Sobre recolección, transporte y disposición residuos | Centro Competencia - CECO
Instrucción General

Sobre recolección, transporte y disposición residuos

TDLC dicta instrucción de carácter general para el mercado de la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos domiciliarios, aplicables a todo el territorio nacional.

Autoridad

Tribunal de Defensa de Libre Competencia

Actividad económica

Residuos

Conducta

Modificación normativa

Resultado

Modifica/dicta norma

Información básica

Tipo de acción

ICG

Rol

NC-98-05

Instrucción

01/2006

Fecha

08-06-2006

Forma de inicio

Solicitud de la Fiscalía Nacional Económica.

Objeto ICG

Dictación de instrucciones de carácter general para el mercado de la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos domiciliarios, aplicables a todo el territorio nacional.

Actividad económica

Residuos

Mercado relevante

Mercados de la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos domiciliarios (C.1).

Resultado ICG

Se dictan instrucciones generales a que deben someterse los agentes económicos que participen en el mercado de servicios de recolección, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios.

I. Instrucciones a las Municipalidades respecto de las Bases de Licitación de Servicios de Recolección, Transporte y Disposición de Residuos Sólidos Domiciliarios, que deben elaborarse en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.

  1. Las bases de licitaciones de servicios de recolección, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios deberán cautelar la debida transparencia y garantía de libre acceso, estableciendo condiciones generales, uniformes y objetivas;
  2. En los procesos de licitación, deberán definirse en forma explícita los distintos servicios que se liciten;
  3. Las municipalidades deberán publicar el llamado a licitación que realicen, con una anticipación mínima de 60 días corridos previos a la fecha prevista para la recepción de ofertas, en al menos dos diarios de circulación nacional o, alternativamente, en uno de circulación nacional y en otro de circulación en la región que corresponda. A la fecha de las publicaciones, las respectivas bases de licitación deberán estar disponibles para los interesados;
  4. Las bases de licitación deberán fijar un estándar mínimo de calidad exigible a todas las propuestas y establecer como criterio principal de adjudicación el precio ofrecido, sujeto a este estándar mínimo de calidad. En caso que para la asignación final de la licitación se utilicen parámetros distintos al precio, ellos deberán justificarse fundadamente;
  5. Las bases de todo proceso de licitación deberán precisar cómo se integrar· la comisión evaluadora y establecer las pautas que se utilizarán para la calificación de los oferentes y sus propuestas;
  6. Las municipalidades no podrán imponer a los interesados en participar en una licitación exigencias que otorguen ventajas artificiales que reduzcan injustificadamente el número de potenciales participantes en la licitación respectiva;
  7. Las bases de licitación no podrán contener disposiciones que sean fuente de arbitrariedad en la adjudicación. En la medida que ello no signifique tal arbitrariedad, es lícito que las municipalidades adjudiquen parcialmente algunas prestaciones licitadas o declaren desierta una licitación en aquellos casos en que ninguna de las propuestas se ajuste a sus necesidades. En caso de declarar desierta una licitación, las municipalidades estarán obligadas a iniciar una nueva, ajustando las bases de la misma a las necesidades identificadas en el proceso declarado desierto;
  8. No podrán incluirse en las bases de licitación cláusulas o disposiciones sobre renuncia anticipada de acciones ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, ni otras que otorguen a la municipalidad respectiva el derecho a poner término anticipado al contrato adjudicado sin una causa justificada;
  9. Las bases de las licitaciones públicas a que se refieren estas instrucciones, deberán ser remitidas a la Fiscalía Nacional Económica, a lo menos con 15 días corridos de anticipación a la fecha en que se publique el respectivo llamado;

II. Instrucciones a los prestadores de servicios, en las etapas intermedias o finales del manejo de residuos sólidos domiciliarios.

  1. Las empresas que presten servicios en las etapas intermedias o finales del manejo de residuos sólidos domiciliarios deberán otorgar igualdad de condiciones a todos los usuarios y clientes que le requieran tales servicios, sean o no sus competidores, absteniéndose de cualquier discriminación arbitraria; y
  2. Las empresas que explotan instalaciones de tratamiento intermedio de residuos sólidos domiciliarios o de rellenos sanitarios autorizados para la disposición final de los mismos deberán publicar en un diario de circulación nacional, y en forma destacada, las tarifas de los servicios que presten en las instalaciones que posean o controlen. Deberán publicarse los criterios objetivos por los cuales puedan existir diferencias de precios, tales como descuentos por plazo, pronto pago, volumen y otros criterios, si correspondiere. Las modificaciones a dichas tarifas deberán publicarse con una anticipación mínima de diez días hábiles a su respectiva entrada en vigor, manteniéndose vigentes las tarifas anteriores hasta que ello no ocurra.

