telecomunicaciones.

En materia de intervenciones estatales, la presidenta de la AdC destacó que las agencias de competencia pueden y deben jugar un papel clave en establecer una neutralidad competitiva en la intervención estatal: que adviertan a los gobiernos acerca de los riesgos de elegir perdedores o ganadores y de generar distorsiones en la competencia de los mercados.

Otra área de especial relevancia en la recuperación económica será el mercado laboral. Según explicó Matos Rosa, en tiempos de crisis, la flexibilidad laboral es aún más importante: los profesionales deben tener la oportunidad para adaptarse a las nuevas condiciones de los mercados, y cambiar de trabajo si lo necesitan. Para ello, la AdC ha promovido que se eliminen ciertas barreras regulatorias que establecen obstáculos innecesarios para que los trabajadores se cambien de trabajo en Portugal. En el área de enforcement, la AdC además  ha abierto investigaciones por los efectos anticompetitivos derivados de los denominados no-poach agreements.

Rebecca Slaugther destacó igualmente que uno de los focos de la FTC en materia de recuperación económica estará en los mercados laborales. La experta recordó la declaración conjunta de la FTC con la DoJ de abril del 2020, en la que las autoridades aseguraron que revisarían de cerca las conductas de coordinación entre empleadores que podrían afectar a los trabajadores. Para la FTC esta advertencia sigue siendo operativa e importante. El énfasis estará principalmente en prevenir colusiones u otros acuerdos anticompetitivos entre empleadores que podrían afectar a trabajadores del sector de la salud, como acuerdos para bajar sueldos u horas de trabajo (Ver también “Estados Unidos: DOJ presenta primer caso criminal de ‘no-poach agreement’”).

Sobre la misma materia, Cani Fernández afirmó que la CNMC está trabajando en un estudio sobre la relación positiva entre competencia y mercados laborales.

El rol del advocacy y la importancia de las guías para la CNMC

Para la autoridad española de competencia el foco estará en la promoción de la competencia a través de guías y estudios de mercado.

Cani Fernández destacó que el plan de la CNMC en la recuperación económica será el de elaborar una serie de guías que promuevan una cultura competitiva, dirigidas no solo al público general sino también al gobierno, funcionarios públicos y legisladores.

Al respecto, la presidenta de la CNMC aseguró que las guías enfocadas en el público general son esenciales porque, si bien las agencias saben que la competencia es fundamental para la recuperación económica, el público general no. Las autoridades de competencia tienen que ser pedagógicas en explicar los beneficios de la competencia en un lenguaje accesible, afirmó la experta.

Además del estudio sobre mercados laborales ya mencionado, Fernández anunció que la CNMC está redactando otra guía sobre cómo lograr una recuperación económica sustentable y el rol que tendrá la competencia en dicha tarea.

Fernández explicó que en el contexto de recuperación económica es esencial recordar a funcionarios públicos y legisladores de la importancia de la competencia y las formas simples y prácticas que existen para mejorarla. En esta materia, la CNMC está trabajando en una guía de “dos and dont’s” en materia de regulación, contratación pública y ayudas estatales dirigidas a legisladores y el gobierno, con recomendaciones generales sobre cómo posibilitar y acelerar una recuperación económica fuerte, sostenible e inclusiva en esas tres áreas.

El peligro de las fusiones en la etapa de recuperación

Por su parte, Andreas Mundt recordó que, a pesar de la crisis, las reglas básicas de la libre competencia se siguen aplicando. “Mi mensaje principal es que no nos tenemos que acostumbrar a medidas que son apropiadas ahora pero no serán apropiadas después de la crisis”, afirmó.

Mundt señaló estar más relajado en ciertas áreas de competencia y en otras no tanto. Por ejemplo, los acuerdos entre competidores no serían tan problemáticos en este momento, porque son limitados y se terminarán una vez que acabe la crisis. Tampoco sería problemático para el experto posponer un allanamiento en una investigación de cartel.

