Mercado de medios de pago con tarjeta en Chile: Análisis económico y su transición al M4P

En su artículo “Mercado de medios de pago con tarjeta en Chile: Análisis económico y su transición al M4P”, las economistas Sofía Bucher y Dominga Fantoni introducen los principales conceptos económicos necesarios para comprender la estructura e implicancias competitivas del mercado de medios de pago con tarjetas en Chile, especialmente en el contexto de su transición desde un modelo de organización de tres partes (M3P), a un modelo de cuatro partes (M4P).

En base a la jurisprudencia comparada en la industria de pagos, y la literatura especializada en la materia (especialmente los estudios de Rochet y Tirole), las autoras argumentan que, para que un M4P opere de forma plena en términos de eficiencia y libre competencia entre sus participantes, se deben cumplir cuatro condiciones: (i) separación de las funciones de emisor y adquirente; (ii) interoperabilidad completa entre los servicios que ofrecen los distintos actores del mercado; (iii) competencia en la adquirencia (y en la emisión); y, (iv) regulación de las tasas de intercambio.

Aun cuando el M4P estuviese en pleno funcionamiento en Chile, el mercado de pagos probablemente siga suponiendo una serie de desafíos para las autoridades de libre competencia, como ha ocurrido en otras partes del mundo, donde un mismo aspecto se analiza continuamente en el tiempo, imponiendo normativas que pueden incluso después ser suspendidas. Además, en el marco del M4P, la presencia de dos Marcas dominantes a nivel mundial, Visa y Mastercard, se vuelve un tema sumamente relevante.

Las controversias en torno al mercado de medios de pago no tienen una manera única de ser resueltas. La evidencia empírica y teórica demuestra que los efectos de la regulación dependen del contexto en el que se utilicen, que son propias de las condiciones competitivas que enfrenta cada país. A pesar de las diferencias locales, la evidencia es clara en mostrar que hay consenso de que muchas veces es conveniente eliminar algunas reglas o fijar límites máximos para ciertas tarifas.

Un Precio Justo

El comercio ha seguido con atención los desarrollos recientes del modelo de medios de pago y su institucionalidad regulatoria.

Es indesmentible que en los últimos años hemos presenciado cambios sustanciales en el ordenamiento de este mercado, desde la separación de las funciones de emisión y adquirencia, los avances en la interoperabilidad del sistema y la entrada de nuevos competidores, hasta la fijación de las tasas máximas de intercambio que pagan los comercios y que los adquirentes traspasan a los emisores de tarjetas (ver nota CeCo “La sinuosa transición hacia un modelo de cuatro partes en medios de pago”).

Todos estos cambios, aún en desarrollo, apuntan a perfeccionar la competencia en un mercado que, sin regulación, suele presentar fallas naturales en su funcionamiento, ya sea por su organización industrial aguas arriba o abajo, o por los incentivos de los distintos participantes en cada etapa de su cadena productiva.

Si hacemos el ejercicio de olvidar lo aprendido sobre este mercado, y solo observamos sus resultados, nos encontramos con una larga historia de insatisfacciones por parte de algunos de sus actores, en particular de los comercios adheridos. La mayor parte de ellos son aceptantes de condiciones establecidas sobre las que no han tenido injerencia ni poder de negociación.

La ecuación para los usuarios finales del servicio, léase comercios y consumidores, es bastante más simple que las complejidades que sustentan el mercado: aspirar a recibir un servicio de calidad a un precio justo. Las reglas de competencia también son simples: si el precio es superior al valor que les agrega el servicio, dejan de contratarlo o utilizarlo.

Es aquí donde comienzan las evidencias de distorsión en el mercado: si un comercio es tomador de precios, y considera que estos últimos son injustificadamente altos, seguirá, pese a ello, contratando el servicio si considera que no se puede excluir de éste; en este caso, de la aceptación de medios universales que mejoran las opciones de pago de sus clientes. Su demanda es relativamente inelástica, debido a la concentración del mercado oferente que le impide acceder a estos medios en condiciones suficientes de elección.