Detalles de la causa

Ministros

Ministros Sr. Eduardo Jara Miranda (Presidente), Sra. Andrea Butelmann Peisajoff, Sr. Radoslav Depolo Razmilic, Sr. Tomás Menchaca Olivares y Sr. Julio Peña Torres.

Disidencias y prevenciones

N/A

Otros intervinientes

Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, Municipalidad de Temuco y Comisión Nacional del Medio Ambiente.

Normativa aplicable

Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, Decreto Ley N° 211 de 1973 y Dictamen Nº 995, de 23 de diciembre de 1996, de la H. Comisión Preventiva Central.

 

Antecedentes de hecho

Con fecha 18 de octubre de 2005, la FNE solicitó al Tribunal que, en virtud de la facultad que le confiere el artículo 18M, N° 3), del DL 211, dicte instrucciones de carácter general para el mercado de la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos domiciliarios, con el objeto de prevenir la ocurrencia de hechos y actos que puedan infringir la libre competencia.

Alegaciones relevantes

La FNE indicó que la dictación de instrucciones era necesaria en razón de las numerosas consultas de Municipalidades, mayor certeza jurídica y el permitir la entrada de nuevos actores a los mercados señalados.

En su solicitud, la FNE plantea que el mercado de la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos domiciliarios se trataría de un mercado altamente concentrado, protagonizado por las empresas Demarco, Starco (estas dos, con un controlador común) y Enasa, a la vez que existiría una preocupante integración vertical entre empresas recolectoras y vertederos, la que entregaría ventajas competitivas producto de la disminución de los costos de transacción implícitos.

Además, como fundamento de hecho de la solicitud, la FNE señala que la concentración inherente a la integración implica un potencial abuso de posición dominante.

La FNE alegó que las bases de licitaciones deberían establecer condiciones de competencia objetivas, uniformes y no discriminatorias, cumpliendo con principios de concurrencia, igualdad entre oferentes, publicidad, mecanismos de impugnación y evitar restricciones a la participación de concursantes.

Resumen de la decisión

Junto con parecer pertinente al TDLC la dictación de instrucciones se indicó que las municipalidades deben abstenerse de incorporar exigencias en las bases que dificulten la participación (C. 3).

Por otro lado, las municipalidades deben efectuar prioritariamente licitaciones separadas, definiéndose con claridad los servicios a licitar e inhibirse de incorporar cláusulas que impliquen renuncia anticipada de acciones legales, jurisdiccionales y/o administrativas (C. 4-7).

Por último, atendidas las “restricciones ambientales y normativas especiales que regulan la instalación de plantas para los servicios que se prestan en las etapas intermedias o finales del manejo de residuos sólidos domiciliarios, resulta conveniente mantener la obligación, para las empresas que explotan instalaciones de tratamiento intermedio de residuos sólidos domiciliarios o rellenos sanitarios autorizados para la disposición final de los mismos, de publicar tarifas basadas en criterios objetivos y no discriminatorios” (C. 8).

Documentos relacionados

Informes en derecho y económicos:

  • Informe estadístico sobre el Mercado de Residuos Sólidos Domiciliarios, elaborado por doña María Victoria Castillo Lea Plaza, economista de la División de Análisis Económico y de Mercados No Regulados de la FNE.
  •  El Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción remitió una copia del estudio Bases Tipo para la Licitación de los Servicios de Recolección y Disposición de Residuos Domiciliarios, realizado a petición de esa repartición por la empresa EMG Consultores.

