Reflexiones sobre la institucionalidad colombiana de competencia a partir de la encuesta CeCo

Versión en español del Editorial publicado en el número 36 de la Revista Digital de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, julio-diciembre de 2026, pp. 3-7, DOI: https://doi.org/10.18601/21452946.n36.01.

La aplicación del derecho de la competencia no es percibida de forma homogénea en América Latina. El Estudio de Percepción de la Institucionalidad de la Libre Competencia 2026, realizado por el Centro de Competencia (CeCo) de la Universidad Adolfo Ibáñez, en colaboración con el Competition Law Center de la Universidad George Washington[1], reveló una brecha significativa entre las siete jurisdicciones analizadas: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú. Mientras que Chile y Perú registraron los mejores resultados, Argentina logró un avance significativo, pasando del séptimo al quinto lugar en el ranking general. En contraste, la autoridad colombiana, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), viene ubicándose entre las autoridades con peor desempeño desde 2024 y, según algunos indicadores, habría alcanzado su nivel más bajo hasta la fecha en 2025[2]. Estos hallazgos reflejan la percepción de los profesionales del derecho de la competencia en la región y se estructuran alrededor de dos grandes categorías de análisis[3]. La primera comprende dimensiones institucionales, como el desempeño de la autoridad, su profesionalismo y su independencia frente al gobierno de turno. La segunda aborda aspectos procesales, entre ellos la eficiencia y el grado de deferencia entre autoridades judiciales y administrativas.

El desempeño de las autoridades se evaluó a partir de tres ejes principales: el control de integraciones empresariales, la lucha contra los carteles y la investigación de conductas unilaterales[4]. En Brasil, Colombia y Ecuador, la percepción predominante es que los umbrales mínimos aplicables para notificar una integración empresarial son inadecuados, posición que parece estar relacionada con la preocupación más amplia de que un mayor número de operaciones debería estar sujeto a control[5]. El hecho de que profesionales de tres jurisdicciones compartan esta percepción plantea una cuestión más profunda: ¿se trata de un problema de diseño regulatorio o de la capacidad de estas autoridades para aplicar eficazmente las normas vigentes? El caso colombiano ofrece una respuesta parcial. La ley asigna a la SIC la facultad de fijar dichos umbrales, y ese arreglo institucional no es insignificante. En efecto, cuando el legislador ha delegado en la propia autoridad la potestad de definir el alcance de su competencia en materia de control de integraciones[6], la percepción de que esos umbrales son inadecuados resulta atribuible a las propias decisiones de la SIC más que a una falla del marco regulatorio. En materia de lucha contra los carteles, la mayor diferencia en el desempeño se observa entre la jurisdicción mejor calificada (Chile) y la de menor calificación (Ecuador), con una diferencia de tres puntos en el indicador correspondiente[7]. No obstante, la medición no permite establecer una relación clara entre la eficacia en la detección de carteles y la frecuencia con la que, en la práctica, ocurren estos acuerdos anticompetitivos. Ecuador, por ejemplo, obtuvo la calificación más baja en materia de detección, pero la colusión no se percibe allí como un fenómeno particularmente extendido, ubicándose en el cuarto lugar en términos de frecuencia. Esa divergencia podría reflejar el limitado efecto disuasorio de las sanciones, la escasa utilización de los programas de delación o clemencia, o las limitaciones inherentes a las mediciones basadas en percepciones, lo que aconseja cautela al interpretar los puntajes obtenidos en materia de detección como indicadores directos de la eficacia de la autoridad para aplicar las normas de competencia. El panorama es uniformemente preocupante en materia de conductas unilaterales. A diferencia de lo observado en la lucha contra los carteles, donde las diferencias en el desempeño de las autoridades reflejan variaciones significativas entre jurisdicciones, las calificaciones en materia de prácticas unilaterales son bajas en todos los países encuestados. Este resultado es consistente con la percepción generalizada, con excepción de Argentina, de que las autoridades de competencia son, antes que nada, reacias a investigar este tipo de conductas abusivas[8].