Por otra parte, cuando se está en presencia de reglas del tipo no-surcharge, que prohíben a los comercios fijar precios más altos para el pago con tarjetas, el costo total del medio de pago más caro debe ser absorbido siempre, y en su totalidad, por dichos comercios. Por ello, la eliminación provisoria de esta exigencia es bienvenida por el sector, ya que al menos mejora las posibilidades de elección.

Lo anterior insinúa uno de los grandes problemas del mercado: en su cadena de producción y distribución, intervienen distintos actores y se establecen prestaciones y pagos entre ellos a lo largo de todo el proceso, y quien financia todos esos pagos es un solo actor: el comercio.

Así, en el modelo de 4 partes, los subadquirentes pagan una tarifa a los adquirentes, estos pagan una tasa de intercambio a los emisores, y todos ellos pagan un costo de marca a los proveedores de las tarjetas. Los comercios pagan, además, el margen adquirente a los adquirentes. Y todos estos pagos son financiados en su totalidad por el comercio a través del merchant discount.

En este contexto, la fijación de tasas máximas de intercambio, como la resuelta este año por el comité creado para tales efectos, puede constituir un aporte sustancial en la medida en que sean correctamente fijadas. En general, sabemos que las fijaciones de precios suelen no acertar a las tarifas óptimas, por lo que el desafío es minimizar el error al realizar el ejercicio (ver nota CeCo “Tasas de intercambio: Nuevos límites y el voto en contra de la FNE”).

Pero, en este caso, la fijación de precios apunta solo a uno de los componentes del mercado, identificado como el principal en la cadena de costos, y deja potenciales ‘cabos sueltos’ regulatorios en el resto de los componentes.

Primero descartado por su complejidad y tiempo requerido, para luego ser anunciado como una posibilidad cierta, el modelo del test del turista o de indiferencia del comercio, que busca determinar el precio al que el comercio es indiferente entre recibir un pago con tarjeta o con efectivo, puede suponer un nuevo aporte en el proceso de ajuste competitivo del mercado (ver notas CeCo “Medios de pago: El test del turista y la regla de no sobrecargo a la luz de la ICG del TDLC” y “Fijación de tasas de intercambio en Chile: experiencias, ideas y sugerencias”).

Pero para que ello ocurra, se debiera aplicar el modelo al merchant discount, no a la tasa de intercambio, ya que es el primero, el precio total que paga el comercio, y por ende, el que define su nivel de indiferencia respecto de la elección de medios de pago.

En nuestra opinión, siempre es más deseable tener un mercado competitivo que equilibra sus precios y cobertura a partir de la sana interacción entre oferta y demanda, que un mercado no competitivo con precios regulados que buscan simular dicho equilibrio.

Algunos avances recientes permiten ser cautelosamente optimistas sobre los futuros niveles de competencia en algunas etapas de este mercado, al igual que el respaldo de algunos incumbentes a dicha apertura.

Mientras ello ocurre, un buen modelo regulatorio tiene sobre sus espaldas la responsabilidad de establecer condiciones que promuevan la competencia y fijar variables clave, las que debieran ser dinámicas y adaptables a la evolución de los grados efectivos de adopción, en el sentido de relajar la regulación a medida que el mercado se perfecciona.

Finalmente, nos parece necesario reconocer e incorporar el surgimiento de nuevas herramientas para apoyar el diseño de marcos regulatorios eficientes, como los asistidos por inteligencia artificial, más allá de lo que nos propone la vasta literatura sobre modelos tradicionales respecto de esta industria.

Comentarios Mercado de Medios de Pago con Tarjetas (Bucher, M. y Fantoni, D., 2023)

El sistema de pagos ha mostrado importantes cambios en los últimos años. Esto, tanto en su creciente masificación, así como también en el desarrollo de procesos y tecnologías. Esta situación no es exclusiva de Chile, sino que corresponde a una tendencia global. Tal evolución, sin embargo, no está exenta de numerosos desafíos, dentro de los cuales se encuentra la dimensión regulatoria, aspecto que enfrenta complejidades teóricas y prácticas no menores (Evans y Schmalense, 2005; Rochet y Tirole, 1999; Baxter, 1983).