Decisiones relacionadas:

  • Dictamen Nº 995, de 23 de diciembre de 1996, de la H. Comisión Preventiva Central.
  • Resolución Nº 650, de la H. Comisión Resolutiva, de 17 de mayo de 2002.
  • TDLC. Resolución 4/2005. “Consulta de la I. Municipalidad de San Miguel, sobre bases de licitación residuos sólidos y otros.”
  • TDLC. Sentencia 4/2004. “Presentación de la I. Municipalidad de Puente Alto que somete a consideración bases de licitación de residuos sólidos”
  • TDLC. Resolución 7/2005. “Consulta de Ecosider S.A. sobre bases de licitación residuos sólidos y otros de la I. Municipalidad de San Fernando.”
  • TDLC. Sentencia 34/2005. “Demanda de Enasa S.A contra la Ilustre Municipalidad de Cauquenes”
  • TDLC. Sentencia 37/2006. “Demanda de Demarco S.A.y requerimiento del Fiscal Nacional Económico contra Coinca S.A. y otros.”
  • TDLC. Sentencia 77/2008. “Requerimiento de la FNE contra la Ilustre Municipalidad de Curicó”
  • TDLC. Sentencia 118/2012. “Requerimiento de la FNE contra Kiasa Demarco S.A. y Otros.”

Decisión TDLC

Instrucciones de carácter general Nº 1/2006.

Santiago, ocho de junio de dos mil seis.

PROCEDIMIENTO: NO CONTENCIOSO

ROL: NC Nº 98-05

SOLICITANTE: FISCALÍA NACIONAL ECONÓMICA

OBJETO: DICTACIÓN DE INSTRUCCIONES DE CARÁCTER GENERAL PARA EL MERCADO DE LA RECOLECCIÓN, TRANSPORTE Y DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS DOMICILIARIOS, APLICABLES A TODO EL TERRITORIO NACIONAL.

VISTOS:

1.- Con fecha 18 de octubre de 2005, mediante presentación que rola a fojas 02 de autos, la Fiscalía Nacional Económica, en adelante FNE o Fiscalía, solicitó a este Tribunal que, en virtud de la facultad que le confiere el artículo 18M, N° 3), del Decreto Ley N° 211 (DL 211), dicte instrucciones de carácter general para el mercado de la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos domiciliarios, con el objeto de prevenir la ocurrencia de hechos y actos que puedan infringir la libre competencia.

Sus argumentos, en síntesis, son los siguientes:

1.1. En la estructura general de este mercado de tratamiento de residuos sólidos domiciliarios se distinguen tres etapas:

i) Recolección, que comprende la recogida de basura domiciliaria, barrido de calles y recogida de papeleros públicos; barrido y limpieza de ferias libres; y recolección de escombros y desechos vegetales. Todas estas subetapas son licitadas por las municipalidades a empresas privadas, por sectores, en caso de algunas comunas grandes; por horario diurno y nocturno, o por recintos especiales como cementerios, mataderos, centros hospitalarios, deportivos, de detención u otros;

ii) Transporte, corresponde al traslado hacia la estación de transferencia y/o lugar de disposición final de los desperdicios sólidos. Suele contratarse en conjunto con la recolección, pero de forma independiente a la disposición; y

iii) Disposición o tratamiento final de la basura en el vertedero o relleno sanitario. No necesariamente ésta se contrata con la misma empresa encargada de la recolección.

1.2. En lo relativo al área geográfica, analiza la Región Metropolitana que cuenta con 52 comunas que licitan los servicios descritos, salvo cuando los asumen excepcionalmente las propias municipalidades.

1.3. A partir de los datos que arrojan las últimas dos licitaciones municipales de estos servicios, la FNE elaboró un catastro de la participación de mercado de las empresas que operan en la Región Metropolitana, a partir de los contratos de recolección de basura vigentes en los años 2002 y 2003, los que provienen de 98 licitaciones distintas, a las que concurrieron 45 empresas, de las que sólo 25 obtuvieron contratos.

1.4. Además de las 45 empresas que participaron, según la anterior información recopilada por la Fiscalía Nacional Económica, otras 24 participaron en licitaciones, pero sus contratos no estaban vigentes en el año 2002. En la década 1993-2003, 70 empresas participaron en licitaciones municipales en la Región Metropolitana. Para la FNE este es un mercado disputable y disputado (no presenta barreras a la entrada o salida). Es concentrado, pues sólo Starco, Enasa y Casino han ganado la mitad de las licitaciones con contratos vigentes en el año 2002.

1.5. Como conclusión, según la FNE, hay empresas muy activas en sus participaciones en licitaciones (Starco, Enasa y Casino) y en ganarlas. Hay otras empresas muy participativas, como son Coinca, Gesco y Resiter, pero menos exitosas en las adjudicaciones.

Hay otro grupo formado por empresas muy eficientes, como PE & GE o Transportes CTS, que se adjudican un porcentaje importante de las licitaciones en las que participan.