Sin embargo, en materia de fusiones y de abusos, Mundt aseguró no estar “tan relajado”. Las fusiones son más problemáticas porque son estructurales y cambian el ambiente del mercado. Además, existe el desafío de que la crisis acelere las consolidaciones en ciertos mercados que han sido golpeados por la pandemia. En materia de abusos también sería complejo que las investigaciones se retrasen, ya que en estos tiempos difíciles las compañías digitales se están beneficiando enormemente de la situación.

En la misma línea, para la FTC uno de los motivos de preocupación en estos tiempos son las fusiones oportunistas. Según explicó Rebecca Slaughter, “en el inicio de la crisis vimos una gran baja en las notificaciones de fusiones, pero en los últimos seis meses esas notificaciones no solamente han vuelto a la normalidad, sino que han llegado a niveles extraordinarios”. Para la FTC esto es algo sensible. Slaughter aseguró que no dejarán que la crisis sea una oportunidad para que compañías grandes se hagan aún más grandes.

Hacia la recuperación económica: la opinión de la OCDE

No iría tan lejos para decir que tenemos una crisis en materia de competencia, pero una cosa está clara: para los reguladores, la competencia usualmente no está en el primer lugar de la agenda”. La advertencia de Andreas Mundt resume bien la principal preocupación de la OCDE en relación a la recuperación económica.

En diciembre del año pasado, el organismo publicó el paper “The role of competition policy in promoting economic recovery”.

El documento concluye que las autoridades de competencia tendrán un papel muy importante en garantizar una recuperación económica sólida a largo plazo. Sin embargo, para que ello suceda es necesario que las autoridades vuelquen sus esfuerzos en dos grandes áreas: advocacy (promoción) y enforcement (aplicación) del derecho de competencia.

Según destaca la OCDE, los efectos económicos de la pandemia han excedido con creces el impacto negativo de la crisis financiera del 2008. Frente a esto los gobiernos han empezado a adoptar medidas para frenar la recesión y estimular la recuperación económica, como políticas fiscales, monetarias, industriales, tributarias, subsidios o préstamos preferentes.

En la aplicación de este amplio set de herramientas, los gobiernos podrían no tomar en cuenta posibles consecuencias indeseadas en los mercados. Por ello, a ojos de la OCDE, la política de competencia debería tener un rol clave en esta materia.

Desde la perspectiva de la promoción de la competencia, las autoridades de competencia pueden promover el diseño de medidas de recuperación que sean favorables a la competencia o para minimizar sus distorsiones.

En su función de promoción, las autoridades de competencia también pueden proponer reformas estructurales favorables a la competencia con opiniones y recomendaciones a los gobiernos y abogar por procesos competitivos de licitación de bienes esenciales y de infraestructura en la fase de recuperación.

En materia de enforcement, las autoridades de competencia pueden apoyar la recuperación económica reorientando sus recursos hacia mercados estratégicos e industrias consideradas importantes para el proceso de recuperación. Entre ellas se encuentran, por ejemplo, aquellas que han estado fuertemente implicadas en la respuesta a la crisis (como el sector farmacéutico o el comercio electrónico) o aquellas que pueden generar efectos positivos indirectos en el bienestar social (como los mercados laborales).

Además, las autoridades de competencia pueden utilizar sus poderes de enforcement para sancionar las infracciones anticompetitivas y regular las fusiones que puedan exacerbar las consecuencias de la crisis o frenar la recuperación económica.

En este contexto, los mercados digitales, que han estado entre los pocos ganadores de la crisis, deberían ser mirados con especial cuidado. El poder de mercado de algunas de estas empresas, que ya planteaban preocupaciones de competencia desde antes, puede continuar expandiéndose y justificar el escrutinio de las autoridades de competencia.

La ley y la política de competencia no deben verse como un ‘bien de lujo político´ del que las economías pueden prescindir en tiempos de crisis, sino como un elemento básico fundamental de la recuperación económica”, asegura la OCDE.

Enlaces relacionados:

Video Keynote Panel “Competition Policy in the Economic Recovery” (24 de febrero, 2021) – OCDE

Background note  The role of competition policy in promoting economic recovery” (2020) – OCDE.

Fernanda Muñoz R.