En este marco, el estudio realizado por Bucher y Fantoni (2023) tiene un importante desafío, el cual se refiere, tal como las autoras plantean, a la necesidad de ahondar y proveer antecedentes que ayuden a enfrentar y comprender el desarrollo del mercado de tarjetas desde una mirada objetiva. Sin embargo, el objetivo propuesto es en extremo desafiante y requiere, sin lugar a dudas, de una revisión amplia para ahondar en profundidad en los distintos elementos y visiones en esta materia.

En este sentido, y como comentario general, estableciendo que existen numerosos elementos a considerar y cada uno involucra un desafío en sí mismo, el documento podría ser revisado para focalizarse en algún tema en particular (p. ej., tasas de intercambio (ti), impacto de las reglas de no-surcharge y/o honour all cards), donde el aporte se basaría en una revisión comprehensiva de la literatura existente y, cómo los distintos elementos involucrados, son aplicables o no a la realidad   de nuestro mercado.

Previo a los comentarios y desafíos que quisiera plantear en este documento, creo importante hacer mención especial a la definición empleada por las autoras para el modelo de cuatro partes, a saber: a) separación de adquirencia y emisión; b) interoperabilidad; c) competencia en ambos lados del mercado; y d) regulación de ti. Esta definición, combina un elemento esencial del modelo —separación de la adquirencia y emisión— así como elementos que podrían ser más bien deseables —competencia, interoperabilidad— o, simplemente, definiciones de política pública, donde es posible destacar la condición de la fijación de ti –es decir, bajo la definición de las autoras, un elemento de la esencia del modelo de 4 partes es la fijación de ti.

Este comentario no solo es un tema de forma, sino también de fondo. Esto, ya que establecer como condición sine qua non la fijación de la ti, implica no considerar el análisis de uno de los tantos aspectos regulatorios desafiantes en este mercado -es decir, la conveniencia de fijar —o no— dicho precio. En este sentido, la fijación de las ti ha estado sometida a un amplio análisis conceptual (Evans y Schmalense, 2005; Rochet y Tirole, 1999; Baxter, 1983), cuyo debate también ha estado marcado por razones de orden práctico (p.ej., la información disponible constituye una limitante per se para cualquier tipo de regulación). No obstante, el artículo establece, por definición, que las ti deben ser fijadas, sin incluir un análisis de cómo deben regularse en dicho caso.

Obviamente, este punto podría ser un foco de análisis en el estudio, cuya revisión de pros y contras, así como su aplicación concreta al caso de Chile podría ser especialmente útil, atendiendo a que el primer proceso de fijación de ti finalizó en febrero de 2022. Este análisis, y las posibles sugerencias y/o recomendaciones que emerjan, podría ser una importante pieza en el diseño de políticas públicas para el mercado de pagos.

Considerando los puntos anteriores, y para focalizar los comentarios en el tema, a continuación, se enfatizan los siguientes puntos:

a) Tasas de Intercambio (ti) y fijación en base a costos. Tal como se señaló, el estudio parte sobre una base que platea que la fijación de las ti es necesaria para la existencia del modelo de cuatro Este planteamiento, en gran medida, es referenciado a Rochet y Tirole (1999). Sin embargo, en dicho artículo no se hace referencia explícita a dicho requisito en el sentido establecido por Bucher y Fantoni (2023).

Por el contrario, Rochet y Tirole (1999) plantea que, en presencia de una regla de no sobrecargo (nsr), el aumento de las ti aumenta el uso de tarjetas de pago, siempre que la ti no exceda el nivel a partir del cual el comercio no acepte las tarjetas; más aún, si la ti equiparase el costo para el comercio de aceptar las tarjetas, la ti fijada por el mercado será socialmente óptima o bien conducirá a una provisión de servicios de tarjetas de créditos por sobre el óptimo social. De este modo, no es evidente que ti definidas por el mercado nos alejen del óptimo social.