Un tercer grupo es el de las empresas Libra, Aseo Integral, Transportes Rojas y otras, que ganaron una de dos o la única licitación en la que participaron, sin ser los únicos concurrentes.

Finalmente, se distingue un grupo mayoritario de empresas que no han conseguido contrato alguno de las municipalidades metropolitanas, en las licitaciones que regirían para los años 2002 y 2003.

1.6. A fojas 06 rola un cuadro elaborado por la FNE en el que se muestra la participación de las empresas recolectoras de residuos en el área metropolitana a diciembre de 2002 medida en base a los ingresos. De ese cuadro se desprende que por la evacuación de 2,2 millones de toneladas de residuos, las empresas recibieron un total de 36 millones de dólares del año 2002. Las tres empresas más grandes, esto es Starco, Enasa y Demarco explican algo más de la mitad del ingreso total de la muestra. Starco recibe, por sí solo, algo más de un cuarto de dicho ingreso. El Índice de Herfindahl es de 1.461, lo que varía sustancialmente si se consideran las relaciones de propiedad entre las empresas.

1.7. Demarco y Starco tienen controladores comunes (Urbaser-Kiasa), y teniendo ese dato en consideración, la estructura de mercado resultante es de mayor concentración, como se muestra en el cuadro contenido a fojas 07. En efecto, en este caso el Índice de Herfindahl sube a 2.032. Así, sólo dos empresas, Starco- Demarco y Enasa, reciben el 57% de los pagos efectuados por los servicios de recolección de desperdicios.

La posición de dominio de las empresas del grupo Urbaser-Kiasa las lleva a casi duplicar el número de contratos y pagos percibidos por la segunda empresa de este mercado.

1.8. Las participaciones de mercado en la etapa de disposición final de residuos también muestran altos grados de concentración, según ilustra el cuadro de fojas 09. En el año 2002 se evacuaron 2,7 millones de toneladas de desechos en la Región Metropolitana en los cuatro vertederos habilitados. La empresa KDM supera a las demás concurrentes del mercado, recogiendo algo más de la mitad de los residuos evacuados en la Región (54,5%). Lomas Los Colorados es el relleno sanitario perteneciente al conglomerado del que forma parte esta empresa y en él se reciben más de dos tercios del total de residuos. Las otras empresas individualmente importantes son Coinca (3,3%) y Enasa (7,5%).

1.9. Entre los años 2002 y 2003 el Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente, SESMA -hoy Secretaría Regional Ministerial de Salud, Región Metropolitana- reordenó el mercado de disposición de basura sólida en la Región Metropolitana, racionalizando la recepción por relleno sanitario, redireccionando el acceso de las empresas y reestructurando la clasificación de la información al respecto.

1.10. Si se compara el año 1995 con el 2003, a este último año el número de empresas había disminuido a menos de la mitad en el mercado de disposición. Por su parte, la participación de las dos primeras empresas en el tonelaje transportado se ha incrementado de 51,8%% a 62,8%.

1.11. Existe, siempre según la FNE, una preocupante integración vertical entre empresas recolectoras y vertederos. Los vertederos tienen el carácter de instalaciones esenciales, ya que requieren una inversión considerable y difícil de replicar por un competidor. Asimismo, para su operación requieren de autorizaciones de parte de la Comisión Regional del Medio Ambiente respectiva y de la Comisión Nacional del Medio Ambiente. Esta integración vertical entrega ventajas competitivas producto de la disminución de los costos de transacción implícitos. La concentración inherente a la integración implica un potencial abuso de posición dominante.

1.12. Actualmente existen tres rellenos sanitarios en operación:

i) Lomas Los Colorados (en Til-Til, del consorcio Kiasa-Demarco, administrado por KDM). El traslado de los residuos se hace vía ferroviaria desde una planta de transferencia en Quilicura. Actualmente, KDM tiene vigente un contrato por 16 años, renovables por igual período, con 24 Municipalidades, lo que representa un 60% de los residuos sólidos domiciliarios en Santiago.

ii) Relleno Sanitario Santa Marta, en la comuna de Talagante, diseñado para recibir mensualmente un máximo de 60.000 toneladas. Recibe los residuos en la estación de transferencia Puerta Sur de San Bernardo; y,

iii) Rinconada de Maipú (Proyecto Santiago Poniente), ubicado en Maipú y operado por Coinca S.A., se estima que recibir· unas 40.000 toneladas

1.13. Las empresas integradas son entonces:

i) Urbaser-Kiasa y relleno Loma Los Colorados.

ii) Coinca y relleno Santiago Poniente.

iii) Enasa y Consorcio Santa Marta, las cuales hasta el año 2003 estaban relacionadas.

