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A inicios de este año comentamos un caso que causó revuelo en Colombia: la plataforma Uber dejó de operar en ese país, luego de que la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) decidiera suspender sus servicios a partir de una demanda de competencia desleal presentada por una asociación de taxistas.
Ahora fue el turno de la autoridad de competencia peruana (el Indecopi) de pronunciarse sobre un conflicto de similares características. Recientemente se dio a conocer una sentencia del Tribunal de Defensa de la Competencia del Indecopi que desestimó una denuncia presentada por una asociación de consumidores contra Uber por actos de competencia desleal. Al igual que en el caso colombiano, la disputa giró en torno a si los servicios provistos por Uber cuentan como servicios de taxi que deben someterse a la regulación de los mismos.
A continuación, revisaremos los aspectos más relevantes de la decisión del Indecopi y el panorama de disputa regulatoria que actualmente mantiene en incertidumbre la operación de este tipo de aplicaciones tecnológicas en nuestra región.
El conflicto surgió en julio de 2018, cuando la Asociación de Consumidores Indignados Perú interpuso una denuncia contra Uber por actos de competencia desleal. La denuncia imputó a la aplicación no contar con las autorizaciones ni cumplir las normativas necesarias para proveer un servicio de taxis, pese a prestar efectivamente dicho servicio. Según la asociación, esto le habría generado a Uber una gran ventaja competitiva en el mercado de los taxis, al no asumir los costos que implica cumplir la regulación a la que estos están sometidos.
En abril de 2019, la Comisión de Fiscalización de la Competencia Desleal del Indecopi resolvió declarar la improcedencia de la denuncia. Según la Comisión, Uber no estaría obligado a cumplir con la normativa que rige a los taxis, ya que se dedica exclusivamente a conectar a usuarios taxistas con pasajeros, lo cual no constituiría la prestación directa del servicio de transporte.
Luego de que la Asociación de consumidores presentara una apelación contra la decisión, fue el turno del Tribunal de Defensa de la Competencia de Indecopi de pronunciarse, confirmando el razonamiento de la Comisión.
Un aspecto central del razonamiento del organismo se basó en considerar a la aplicación como una plataforma digital de dos lados. Esto significa que Uber coordina la demanda interdependiente de dos o más grupos de usuarios (en este caso, los pasajeros por un lado y los conductores por el otro) mediante el uso de tecnologías de la información y comunicaciones.
Este tipo de plataformas genera importantes beneficios económicos: por una parte, disminuyen los costos de transacción, y por la otra, generan externalidades de red, en tanto un lado de la plataforma incrementa su utilidad al aumentarse el número de usuarios del otro lado de la plataforma. Así, lo que se obtiene es una economía colaborativa, es decir, modelos de negocio en los que se facilitan actividades mediante plataformas que crean un mercado abierto para el uso temporal de mercancías o servicios, ofrecidos a menudo por particulares.
La calificación de este tipo de aplicaciones como plataformas colaborativas y los beneficios que ellas conllevan no es una cuestión nueva. Esta idea ha sido desarrollada por vasta literatura (ver, por ejemplo, Colangelo y Maggiolino, 2018). y por autoridades como la OCDE, la Comisión Europea, y, en Chile, por la Fiscalía Nacional Económica (FNE) en su decisión sobre la fusión entre Uber/Cornershop.
Otra característica saliente de este tipo de plataformas digitales es que el rol que asume el administrador de la aplicación (en este caso, Uber) se limita al establecimiento de reglas de gobernanza -que restringen el acceso a determinados proveedores para asegurar la calidad del servicio- y a la obtención de ganancias por su gestión.
En el caso revisado por el Indecopi, su Tribunal determinó que el servicio prestado por Uber difería de aquel regulado por la Ordenanza 1684, que establece ciertas obligaciones a aquellas personas jurídicas que prestan el servicio de taxi en Lima Metropolitana. Esta normativa define al servicio de taxi como el transporte público de personas que tiene como finalidad movilizar personas desde un punto de origen hasta uno de destino. En cambio, a juicio del organismo, “el propósito del servicio que brinda una plataforma digital de transporte de pasajeros se encuentra dirigido a intermediar dos demandas y gestionar la interacción entre estas”.
Según el Tribunal del Indecopi, Uber calificaría como una plataforma digital de transporte de dos lados, especialmente considerando que: (i) ofrece dos productos diferentes a dos demandas distintas; (ii) existe interdependencia de las demandas que genera efectos de red indirectos o externalidades;(iii) Uber, en calidad de administrador de la aplicación, cuenta con ciertas reglas de gobernanza para ambos lados de la plataforma; y (iv) la aplicación conlleva un ahorro en costos de transacción tanto para usuarios como para socios conductores, beneficio característico de este tipo de plataformas.
Otra cuestión interesante de la decisión es la opinión manifestada por el Indecopi sobre quién está llamado a resolver este problema regulatorio.
El organismo reconoció que, si bien existe un marco legal que regula la prestación del servicio de taxi, las actividades desarrolladas por plataformas como Uber no se encuentran subsumidas en dicho marco regulatorio, y tampoco cuentan actualmente con un desarrollo normativo particular en Perú. Al respecto, cabe señalar que el proyecto de ley que pretende regular la situación de las plataformas de transporte en Perú aún se encuentra en tramitación.
Así, el Tribunal del Indecopi reconoció la existencia un vacío normativo con relación a la regulación de los servicios como Uber, concluyendo que “corresponderá a las autoridades competentes evaluar la pertinencia de dotar de un marco normativo a los servicios digitales en cuestión”.
La decisión del Indecopi se encuentra en línea con la resolución que han dado otras autoridades a nivel global sobre la disputa entre plataformas digitales de transporte y taxistas, y que ha implicado reconocer que esta es una cuestión de la que se tiene que hacer cargo el regulador sectorial de transporte y no las autoridades de competencia. Como ya hemos señalado en este sitio, así se ha resuelto la disputa, por ejemplo, en Italia, (donde la autoridad de competencia instó al legislador a otorgar una regulación más flexible para el sector), y en México (Cofece emitió una opinión en 2015, instando a las autoridades estatales a regular estas aplicaciones bajo un marco jurídico distinto al de los taxistas).
Otras autoridades han solucionado el conflicto señalando derechamente que las aplicaciones como Uber no deben someterse a la misma regulación que los taxistas. Por ejemplo, en Estados Unidos, en una sentencia del año 2016, la Corte de Apelaciones del Séptimo Circuito señaló que obligar a las plataformas entrantes a cumplir con exactamente la misma regulación aplicable a los taxis resultaría anticompetitivo y que la divergencia regulatoria de ambos servicios se encuentra justificada. En el mismo sentido se pronunció la Corte de Apelaciones del Tercer Circuito en 2018.
En el otro lado de la moneda se encuentran países como Colombia, cuyo caso ya comentamos. En dicho país la decisión de la SIC de calificar a las plataformas digitales como servicios de taxi causó la salida de Uber. Cabe señalar, en todo caso, que el escenario cambió poco tiempo después, cuando Uber anunció su regreso a Colombia y, en junio de este año, cuando el Tribunal Superior de Bogotá invalidó el fallo de la SIC, dado que la demanda interpuesta por los taxistas ya se encontraba prescrita. A pesar de este giro, el futuro regulatorio de Uber en dicho país sigue siendo incierto.
En Europa se llegó a una solución similar. En 2017, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea resolvió que Uber no es simplemente un intermediario entre choferes y usuarios, y que debe someterse a la regulación aplicable a los taxis. Sin embargo, el Tribunal Europeo finalmente decidió delegar a los Estados miembros la determinación de las condiciones bajo las cuales se prestarían dichos servicios.
En Chile, según comentamos en su momento, se han presentado tres demandas contra Uber por competencia desleal ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC): una demanda del Sindicato de trabajadores independientes Chile Taxis contra Uber, Cabify y Easytaxi (Rol C-319-2017); otra demanda de alrededor de 150 taxistas particulares contra de Uber (C-320-2017); y una última demanda de la aplicación tecnológica georreferenciada para taxis “Holataxi” contra Uber (C-362-2018). Las dos primeras demandas fueron finalmente acumuladas bajo un mismo procedimiento, el cual continúa en tramitación.
Cabe recordar que en dos de estas demandas se solicitó como medida cautelar suspender el funcionamiento de la aplicación. Sin embargo, el TDLC rechazó las solicitudes, considerando que no se apreciaban eventuales efectos negativos en el mercado.
En paralelo a estos procedimientos, la denominada “Ley Uber” (proyecto de ley Boletín 11934-15) sigue en tramitación legislativa desde 2018. El proyecto pretende definir a Uber y compañías semejantes como “Empresas de Aplicaciones de Transporte” y someterlas a una serie de exigencias regulatorias sin equipararlas al servicio de transporte otorgado por los taxis. Entre estas exigencias se encuentra la inscripción obligatoria de las aplicaciones en un registro a cargo de la Subsecretaría de Transportes, la obligación de contar con seguros y otorgar información determinada a los usuarios y el requerimiento de que los conductores cuenten con licencia profesional para conducir. Aunque ya fue aprobado por la Comisión de Transportes y Telecomunicaciones del Senado, aún resta que el proyecto sea aprobado por la Comisión de Hacienda y sea finalmente despachado en sala.
La falta de una regulación sectorial que se haga cargo del problema ha puesto en aprietos a las autoridades de competencia del mundo, que se han visto enfrentadas a resolver estos conflictos a través de demandas por competencia desleal por parte de los taxistas. El caso peruano manifiesta que, ante dicho vacío normativo, no son las autoridades de competencia las llamadas a resolver el conflicto. En Chile, todavía queda por verse qué organismo otorga una respuesta a la disputa entre aplicaciones y taxistas: si es el legislador o la autoridad de competencia. Con todo, el pronto despacho de la Ley Uber se mantiene como una necesidad urgente para dar una respuesta omnicomprensiva sobre el conflicto.
La salida de Uber en Colombia: ¿competencia desleal o problema regulatorio? – CeCo UAI. Ver aquí
Sentencia del Tribunal de Defensa de la Competencia del Indecopi M-SDC-02/02. Ver aquí