Adicionalmente, definir ti no es trivial, particularmente en un mercado de dos lados. Desde una perspectiva regulatoria, los autores citados agregan una nota de precaución. Esto, ya que aun cuando la ti no regulada no fuese socialmente óptima, la ti socialmente óptima no es el costo marginal —debido a las externalidades presentes— y, además, su estimación establece desafíos que en la práctica pueden implicar que el proceso de fijación no necesariamente nos acerque a un óptimo social, en particular, dada la presencia de información imperfecta[1].

Entonces, y dado el contexto del estudio de Bucher y Fantoni (2023), es natural que una de las áreas de análisis del estudio pudiese ser si efectivamente el caso de Chile amerita —o no— que las ti sean fijadas por un ente regulador. Esta pregunta por sí misma es clave en el análisis del funcionamiento del mercado de medios de pagos, y obliga a evaluar el nivel de penetración actual y esperado, y niveles de ti vigentes. Al respecto, para poner en dimensión los puntos anteriores, cabe señalar que en Chile existen aproximadamente 2,5 tarjetas de pago por habitante, posicionándonos por sobre países como España, Suecia, Francia, Italia y los Países Bajos[2]. Sin embargo, aún existen espacios importantes donde el uso de tarjetas es bajo. Según cifras del Banco Central de Chile, el principal medio ocupado en grandes  tiendas/retail es la tarjeta débito (68,5%), mientras que en ferias libres el medio de pago más utilizado es el efectivo (86,3%)[3].

Por su parte, la ti previa al proceso de fijación del 2022 no era la más baja al compararnos con el mundo, pero tampoco la más alta. Así, por ejemplo, Australia tiene una de las ti más bajas del mundo, mientras que México tiene una ti superior a Chile tanto en tarjetas de crédito como débito (al menos un 25% más en cada caso)[4].

Adicionalmente, y tan importante como lo anterior, es necesario establecer cómo fijar las ti. En este punto, y tal como se señaló, la fijación de ti en base a costos no es recomendable en presencia de externalidades, ya que, mediante esta aproximación, el nivel de ti puede ser inferior al socialmente óptimo y, en la práctica, podría limitar los incentivos para masificar las tarjetas como medio de pago. Sin embargo, contrario a lo planteado por la teoría, el resultado del primer proceso de tarifario se basa en costos. En efecto, el Comité para la Fijación de Límites a las tasas de Intercambio tuvo en consideración, para efectos de definir la ti, el Informe del Asesor, basado en costos por transacción incurridos por el emisor con información del 2021[5].

Dado lo anterior, es clara que otra dimensión a analizar es por qué utilizar dicha aproximación (en base a costos) y cuáles podrían ser las implicancias. ¿Hay razones económicas que justifiquen, para el caso de Chile, haber seguido dicho enfoque, o éstas obedecen meramente a razones prácticas tales como disponibilidad de información o habitualidad en este tipo definiciones? (otros países lo han hecho así)? De hecho, tal como se establece en el Informe del experto, “El método costos es más bien de tipo regulatorio y supone que los emisores son empresas monoproductoras y no existen externalidades entre el lado emisor y el lado adquirente, dos características que precisamente definen a esta industria como un mercado de dos lados y, en consecuencia, un cálculo de tasas de intercambio con este método debe ser considerado sólo como indicativo”.[6]

Más aún, la Ley 21.365, que Regula las Tasas de Intercambio de Tarjetas de Pago, establece entre los objetivos de la fijación de ti la inclusión y desarrollo del sistema de pagos, aspectos que, por lo expuesto, no necesariamente se abordan mediante un enfoque de costos[7]. En  efecto, establecer una ti que eventualmente nos aleje del óptimo social, y con importantes limitaciones de información[8], podría tener consecuencias no deseadas para el sistema. Desde una perspectiva de política pública, considerando que las ti propuestas ya están definidas para los próximos tres años, la pregunta es cómo se aborda esta situación. La respuesta no es fácil.