La empresa dueña o administradora de un relleno es, con creces, la que más acopia en él. Tanto en la etapa de recolección como en la de disposición el grupo Urbiaser-Kiasa detenta una posición dominante.

En definitiva, la Fiscalía Nacional Económica afirma que el control de un relleno implica una barrera a la entrada en el mercado de la disposición.

1.14. Según la consulta de la FNE la normativa vigente en materia de competencia está compuesta en la actualidad por:

i) El Dictamen Nº 995, de 23 de diciembre de 1996, de la H. Comisión Preventiva Central, previno a Kiasa-Demarco para que otorgue igualdad de condiciones a todos los usuarios y clientes en las distintas etapas, y recomendó la consulta de las bases de licitación ante la Comisión Preventiva Central. La Resolución N° 4 del H. Tribunal, de 6 de abril de 2005, sustituyó esta recomendación por la remisión de las bases a la Fiscalía Nacional Económica, antes del inicio de cada licitación.

ii) La Resolución Nº 650, de la H. Comisión Resolutiva, de 17 de mayo de 2002, que, en carácter de instrucción general, ordena a quienes controlen instalaciones de tratamiento intermedio o disposición final, que publiquen sus tarifas con a lo menos 10 días hábiles de anticipación a su entrada en vigor.

1.15. La FNE considera necesario dictar instrucciones generales en razón de las numerosas consultas de las Municipalidades a los organismos de defensa de la competencia con respecto a las bases de licitación en comento, y la necesidad de mayor certeza jurídica, para facilitar que las licitaciones permitan la entrada de nuevos actores a los mercados señalados y la generación de nuevos negocios. Por esta razón, estos procesos deben garantizar la libre competencia ex ante (libre acceso) y la transparencia en el mercado, estableciendo condiciones generales, objetivas y uniformes.

Según la Fiscalía, las instrucciones deben contemplar determinados principios y criterios adicionales a los establecidos en la Resolución Nº 650 respecto de los administradores o propietarios de rellenos sanitarios en su calidad de instalaciones esenciales.

Los criterios y principios que estas instrucciones establezcan deben incorporarse obligatoriamente a las bases administrativas y técnicas de toda licitación municipal de los servicios en cuestión.

1.16. Las instrucciones de carácter general solicitadas por la FNE son las siguientes:

i) Las bases de licitaciones que realicen las Municipalidades del país para la concesión de los servicios de recolección, transporte, disposición intermedia y final de residuos sólidos urbanos deberán establecer condiciones de competencia objetivas, uniformes y no discriminatorias, para lo que deberán cumplir con los siguientes principios y requisitos:

a) Concurrencia, o no discriminación: libre acceso de interesados a la licitación (evitar plazos muy breves);

b) Igualdad de todos los oferentes: desde el llamado a la adjudicación (evitar la discriminación y la reserva de discrecionalidad);

c) Publicidad (en medio de circulación nacional);

d) Restricciones a la participación de concursantes (evitarlas, excepto las relativas a solvencia mínima para garantizar el cumplimento de los contratos); y,

e) Mecanismos de impugnación: garantizar estos medios administrativos y judiciales de impugnación.

ii) Las condiciones que según la FNE deben cumplir las bases de licitación son:

a) El llamado a licitación deberá publicarse con, a lo menos, 30 días hábiles de anticipación a la recepción de ofertas, en dos diarios de circulación nacional o uno de circulación nacional y otro de circulación regional y en Chile Compra, señalando los requisitos que deberán cumplir los interesados. A la fecha de las publicaciones las bases deberán estar disponibles;

b) El plazo para formular observaciones a las bases no podrá ser inferior a 15 días hábiles;

c) Los requisitos para participar y los elementos para determinar el adjudicatario deberán ser objetivos y no discriminatorios; y,

d) Deberá siempre garantizarse el derecho a reclamo o impugnación.

iii) Los servicios relativos a instalaciones de tratamiento intermedio de residuos sólidos domiciliarios o de rellenos sanitarios deberán estar disponibles y prestarse sin discriminación y en condiciones objetivas, uniformes y de público conocimiento, para lo cual el propietario o administrador deberá publicarlas en un diario de circulación nacional, dentro de la última semana de cada cuatrimestre del año, desglosando la tarifa correspondiente a cada servicio, por su precio final (incluyendo el IVA, cuando corresponda).