Una dimensión adicional de análisis corresponde al grado de profesionalismo de la institución, particularmente en el tratamiento de los informes económicos presentados por las partes. Entre las autoridades especializadas, la encuesta revela una disparidad importante entre la autoridad mejor evaluada (Chile) y la peor evaluada (Colombia). Ahora bien, en el caso colombiano, los resultados no son uniformes. La Delegatura para la Protección de la Competencia obtuvo un mejor desempeño que la SIC en su conjunto. En particular, recibió calificaciones satisfactorias en materia de análisis de sus decisiones y de observancia de estándares comparados e internacionales, pero puntuaciones considerablemente más bajas en el tratamiento de informes económicos. Esta disparidad resulta especialmente representativa si se tiene en cuenta que, entre las autoridades colombianas, el Consejo de Estado obtuvo la calificación más alta, lo que podría reflejar bien un desarrollo sostenido de la capacidad técnica en materia económica de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bien un desempeño particularmente deficiente de la SIC[9]. Que el órgano encargado de revisar la legalidad de las decisiones en materia de competencia demuestre un mayor grado de sofisticación económica que la autoridad administrativa encargada de adoptarlas constituye una paradoja institucional que la encuesta no resuelve, pero que deja al descubierto.

Las jurisdicciones que obtuvieron las calificaciones más altas en materia de independencia (Chile, Perú y Brasil) también alcanzaron los mejores resultados en el ranking general, lo que sugiere una estrecha relación entre la autonomía institucional y el desempeño general de las autoridades de competencia. México, por su parte, experimentó una caída significativa, atribuible en parte a la reforma constitucional en materia de “simplificación administrativa” promulgada durante el período evaluado. Dicha reforma suprimió la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y reasignó sus funciones a una nueva autoridad con un menor nivel de independencia frente al Poder Ejecutivo[10]. Este no constituye un fenómeno aislado, pues en toda la región se observó un deterioro generalizado en la percepción sobre la independencia de las autoridades de competencia.

Pese a que las calificaciones de Colombia permanecieron relativamente estables entre 2025 y 2026, ambos resultados reflejan un deterioro significativo frente a 2024, registrando la SIC la calificación más baja de la región[11]. Este descenso puede explicarse por el nombramiento, en febrero de 2024, de un Superintendente que no cumplía los requisitos para el cargo, esto es, contar con un título de posgrado en áreas relacionadas con las funciones de la entidad y acreditar al menos diez años de experiencia profesional relevante[12]. Esta circunstancia llevó al Consejo de Estado a anular dicho nombramiento el 19 de marzo de 2026, al considerar que, si bien el cargo de Superintendente es de libre nombramiento y remoción por parte del presidente de la República, los candidatos deben cumplir los requisitos establecidos para ocuparlo[13]. Lo más preocupante es que, pocos días antes de esa decisión, el Gobierno ya había impulsado una modificación de esos mismos requisitos, flexibilizándolos para permitir el nombramiento de candidatos con formación académica y experiencia profesional de carácter general, en lugar de exigir conocimientos especializados en derecho de la competencia o en alguno de los otros temas a cargo de la entidad[14]. Esta modificación se aparta claramente de los estándares promovidos por la OCDE durante el proceso de adhesión de Colombia en 2015 y menoscaba directamente el carácter técnico que tradicionalmente ha distinguido a la autoridad de competencia[15]. La única justificación ofrecida consistió en afirmar que el Gobierno conserva la facultad de definir los requisitos aplicables a ciertos cargos de la Administración pública[16]. Aunque esa afirmación es formalmente correcta, resulta claramente insuficiente para responder a las objeciones de fondo que plantea la reforma. El posterior nombramiento de la misma funcionaria cuya designación había sido anulada judicialmente no hace más que agravar el golpe a la confianza de los profesionales del sector en la independencia y la solidez técnica de la SIC[17].

Parece existir una relación entre la independencia política de las autoridades de competencia y un menor recurso a consideraciones ajenas a la política de competencia en sus decisiones. Las tres jurisdicciones que obtuvieron las calificaciones más altas en materia de independencia frente al Poder Ejecutivo fueron también aquellas en las que se percibió una menor incidencia de factores distintos a la libre competencia en sus actuaciones administrativas. En el caso colombiano, por el contrario, tales factores estuvieron notablemente más presentes, y su incorporación resulta difícil de justificar. La inclusión de asuntos relacionados con la protección del consumidor y de datos personales puede encontrar sustento en el mandato más amplio de la SIC[18]. Sin embargo, aspectos como la equidad de género, la protección de la democracia, las preocupaciones ambientales o los imperativos en materia de derechos humanos[19] exceden los objetivos propios del derecho de la competencia: la libre participación de las empresas en el mercado, el bienestar de los consumidores y la eficiencia económica[20]. Que este tipo de consideraciones haya adquirido un mayor protagonismo en la jurisdicción que también obtuvo la calificación más baja en materia de independencia no parece ser una coincidencia, sino el síntoma de una autoridad cuyo carácter técnico se percibe cada vez más erosionado.