Si bien la Ley no establece la realización de estudios de impacto, el Comité para la Fijación de Límites a las Tasas de Intercambio, en la sesión del 22 de febrero de 2023, acordó la realización de un estudio de estas características. Lamentablemente, la capacidad de estimar potenciales impactos y, eventualmente, adecuar los niveles de ti tiene dos dificultades: a) medir precisamente el impacto requiere tiempo de implementación de las medidas y la construcción de una apropiada línea base, y b) condicional a dicho impacto, no    es fácil definir en cuánto se debe ajustar el nivel de ti (en caso de ser necesario). En este sentido, el Comité tiene el doble desafío de maximizar la evidencia sobre el impacto de las ti fijadas (y en la medida de lo posible de manera preventiva), y calibrar potenciales adecuaciones a las ti.

b) Tasas de Intercambio (ti) y fluctuación de Costos La estructura de costos en la cual se basó el proceso tarifario considera dos grandes ítems en el caso de las tarjetas de crédito: (i) costo de fraudes, y (ii) costo Estos dos ítems representaron el 2021 aproximadamente el 49% y el 37% del total de los costos, respectivamente[9]. En tanto que, para el caso de las tarjetas  de débito, el costo de fraudes también fue uno de los principales ítems el año 2021 (50% del costo total).

Dada la relevancia de estos ítems, llama la atención que su extrapolación para los próximos tres años haya sido sobre la base de la información del año 2021, sin considerar ningún mecanismo de ajuste. En presencia de valores fijos y estables para las variables subyacentes a dichos ítems, podría ser válido el enfoque. Sin embargo, en cada uno de estos casos, no es evidente que la proyección deba realizarse sobre los valores observados, o de manera más general, es lícito preguntarse si un esquema alternativo debiera considerar algún mecanismo de ajuste más automático.

En efecto, el costo de fondos en el caso de tarjeta de crédito fue calculado con cifras de 2021, momento en que la Tasa de Política Monetaria (TPM) promedio del año fue 1,20%, mientras que, en 2022, dicha tasa de referencia se elevó más de 7 pp. Al desplazar los costos de fondeo en la misma dirección que el movimiento de la TPM, el costo para el emisor por este concepto se cuadruplicó. De este modo, el límite de la tarifa de intercambio para tarjetas de crédito actualmente no recoge el verdadero costo de fondos.

En segundo lugar, el costo de los fraudes, como su nombre lo señala, depende de la existencia de operaciones fraudulentas. En este sentido, Chile cuenta con una legislación única en el mundo en esta materia (ver más adelante), la cual fue implementada el año 2020 y, en términos prácticos, ha implicado que los fraudes se hayan cuadruplicado desde la implementación de esta ley. Nuevamente, esto no es trivial para establecer el costo de operación del sistema.

Finalmente, desde una perspectiva más general, y enfatizando que el objetivo es potenciar el desarrollo de un sistema de pagos robusto, creo importante plantear dos desafíos en esta materia, a saber:

a) Ley de Responsabilidad en Materia de Fraudes. La Ley Nº 009[10] introdujo modificaciones al tratamiento de operaciones electrónicas desconocidas que, en lo central, implican establecer la responsabilidad objetiva del emisor del medio de pago y que, para eximirse de la obligación de reembolso ante el desconocimiento de una operación, debe probar que el titular actuó con dolo o culpa grave.

El estándar de culpa grave o dolo para estas operaciones es único en el mundo, y contrasta con la regla general vigente en Chile para operaciones tales como cheques (culpa leve)[11]. En la práctica, dada la masividad de las operaciones electrónicas, es imposible deprobar el dolo de titular, y esto ha debilitado abiertamente el sistema de pagos en Chile en el sentido que las operaciones desconocidas (fraudes) han aumentado considerablemente. Así, el promedio de fraudes observados durante el 2022 fue al menos 8 veces más alto respecto a las cifras promedio previas a la entrada en vigencia de la modificación a la Ley N° 20.009. El hecho toma más relevancia aun considerando que los efectos adversos de esta Ley fueron advertidos por distintas instituciones expertas en la materia (p. ej., Banco Central, Ministerio de Hacienda, CMF y, obviamente, representantes del sector privado) durante su tramitación.