La Fiscalía Nacional Económica, acompañó a su solicitud un Informe estadístico sobre el Mercado de Residuos Sólidos Domiciliarios, elaborado por doña Maria Victoria Castillo Lea Plaza, economista de la División de Análisis Económico y de Mercados No Regulados de la FNE.

2.- A fojas 23, este Tribunal, con fecha 19 de octubre de 2005, dio inicio al procedimiento contemplado en el artículo 31° del DL 211, y solicitó a la Comisión Nacional del Medio Ambiente, al Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción y a la Asociación de Municipalidades que aportaran antecedentes.

3.- A fojas 122 y con fecha 8 de noviembre de 2005, el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción remitió una copia del estudio “Bases Tipo para la Licitación de los Servicios de Recolección y Disposición de Residuos Domiciliarios”, sus anexos y una copia electrónica del mismo, realizado a petición de esa repartición por la empresa “EMG Consultores”.

Este estudio contiene un análisis del marco legal a nivel municipal y medioambiental, así como un análisis de la organización de la industria y de la experiencia en licitaciones. Contiene además un estudio de costos de las distintas etapas y la experiencia internacional. Luego, realiza una aplicación de la teoría económica a las licitaciones, utilizando conceptos como el de la selección adversa, el riesgo moral, la distribución de riesgos e incentivos, teoría de juegos, posibilidades de colusión, información asimétrica, corrupción, etc. El informe aporta consideraciones para la elaboración de bases teniendo en cuenta aspectos institucionales, análisis de contexto y aspectos estructurales económicos y técnicos de dichas bases.

Contiene, finalmente, un modelo de bases con plantillas de antecedentes generales, antecedentes comunales, procedimiento de licitación (etapas, componentes de la propuesta etc.), de adjudicación y operación de los servicios (obligaciones de las partes, pagos, fiscalización, sanciones, renegociación del contrato y resolución de controversias).

4.- A fojas 130, la I. Municipalidad de Temuco, con fecha 24 de noviembre de 2005, solicitó se le tuviera como interviniente y aportó como antecedente las Especificaciones Técnicas efectuadas por la Dirección de Aseo y Ornato de dicho municipio, que corresponde a la propuesta para la contratación de servicios de manejo de residuos sólidos y asimilables en el vertedero de Temuco.

5.- A fojas 178, con fecha 14 de diciembre de 2005, la Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) hizo presente a este Tribunal que la Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos, aprobada por el Consejo Directivo de ese organismo, establece la necesidad de reglamentar en forma más estricta los procesos de licitación, lo que requerirá cambios legales, ya que actualmente el aseo es función privativa de las municipalidades. Adicionalmente, acompañó al expediente el documento “Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos”, de la CONAMA, que cuenta con un diagnóstico de la materia sobre la institucionalidad, los vacíos legales, los sistemas de fiscalización, y define los principios aplicables y objetivos, para finalizar con una propuesta de líneas de acción y de marco regulatorio.

6.- Con fecha 16 de mayo de 2006, tuvo lugar la audiencia pública decretada en autos, de conformidad con lo establecido en el artículo 31, número 1), del Decreto Ley Nº 211;

CONSIDERANDO:

 Primero. Que a fojas 02, la Fiscalía Nacional Económica, teniendo en consideración el antecedente que a los organismos de defensa de la competencia se les ha solicitado intervenir en forma reiterada, tanto para absolver consultas de municipalidades y empresas como para resolver conflictos que dicen relación con los mercados de la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos domiciliarios, solicita a este Tribunal la dictación de instrucciones de carácter general que otorguen certeza jurídica a los actores que intervienen en dicho mercado y que promuevan la libre competencia en el mismo;

Segundo. Que este Tribunal estima procedente dictar instrucciones de carácter general para el mercado en cuestión y establecer así los criterios básicos a los que deben sujetarse las bases de licitación que incidan el mismo, con el objeto de asegurar la debida publicidad, transparencia y libre acceso al mercado, así como la existencia de condiciones objetivas, generales, uniformes y no discriminatorias, que fomenten la participación de la mayor cantidad de oferentes posible en las licitaciones en cuestión y el ingreso de nuevos actores a las distintas fases del proceso de tratamiento de residuos sólidos domiciliarios;