El estudio no revela una relación igualmente estrecha entre la independencia de la autoridad y las garantías del debido proceso, resultado que no sorprende si se tiene en cuenta que los deberes de imparcialidad y las demás garantías procesales derivadas del debido proceso deben ser observados por todas las autoridades administrativas, con independencia de su grado de autonomía frente al Poder Ejecutivo. En este ámbito, la SIC también recibió evaluaciones comparativamente bajas en aspectos como la celeridad de los procedimientos administrativos, la transparencia de sus actuaciones y la protección de la información confidencial aportada por las partes[21]. A pesar de que la percepción sobre el profesionalismo de la autoridad en materia de acuerdos y terminación anticipada de investigaciones parece haber mejorado, persisten dudas acerca de la pertinencia y proporcionalidad de la información requerida en el marco del control de integraciones empresariales, la lucha contra los carteles y las investigaciones por conductas unilaterales. Estas deficiencias no constituyen simples inconvenientes procedimentales. Una autoridad que no garantiza estándares procesales adecuados compromete la legitimidad de su propia actuación, con independencia de los méritos sustantivos de sus decisiones. En este sentido, la información recopilada por el estudio constituye una valiosa herramienta de diagnóstico, al identificar aspectos concretos en los que reformas a los procedimientos podrían fortalecer de manera significativa las garantías de las empresas investigadas y de las intervinientes en una operación de integración.

Los resultados de la encuesta examinados anteriormente hacen que sea imposible ignorar la relevancia del procedimiento administrativo. Cuando la independencia de las autoridades se ve comprometida y las garantías procesales resultan insuficientes, el régimen jurídico que gobierna la actuación administrativa constituye la última línea de defensa para quienes están sujetos a ella. En torno al procedimiento administrativo, entendido como el marco jurídico que estructura, limita y legitima la actuación de la Administración, se organiza la sección monográfica de este número. Los trabajos que la integran abordan temas que van desde los procedimientos internos que anteceden a la adopción de decisiones administrativas hasta la adaptación de las exigencias tradicionales de motivación y transparencia a las actuaciones administrativas asistidas por sistemas automatizados. Como ya es habitual, tanto la sección principal como las secciones temáticas que la acompañan incorporan perspectivas que no se limitan a la experiencia nacional, sino que también recogen aportes del derecho español y de otros ordenamientos jurídicos de la región.

¡Una provechosa lectura!

Referencias:

[1] La encuesta fue presentada en marzo de 2026 durante el V Foro sobre Competencia en Países en Desarrollo – América Latina, celebrado en la Facultad de Derecho de la Universidad George Washington (GW Law), y se encuentra disponible en https://lnkd.in/evPznCrx. Un agradecimiento especial al profesor William Kovacic, director del GW Competition Law Center, y al investigador Alejandro Ibarra por la invitación a participar en el foro y por la oportunidad de conocer de primera mano las perspectivas de autoridades y profesionales de distintos países sobre los resultados de la encuesta.

[2] Con una calificación general de 3,64 en 2025 y de 3,73 en 2026, en una escala de 1 a 7, Colombia ocupó el penúltimo lugar entre las jurisdicciones evaluadas, superando únicamente a Ecuador.

[3] La muestra de la encuesta estuvo conformada por abogados clasificados en todas las categorías de las áreas de Competencia y Antitrust de los rankings de Chambers and Partners y Legal 500 de 2025. Este criterio de selección buscó recoger la opinión de profesionales reconocidos en la materia, aunque refleja necesariamente la perspectiva de un segmento profesional específico. Antes de remitir las respuestas a CeCo, la Universidad George Washington las volvió anónimas, lo que aseguró un grado importante de independencia metodológica en el proceso de recopilación y manejo de la información.