Las potenciales consecuencias directas de los cambios en la tasa de fraude, en el cálculo de la ti, fueron ilustradas en la sección anterior. Sin embargo, y de manera más general, su principal efecto radica en el debilitamiento de los incentivos en la cadena de pagos por parte de los usuarios para tomar los resguardos apropiados, así como también el surgimiento de esquemas orientados a defraudar. Todo lo cual, en la práctica, encarece el sistema, con las consecuencias negativas que esto conlleva.

b) Finanzas Abiertas. Chile, al igual que otras jurisdicciones, se encuentra avanzado hacia la implementación de la Ley Esto es un camino con beneficios para el sistema como un todo, en la medida que establecerá normas y regulaciones que regirán el funcionamiento de los distintos actores —bancarios y no bancarios—, donde los ejes centrales son promover la oferta de servicios financieros en un contexto de mayor diversidad de oferentes bajo reglas simétricas y proporcionales, siempre resguardando la seguridad de los clientes.

El desarrollo de las finanzas abiertas puede implicar cambios radicales en el ecosistema, donde la configuración de mercado puede conducir a cambios sustanciales respecto al sistema de pagos como lo conocemos hoy. En este sentido, la existencia de BigTechs y la naturaleza cross border de la oferta de servicios financieros son algunos de los elementos que están en el centro del debate.

Los posibles impactos y materialización de los cambios en el sistema de pagos es un tema en desarrollo. Resaltándose que la implementación de las finanzas abiertas ha sido en extrema compleja en muchas jurisdicciones que han debido aplazar su implementación y avanzar en un governance con participación activa del sector privado -tal es el caso de Brasil, Australia, México e India, entre otros.

Claramente el monitoreo continuo de este tema es per se un desafío para el desarrollo del sistema de pagos.

En síntesis, el sistema de pagos es altamente relevante y dinámico, y su regulación es especialmente desafiante. Estos comentarios y sugerencias han ilustrado solo algunos de los puntos de atención en este mercado, y no pretenden ser exhaustivos. En este sentido, la agenda de trabajo es más amplia.  En este contexto, atendiendo a la diversidad de aspectos a abordar en este mercado en conjunto a inversiones de largo plazo, resulta natural plantear la necesidad de una planificación a mediano y largo plazo que provea lineamientos y, en la medida de lo posible, entreguen certezas sobre los avances esperados en este mercado, facilitando así su desarrollo.

[1] La revisión y análisis de Evans y Schmalense (2005) establece puntos aún más drásticos al señalar que: “…existe un consenso entre los economistas de que, como una cuestión de teoría, no es posible llegar a la tarifa de intercambio socialmente óptima a través de cualquier sistema regulatorio que considere solo costos”. (traducción libre).

[2] Gráfico I.7 con información para el año 2020 – Informe de Sistemas de Pago, Julio 2022 del Banco central de Chile.

[3] Pagos digitales desde la óptica del Banco Central, presentación de Alberto Naudon, 26 de mayo de 2023.

[4] Informe de Sistemas de Pagos, julio de 2022. Banco Central de Chile.

[5] Letra i, del numeral 3, del Acta del Comité para la Fijación de Límites a las Tasas de Intercambio de fecha 22 de febrero de 2023.

[6] Numeral 3 del Resumen Ejecutivo del documento: Determinación de la Tasa de Intercambio en Tarjetas de Débito, Crédito Y Prepago en Chile en Base al Costo por Transacción Incurrido por el Emisor con Información de 2021, Eduardo Saavedra, 12 de enero de 2023.

[7] Artículo 3, Segundo párrafo: “La referida determinación se efectuará con el objetivo de establecer condiciones tarifarias orientadas a la existencia de un mercado de tarjetas competitivo, inclusivo, transparente y con fuerte penetración, y que asimismo considere el resguardo del eficiente y seguro funcionamiento del sistema de pagos minoristas.”

[8] El ejemplo más evidente respecto de la falta de información, es el mecanismo utilizado para definir las ti de aplicables a prepago: “… como no se encuentra información confiable respecto de estas operaciones por la alta volatilidad en los costos reportados por los diferentes emisores, se sugiere seguir el criterio de suponer que su Tasa de intercambio mantiene un promedio ponderado del ratio para tarjetas de crédito (2/3) y débito (1/3) que resulta de dividir cada tasa máxima sugerida sobre la respectiva Tasa de Intercambio Explícita.” Numeral 7 del Resumen Ejecutivo del documento: Determinación de la Tasa de Intercambio en Tarjetas de Débito, Crédito Y Prepago en Chile en Base al Costo por Transacción Incurrido por el Emisor con Información de 2021, Eduardo Saavedra, 12 de enero de 2023.