Tercero. Que, para lograr el cumplimiento de los objetivos antes expuestos, las municipalidades deben abstenerse de incorporar exigencias en las bases de licitación que dificulten la participación de la mayor cantidad posible de oferentes. Así, entre otras de la misma naturaleza, debe evitarse en las bases el uso de cláusulas que exijan, por ejemplo, contar con un capital mínimo no razonable o desproporcionado, o contar con contratos vigentes en Chile, que exijan al participante acreditar su condición de operador de un relleno sanitario, o que exijan comprometerse a contratar a determinados trabajadores, o que exijan contar con experiencia previa injustificadamente específica en el o los servicios que se licitan, o cualquier otra exigencia que entregue ventajas de información a unos licitantes sobre otros;

Cuarto. Que, asimismo, la incorporación en las bases de licitación de cláusulas o disposiciones de renuncia anticipada de acciones legales, jurisdiccionales y/o administrativas, en especial las que son indisponibles, además de desincentivar la participación de oferentes en esos procesos al introducir un elemento de incertidumbre, puede constituir una vulneración de normas de orden público que conllevaría la nulidad de dichas cláusulas. En particular, y en lo que concierne al ámbito de competencia de este Tribunal, el derecho de acción en materias de libre competencia es irrenunciable en forma anticipada y no puede ser modificado ni alterado por el mero consenso de las partes, por lo que se incorporar· una instrucción al respecto;

Quinto. Que los servicios que suelen licitarse por parte de las municipalidades son, en general, todos o algunos de los siguientes: recolección y transporte de residuos sólidos domiciliarios; provisión y reposición de contenedores; saneamiento de microbasurales producidos por residuos domiciliarios y voluminosos; disposición final de residuos; servicio de retiro y transporte de escombros y ramas y su disposición final. Asimismo, se licitan servicios de aseo, que incluyen barrido y limpieza de calles y de ferias libres.

Sexto. Que, atendido lo anterior, en las bases de licitación respectivas debe definirse con claridad los servicios a licitar y en qué consiste cada uno de ellos. Asimismo, para efectos de aumentar la competencia y participación en este mercado, resulta apropiado que en las bases de licitación se exija a los participantes que formulen ofertas por separado respecto de cada uno de los servicios que se licitan;

Séptimo. Que, por otra parte, es conveniente que, siempre que sea posible y no existan fundamentos que lo desaconsejen, las municipalidades efectúen licitaciones separadas para los servicios de recolección, transporte y disposición final de residuos; de aseo y limpieza de calles y de ferias libres; y el servicio de retiro y transporte de escombros y ramas, salvo que existan fundamentos en contrario;

Octavo. Que, por último y habida cuenta que existen restricciones ambientales y normativas especiales que regulan la instalación de plantas para los servicios que se prestan en las etapas intermedias o finales del manejo de residuos sólidos domiciliarios, resulta conveniente mantener la obligación, para las empresas que explotan instalaciones de tratamiento intermedio de residuos sólidos domiciliarios o rellenos sanitarios autorizados para la disposición final de los mismos, de publicar tarifas basadas en criterios objetivos y no discriminatorios, iguales para todos quienes se encuentren en una misma situación. Consecuencialmente, deberán cotizar sus servicios a quienes lo requieran, ajustándose a las tarifas que estén contenidas en la última publicación;

Y TENIENDO PRESENTE, lo dispuesto en los artículos 1º, 2º, 18M, número 3), y 31M del texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto Ley Nº 211, publicado en el Diario Oficial de fecha 7 de marzo de 2005, se dictan las siguientes instrucciones generales:

“INSTRUCCIONES GENERALES A QUE DEBEN SOMETERSE LOS AGENTES ECONÓMICOS QUE PARTICIPEN EN EL MERCADO DE SERVICIOS DE RECOLECCIÓN, TRANSPORTE Y DISPOSICIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS DOMICILIARIOS

 I.- Instrucciones a las Municipalidades respecto de las Bases de Licitación de Servicios de Recolección, Transporte y Disposición de Residuos Sólidos Domiciliarios, que deben elaborarse en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.