[4] La calificación promedio de la SIC fue de 3,42 en 2026, ligeramente superior al 3,39 registrado en 2025, aunque todavía inferior al 3,52 obtenido en 2024.

[5] En contraste, en Chile, Perú y Argentina, aproximadamente el 70 % de los profesionales encuestados consideró adecuados los umbrales aplicables para la notificación de integraciones empresariales.

[6] El artículo 9 de la Ley 1340 de 2009 faculta a la SIC para establecer los umbrales de ingresos operacionales y activos totales que dan lugar a la obligación de notificar una integración empresarial.

[7] Véase el Estudio de Percepción de la Institucionalidad de la Libre Competencia 2026, diapositiva 28.

[8] Ibid. Diapositivas 33 – 34

[9] En una escala de 1 a 7, el Consejo de Estado obtuvo una calificación de 3,06; la Delegatura para la Protección y Promoción de la Competencia, de 2,94; y la SIC en su conjunto, entendida como el despacho del Superintendente, de 2,53.

[10] Presentada oficialmente como una medida de austeridad fiscal y de lucha anticorrupción, la iniciativa ha sido criticada en la doctrina reciente por considerarse que las premisas en las que se fundaba carecían de sustento o no guardaban relación con los organismos afectados. Dichos estudios concluyen que la reforma refleja “primordialmente una razón política y una profunda incomprensión de la función de estas entidades”, con serias implicaciones para la política pública y el cumplimiento del T-MEC. Sergio López Ayllón et al., “La extinción de los organismos constitucionales autónomos (reformas sobre simplificación administrativa)”, en Extinción de organismos constitucionales autónomos (Reforma administrativa), Ciudad de México: IIJ-UNAM, 2024, p. 65.

[11] La SIC obtuvo una calificación de apenas 1,54 sobre 7 en materia de independencia, muy por debajo del 5,62 alcanzado por el Consejo de Estado.

[12] Artículo 2.2.34.1.2, Decreto 1083 de 2015.

[13] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 19 de marzo de 2026, rad. No. 11001-03-28-000-2024-00177-00.

[14] Los requisitos para ocupar el cargo fueron modificados mediante el Decreto 226 de 2026, que reformó las condiciones exigidas para desempeñar los cargos de Superintendente de Industria y Comercio, Superintendente Financiero y Superintendente de Sociedades.

[15] OCDE, Estudios Económicos de la OCDE: Colombia 2015, enero de 2015, p. 32, disponible en https://www.oecd.org/content/dam/oecd/es/publications/reports/2015/01/oecd-economic-surveys-colombia-2015_g1g4af99/9789264227682-es.pdf. El problema del incumplimiento de estos estándares no es nuevo y ha pasado, en buena medida, inadvertido para la OCDE. Como sostuvimos en otra oportunidad (Aníbal Zárate, “Los titubeos en torno a la regulación independiente en Colombia”, en Balance y desafíos del Estado regulador, supervisor y empresario, vol. I, pp. 321–400 (UEC, 2023)), la reforma debió haberse adoptado mediante una ley y no por decreto. Ello no solo condujo a que el Consejo de Estado anulara, en 2020, los períodos fijos y las reglas sobre remoción aplicables a los Superintendentes de Industria y Comercio, Financiero y de Sociedades (Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 14 de mayo de 2020, rad. No. 00542-00), sino que además dejó la reforma expuesta a la discrecionalidad de las administraciones posteriores, las cuales podían, como en efecto ocurrió en este caso, reducir mediante el mismo instrumento reglamentario los requisitos exigidos para ocupar dichos cargos.

[16] Véase la exposición de motivos del Decreto 0226 de 2026.

[17] Decreto 361 de 2026.

[18] La SIC tiene a su cargo funciones administrativas en materia de protección del consumidor, promoción y protección de la libre competencia, propiedad industrial, protección de datos personales y metrología legal (Decreto 4886 de 2011).

[19] Véase el Estudio de Percepción de la Institucionalidad de la Libre Competencia 2026, diapositiva 17.

[20] Artículo 3, Ley 1340 de 2009.

[21] En una escala de 1 a 7, la SIC obtuvo una calificación promedio de 3,65 en celeridad de los procedimientos administrativos, 3,00 en transparencia, 2,94 en garantías del debido proceso, 3,80 en protección de la información confidencial aportada por las partes y 2,91 en consistencia con sus precedentes.

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