[9] Saavedra E. (2023). Determinación de la Tasa de Intercambio en Tarjetas de Débito, Crédito Y Prepago en Chile en Base al Costo por Transacción Incurrido por el Emisor con Información de 2021.

[10] Modificada por la Ley N° 21.234 (Diario Oficial de 29 de mayo de 2020).

[11] Artículo 18 del DFL 707, de 1982 (Ley de Cuentas corrientes bancarias y cheques): “En general, la pérdida del dinero pagado en razón de un cheque falsificado, corresponderá al librador o al librado, según sea la culpa o descuido que les sean imputables, sin perjuicio de la acción contra el autor del delito.”

Fin del efectivo: La próxima década en medios de pagos

Seguramente todos los que hemos vivido las últimas dos décadas en la industria de medios de pagos y que tuvimos acceso al detallado artículo de las autoras Bucher y Fantoni diremos que este negocio ha evolucionado y se ha expandido significativamente durante los últimos diez años, tanto a nivel nacional como global, impulsando el ecosistema financiero hacia una nueva era de innovación, crecimiento y digitalización.

También todos diremos que esta transformación digital y nuevas tecnologías emergentes instalan nuevos desafíos que deberán ser abordados durante la próxima década y que seguirán cambiando la industria de manera relevante, dejando cada día más atrás el uso del dinero en efectivo.

El artículo relata “desde una mirada objetiva” (ya me referiré a ello) las grandes modificaciones regulatorias que el mercado chileno ha sufrido en toda su historia y me parece relevante destacar las más recientes. El gran avance que significa la publicación de la Ley Fintec a comienzos de 2023, dentro de la regulación del sistema de finanzas abiertas, como una de las grandes novedades estructurales al sistema, recae en la consideración de los prestadores de servicios de iniciación de pagos.

En la misma línea, otra de las grandes modificaciones legales que han comenzado a entrar en vigencia, dentro del marco de la Ley N° 21.365, es la implementación de la fijación de límites a las tasas de intercambio. El desarrollo del mercado de medios de pago con tarjetas en Chile ha experimentado cambios importantes durante los últimos años, dentro de los cuales cabe destacar las modificaciones a nivel de organización industrial mediante la aparición de nuevos actores debido al cambio de modelo de 3P a 4P y el cambio en la cultura de pago de las personas.

En el corto y mediano plazo, la industria de pagos digitales se enfrenta a desafíos sustanciales. Una prueba crucial será la integración con infraestructuras existentes, lo cual se convierte en un factor crítico para mejorar la eficiencia y la interoperabilidad en los sistemas de pago, particularmente con una emergente industria de plataformas digitales, empresas Fintech y futuras superapps.

En el XII estudio de Minsait Payments en colaboración con AFI de este año, el 54% de los expertos consultados, de Latinoamérica y Europa, consideran que el medio de pago principal en 5 años serán las billeteras digitales o móviles. Incluso el Estado chileno ya ha comenzado a utilizar medios de pago electrónicos para facilitar distintas ayudas para la sociedad, como es el caso del Bolsillo Familia Electrónico, que comenzó a implementarse en mayo de este año y que reemplazó una entrega que antes se realizaba en efectivo a las familias. Todo a través de la cuenta RUT del Banco Estado, que destaca por ser un mecanismo de inclusión financiera importante, dado que cualquier persona puede obtener este tipo de cuenta vista con la entidad bancaria y no tiene costos asociados a su mantención, de ahí su gran difusión en la población en general.