 1°.- Las bases de licitaciones de servicios de recolección, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios deberán cautelar la debida transparencia y garantía de libre acceso, estableciendo condiciones generales, uniformes y objetivas;

2°.- En los procesos de licitación, deberán definirse en forma explícita los distintos servicios que se liciten;

3°.- Las municipalidades deberán publicar el llamado a licitación que realicen, con una anticipación mínima de 60 días corridos previos a la fecha prevista para la recepción de ofertas, en al menos dos diarios de circulación nacional o, alternativamente, en uno de circulación nacional y en otro de circulación en la región que corresponda. A la fecha de las publicaciones, las respectivas bases de licitación deberán estar disponibles para los interesados;

4°.- Las bases de licitación deberán fijar un estándar mínimo de calidad exigible a todas las propuestas y establecer como criterio principal de adjudicación el precio ofrecido, sujeto a este estándar mínimo de calidad. En caso que para la asignación final de la licitación se utilicen parámetros distintos al precio, ellos deberán justificarse fundadamente;

5°.- Las bases de todo proceso de licitación deberán precisar cómo se integrará la comisión evaluadora y establecer las pautas que se utilizarán para la calificación de los oferentes y sus propuestas;

6°.- Las municipalidades no podrán imponer a los interesados en participar en una licitación exigencias que otorguen ventajas artificiales que reduzcan injustificadamente el número de potenciales participantes en la licitación respectiva;

7°.- Las bases de licitación no podrán contener disposiciones que sean fuente de arbitrariedad en la adjudicación. En la medida que ello no signifique tal arbitrariedad, es lícito que las municipalidades adjudiquen parcialmente algunas prestaciones licitadas o declaren desierta una licitación en aquellos casos en que ninguna de las propuestas se ajuste a sus necesidades. En caso de declarar desierta una licitación, las municipalidades estarán obligadas a iniciar una nueva, ajustando las bases de la misma a las necesidades identificadas en el proceso declarado desierto;

8°.- No podrán incluirse en las bases de licitación cláusulas o disposiciones sobre renuncia anticipada de acciones ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, ni otras que otorguen a la municipalidad respectiva el derecho a poner término anticipado al contrato adjudicado sin una causa justificada;

9°.- Las bases de las licitaciones públicas a que se refieren estas instrucciones, deberán ser remitidas a la Fiscalía Nacional Económica, a lo menos con 15 días corridos de anticipación a la fecha en que se publique el respectivo llamado;

II.- Instrucciones a los prestadores de servicios, en las etapas intermedias o finales del manejo de residuos sólidos domiciliarios.

10°.- Las empresas que presten servicios en las etapas intermedias o finales del manejo de residuos sólidos domiciliarios deberán otorgar igualdad de condiciones a todos los usuarios y clientes que le requieran tales servicios, sean o no sus competidores, absteniéndose de cualquier discriminación arbitraria; y,

11°.- Las empresas que explotan instalaciones de tratamiento intermedio de residuos sólidos domiciliarios o de rellenos sanitarios autorizados para la disposición final de los mismos deberán publicar en un diario de circulación nacional, y en forma destacada, las tarifas de los servicios que presten en las instalaciones que posean o controlen. Deberán publicarse los criterios objetivos por los cuales puedan existir diferencias de precios, tales como descuentos por plazo, pronto pago, volumen y otros criterios, si correspondiere. Las modificaciones a dichas tarifas deberán publicarse con una anticipación mínima de diez días hábiles a su respectiva entrada en vigor, manteniéndose vigentes las tarifas anteriores hasta que ello no ocurra;

Estas instrucciones generales entrarán en vigor a contar de la fecha de su publicación en el Diario Oficial.”.

Notifíquese a la Fiscalía Nacional Económica, al Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción y a la Dirección Ejecutiva de la Comisión Nacional del Medio Ambiente. Transcríbase, por oficio, a la Asociación de Municipalidades y a la I. Municipalidad de Temuco. Publíquese en el Diario Oficial, en extracto elaborado por el señor Secretario Abogado del Tribunal, a costa de la solicitante. Archívese en su oportunidad.

Rol NC NM 98-05.

Pronunciada por los Ministros señores Eduardo Jara Miranda, Presidente, Sra. Andrea Butelmann Peisajoff, Sr. Radoslav Depolo Razmilic, Sr. Tomás Menchaca Olivares y Sr. Julio Peña Torres. Autoriza, Javier Velozo Alcaide, Secretario Abogado Subrogante.

Autores

Ignacio Larraín

Marta Casqueiro

Eric Purra

Philippi, Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría