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La Recomendación Normativa Nº 21 del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (en adelante, “TDLC”) fue controversial desde su origen. Por un lado, sería una de las primeras veces en que se pronunciaría sobre un tema debatido: la concentración económica agregada (entendida esta por la solicitud original como “un pequeño grupo de agentes económicos que controlan una gran parte de la actividad económica a través de participaciones en muchos mercados” (para. 15)) y los riesgos anticompetitivos de los conglomerados (definidos estos como “estructuras empresariales que participan simultáneamente en múltiples mercados o líneas de negocio que no guardan necesariamente relación vertical ni horizontal entre sí” (ibid.)).
«…la Proposición de Modificación Normativa Nº 21 plantea interrogantes interesantes sobre lo que puede (y no puede) hacer el derecho de la competencia chileno ante la principal pregunta de las corrientes neobrandeisianas: ¿Debe ser la concentración económica, por sí sola, un problema de competencia?»
Por otro lado, estos conceptos han experimentado un resurgimiento significativo debido al auge del movimiento neobrandeisiano en Estados Unidos. Esto, especialmente en el contexto de la injerencia del poder económico en el poder político por parte de grandes empresas, como las Big Tech. En este contexto, era de esperar que el debate llegara a Chile.
En general, el TDLC rechazó gran parte de la solicitud. Sin perjuicio de lo anterior, la Proposición de Modificación Normativa Nº 21 plantea interrogantes interesantes sobre lo que puede (y no puede) hacer el derecho de la competencia chileno ante la principal pregunta de las corrientes neobrandeisianas: ¿Debe ser la concentración económica, por sí sola, un problema de competencia? En general, el TDLC determinó que puede utilizar las herramientas tradicionales del derecho de la competencia para analizar la concentración económica. Sin embargo, adujo también que el análisis de la concentración económica agregada sería un problema para el que estas herramientas resultarían insuficientes.
Como señalaron correctamente algunos intervinientes en la causa, el problema de la concentración económica agregada no es ajeno ni a la historia del derecho de la competencia ni a la regulación en general. Sin embargo, el propio Tribunal reconoce que los distintos hitos históricos para controlar la concentración económica “no han tenido como motivación principal la protección de la libre competencia, sino objetivos tales como la lucha contra la corrupción, la mitigación de riesgos macroeconómicos y el evitar la captura institucional” (para. 22).
La historia de Chile da cuenta precisamente de esto: la concentración económica puede ser un diagnóstico para soluciones que no guardan relación con el derecho de la competencia. Este es el caso del debate histórico sobre la concentración económica a fines de los años 60 y comienzos de los 70.
Durante el proceso se citó con frecuencia la tesis de pregrado de Ricardo Lagos, “La Concentración del Poder Económico”. Esta mostró que en los años 60 existía un problema de concentración económica en Chile. Esto podía generar distintos riesgos. Por ejemplo, la discriminación en el acceso al crédito, la monopolización de los medios de comunicación y la mayor injerencia en el poder político (Lagos 1962, 166-68). Similarmente, José Cademartori aducía que “hay un reducido número de personas que se repiten como directores en todas ellas, [los cuales] son poseedores de los principales paquetes de acciones de estas compañías o representantes de los grupos de accionistas más ricos”, agregando que “las relaciones de parentesco o asociación comercial entre estas personas ha generado el concepto de clanes, como expresivo del poder cerrado de estos grupos económicos de gran riqueza” (Cademartori 1968, 141).
El problema de la concentración económica constituyó la base teórica de parte de la política económica de la Unidad Popular (Magasich 2023, 14-15). Sin embargo, como es sabido, esta metodología se utilizó como base para proponer la socialización de los medios de producción (algo que el propio Lagos propuso en su tesis, pero, para ser justos, fue moderado significativamente en su posterior tesis doctoral). Con todo, estas posturas chocaban con los preceptos del derecho de la competencia que conocemos hoy día: para la época, el concepto de “libre competencia” se equiparaba a la libertad de precios y no al control de la concentración económica (Abarca 2021, 96). A mayor abundamiento, el programa económico de la Unidad Popular se consideraba asimismo “antimonopolista”. Sin embargo, la voz “antimonopolio” no tenía relación alguna con las leyes antimonopolio (Von Brunn 1972, 32).
Naturalmente, no puede decirse que la solicitud de recomendación normativa tuviera por objeto socializar los medios de producción. Sí puede decirse, como correctamente indica el TDLC, que “la concentración económica agregada requiere una aproximación más amplia, pues asume un impacto sobre distintas áreas de la economía” (para. 23) . Ello, por cuanto “tiene que ver con la concentración que genera algún tipo de influencia económica a nivel país definida difusamente” (para. 24).
Esto implica un punto crítico: la concentración económica puede constituir un problema de competencia si se cumplen los requisitos del derecho de la competencia para su análisis. Sin embargo, las soluciones no necesariamente serán exclusivas de esta área. Eventualmente, sus soluciones sólo pueden constituir un hito en el abanico de posibilidades para regular este problema.
El derecho de la competencia dispone de un conjunto de herramientas para abordar problemas relativos a las condiciones competitivas de los mercados. Entre estas, se pueden señalar las categorías de mercados relevantes, las barreras de entrada, la dominancia, las conductas y los efectos. Su objetivo es específico y determinado: sancionar aquellas conductas que puedan generar riesgos o efectos anticompetitivos en un mercado relevante (Marmolejo 2026, 195). Como puede apreciarse, estas herramientas sólo alcanzan su pequeña área de influencia y no más allá. Con todo, el TDLC determina que “la potestad de recomendar modificaciones normativas, en la medida que tenga por objeto fomentar la competencia y no sancionar o corregir conductas anticompetitivas específicas, no queda circunscrita a la metodología o herramientas propias de la evaluación de infracciones anticompetitivas” (para. 13).
Utilizando estas herramientas, el TDLC determinó que la concentración económica de los grupos económicos puede generar, en algunos casos, riesgos coordinados y exclusorios (nótese cómo el TDLC sigue el análisis tradicional de competencia): el primero, debido a los contactos multimercado en contextos oligopólicos (Motta 2018, 183). El segundo, por la integración vertical entre los mercados financieros (o bancarios) y de otros productos. Por ejemplo, esto puede ocurrir en los casos tradicionales de “cierre total o parcial al acceso de insumos (o clientes), o bien, estableciendo condiciones discriminatorias entre lo ofrecido a sus relacionadas y sus competidores” (para. 124).
En el primer caso, es necesario analizar el tipo de información a la que los actores pueden acceder. En el segundo, el grado de poder de mercado suficiente para que se produzcan estos efectos (Motta 2018, 410). El Tribunal determinó que el mercado aguas arriba (el mercado bancario) es desconcentrado y competitivo, con 16 actores. Aguas abajo, habría muy poca superposición entre los mercados de producto. Estas características estructurales mitigarían tanto los riesgos coordinados como los exclusorios.
El diagnóstico del TDLC es crítico: las herramientas aplicadas al contexto chileno no dan cuenta de un problema mayor asociado a la concentración económica. Nuevamente, esto remite a la pregunta anterior: ¿Es la concentración económica un problema? Desde el punto de vista del derecho de la competencia, puede ser, pero se requiere evidencia. De esto no se tiene cuenta, al menos en los términos de la solicitud y de la evidencia allegada al proceso. Ello, máxime cuando “el procedimiento del artículo 31 del D.L. Nº 211 no resulta especialmente idóneo para una revisión como la que se pretende por la Solicitante, [ya que] este procedimiento contempla una única etapa de aporte de antecedentes sobre los cuales debe descansar la decisión. Esos antecedentes provienen de terceros interesados, lo que puede dar lugar a una visión incompleta de la materia al tratarse de una discusión de alcance amplio como la que se ha planteado en estos autos” (para. 14).
De acuerdo con la lógica de la solicitud, si la concentración económica resulta problemática, reducir su tratamiento al ámbito del derecho de la competencia puede resultar ineficaz (especialmente si la única propuesta consistió en modificar el sistema de beneficiarios finales actualmente en tramitación en el Congreso). Como el mismo TDLC adujo, “la teoría de la separación de los poderes del Estado (…), la descentralización territorial, la representación proporcional para desconcentrar el poder de las mayorías, las reformas agrarias, las leyes de financiamiento político para evitar capturas desde intereses económicos, los sistemas de impuestos progresivos y las regulaciones de concentración en medios de información y control de lobby (…) abordan, de distinta manera, la preocupación de que la concentración del poder económico sea determinante en las instituciones y, en particular, termine perpetuándose” (para. 19).
En otras palabras, si la concentración económica es un problema en sí mismo, no solo debería ser un problema de derecho, sino también de política de la competencia. El derecho de la competencia busca, eminentemente, sancionar conductas anticompetitivas que infringen la normativa de competencia (Marmolejo 2026, 193). En otras palabras, esto se traduce en la actividad de enforcement. En cambio, la política de competencia es un concepto más amplio: consiste en políticas que promueven (i) la aplicación de las leyes de competencia, (ii) la protección de bienes jurídicos económicos propios de cada jurisdicción (como la protección del mercado único de la Unión Europea) y (iii) la difusión de una cultura de competencia (Steenbergen 2024). Así, la política de competencia es más amplia que la labor de las autoridades de competencia. Usualmente, la actividad de estas últimas en esta materia se asocia con el advocacy o con la promoción de la competencia. Sin embargo, otros reguladores y autoridades también pueden estar a cargo de la política de competencia. En el caso chileno, piénsese, por ejemplo, en el Banco Central y en la Comisión para el Mercado Financiero, en el mercado de medios de pago.
En este contexto, la recomendación normativa del TDLC aborda este problema desde sus potestades específicas (y, eventualmente, limitadas). De allí entonces que la concentración económica, entendida ampliamente, excede “el ámbito de preocupación de las autoridades de defensa de la competencia, incorporando consideraciones de economía política, de defensa de la democracia o de distribución del poder al interior de la sociedad, que corresponden a un debate de carácter propiamente político cuya sede debe ser el Congreso Nacional” (para. 221).
Esta reflexión conduce a una conclusión particular: el derecho de la competencia es una de las herramientas (aunque no la única) para controlar los efectos de los monopolios. La recomendación normativa identificó los riesgos tradicionales del área (riesgos coordinados y verticales). Otras materias (como la influencia en el poder político o la redistribución del poder económico) no pueden ser abordadas por el derecho de la competencia tradicional en Chile. Un eventual problema sistémico debe, razonablemente, analizarse de forma sistemática y no de manera aislada en un área específica, como la del derecho de la competencia.
Finalmente, no puede desconocerse que la recomendación normativa se inscribe en el debate más amplio sobre la concentración económica como problema de competencia. En otras palabras, la estructura monopolística y oligopólica de los mercados debe ser una preocupación de las autoridades de competencia. Como se sabe, este debate es similar a las propuestas del movimiento neobrandeisiano o neoestructuralista en Estados Unidos.
En efecto, ya han pasado casi diez años desde la publicación de los trabajos fundacionales “Amazon’s Antitrust Paradox” y “The Curse of Bigness”. De acuerdo con estas posturas, el derecho de la competencia, originalmente concebido, consideraba nociva para la democracia la concentración del poder económico, al igual que la del poder político. Consecuentemente, la estructura desconcentrada de los mercados (y la protección de la rivalidad que ello conlleva) debe ser motivo de preocupación para las autoridades de competencia (Wu 2020, 162). Esto, en contraposición a las posturas de la Escuela de Chicago, que entienden la concentración como un fenómeno natural si proviene de conductas eficientes (Hovenkamp 2005, 40).
Como se sabe, este debate ha generado profundas controversias en los ámbitos doctrinario, jurisprudencial e institucional. En concreto, la principal propuesta de estas corrientes consiste en la supresión y superación del estándar del bienestar del consumidor como test para analizar conductas anticompetitivas (Wu 2020, 174). En Chile, este debate ha sido incipiente. Sin embargo, se ha dicho que este estándar se aplicaría efectivamente, al menos de forma implícita (Paredes y Rojas 2025, 24).
Como se dijo, la recomendación normativa analiza la concentración económica como un problema de derecho y no de política de la competencia. Esta postura es razonable. Por una parte, no requiere involucrarse en debates extranjeros en los que no ha habido un análisis más profundo sobre su eventual recepción en Chile (salvo algunos trabajos que analizan si es necesaria una regulación ex ante para plataformas digitales). Por la otra, permite aplicar el conocimiento y la experiencia que se tiene en Chile sobre la materia para dar una respuesta adecuada a la realidad local. Así, la recomendación normativa no requiere pronunciarse sobre el debate en torno al movimiento neobrandeisiano para llegar a sus conclusiones.
La Recomendación Normativa Nº 21 del TDLC es un ejemplo de la amplitud y los límites del derecho de la competencia chileno. En primer lugar, la concentración económica agregada puede ser un problema de competencia. Sin embargo, se requiere evidencia para que eventuales remedios puedan provenir del mismo derecho de la competencia. Esto no excluye que esta metodología pueda utilizarse en otras áreas (piénsese, por ejemplo, en el caso de la concentración económica como parte del programa de la Unidad Popular).
En segundo lugar, da cuenta de que el derecho de la competencia dispone de herramientas limitadas. Estas pueden hacerse cargo de los riesgos tradicionales de ciertas estructuras o conductas (como los riesgos coordinados y verticales derivados de la relación entre actores bancarios integrados verticalmente en otros sectores). Sin embargo, problemas más complejos (como la relación con el poder político y la distribución de las rentas) escapan al ámbito en el que la institucionalidad puede actuar.
En tercer lugar, el mensaje del TDLC parece claro: la concentración económica agregada (si se entiende como un problema) debe tratarse como un problema de política de competencia y no como un problema de derecho de la competencia. Esto incluye a diversos actores, especialmente al Congreso Nacional y, por supuesto, a las autoridades de competencia.
Abarca, Manuel. 2021. «Breve historia de la primera ley de competencia chilena (1959-1973)». Revista de Derecho Económico 78(2): 91-109. doi:10.5354/rde.v78i2.65224.
Cademartori, José. 1968. La Economía Chilena: un enfoque marxista. Santiago de Chile: Universitaria.
Hovenkamp, Herbert. 2005. The Antitrust Enterprise: Principle and Execution. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press.
Lagos, Ricardo. 1962. La Concentración del Poder Económico. Santiago de Chile: Del Pacífico.
Magasich, Jorge. 2023. III Historia de la Unidad Popular: la primavera de la Unidad Popular. Santiago de Chile: LOM Ediciones.
Marmolejo, Críspulo. 2026. Introducción al derecho de la libre competencia. Santiago de Chile: Der Ediciones.
Motta, Massimo. 2018. Política de Competencia: Teoría y Práctica. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica.
Paredes, Ricardo, y Nicolás Rojas. 2025. «El propósito de la legislación de la libre competencia en Chile». Estudios Públicos: 1-29. doi:10.38178/07183089/0918241210.
Steenbergen, Jacques. 2024. «Politique de concurrence». Dictionnaire de droit de la concurrence. https://www.concurrences.com/fr/dictionnaire/droit/politique-de-concurrence (14 de septiembre de 2026).
Von Brunn, Reinhard. 1972. Chile: ¿Con leyes tradicionales hacia una nueva economía? Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS).
Wu, Tim. 2020. The Curse of Bigness. International Version. Londres: Atlantic Books.
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