A medida que nos proyectamos hacia el futuro, emergen nuevos desafíos relacionados con la ciberseguridad y la privacidad de los datos. Los sistemas de pago digital necesitarán fortalecer sus protocolos de seguridad para prevenir y responder a ciberataques y fraudes, que permitan pagos transfronterizos B2B, y poder generar entornos seguros de pagos a través de la tokenización en espacios emergentes como las redes sociales, y abordar, además, las cuestiones de privacidad y protección de datos que vendrán en una regulación -que aún se discute en el Congreso- y que debiera aprobarse prontamente.

Además, la adaptación a tecnologías emergentes, como la verificación de identidades digitales con tecnologías biométricas, el procesamiento de pagos en tiempo real, el uso de dispositivos móviles y nuevas tecnologías sin contacto, la incorporación de monedas digitales y tecnología blockchain, serán vitales en los próximos años.

Finalmente, debemos tener en cuenta que la inclusión financiera en materia de pagos sigue siendo un desafío pendiente para los estratos más vulnerables de la población, zonas del país aisladas, y rangos etarios superiores. Tema poco abordado en el estudio que nos convoca, pero que en la visión del país adquiere un lugar fundamental. Así lo indica la Encuesta Nacional de Uso y Preferencia del Efectivo realizada por el Banco Central de Chile al año 2022. De todas maneras, la inclusión financiera de nuevos segmentos de la población sigue siendo un desafío, con el fin de que el progreso técnico genere efectivamente servicios que faciliten la vida de las personas.

Solo para no olvidar la cuestión de la objetividad planteada como objetivo de partida del artículo de las autoras. Me parece que el devenir del detallado relato de la evolución de la industria de pagos; los contundentes argumentos con los que cada actor ha planteado sus ideas; las convicciones sobre cómo desarrollar la industria (donde desarrollar significa para cada uno una cosa diferente y responde, casi siempre, a intereses legítimos pero contrapuestos); y finalmente la definición de cómo lograr todo aquello vía más regulación, más libertad, más protección, más apertura, etc. llevan a este problema de que la objetividad no existe y no debería ser pretendida.  Todos al final, hablamos desde un lugar.

Me parece que el desarrollo y avance de la tecnología, con sus implicancias en la digitalización de la economía y el comercio electrónico, deben estar acompañados de una regulación que permita su despliegue, pero que asegure correctos estándares de competencia y seguridad para los usuarios. Este desafío es de todos.

“Más que tarjetas”: Sobre el Mercado de Medios de Pago en Chile

Hemos conocido el informe titulado “Mercado de Medios de Pago con Tarjetas” elaborado por las economistas María Sofía Bucher y Dominga Fantoni en junio de 2023. En él se aprecia una mirada objetiva y ordenada acerca de cómo ha evolucionado el mercado de pagos con tarjetas en los últimos años y cómo la institucionalidad de libre competencia ha sido la respuesta idónea para resolver los espacios regulatorios que dicho mercado ha experimentado. Específicamente en su transición desde un modelo de tres partes (M3P) –en el que el rol de emisor y adquirente se encuentran concentrados en una sola persona— hacia un modelo de cuatro partes (M4P) —en el que el rol emisor y el rol adquirente se encuentran separados—.

El informe reconoce, de manera acertada, que este es un mercado de dos lados, donde existen intermediarios que facilitan la interacción entre emisores, tarjetahabientes y comercios y en un contexto en que las decisiones de un grupo de usuarios afectan las decisiones de otro grupo, ya que el valor de un lado de la plataforma aumenta a medida que participan más actores en el otro lado y viceversa.

Dada la baja cantidad de actores y la presencia de poder de mercado en favor de alguno de ellos —lo que ha ocurrido tanto en el M3P como en el M4P—, ha sido necesaria la intervención de autoridades regulatorias y, muy especialmente, de los órganos de la competencia para efectos de evitar comportamientos perjudiciales.

Ello ha llevado a que emisores, marcas de tarjetas, operadores, procesadores de pago, comercios, consumidores y otros hayan participado activamente en procesos tales como:

1. los referidos a la anterior y nueva regulación que afecta al operador, hasta hace poco, “monopólico”, Transbank (ver las resoluciones del TDLC N°53/2018 y 67/2021, el acuerdo extrajudicial N° 17/2020, y la consulta actualmente en tramitación en la causa Rol NC-521-2023);
2. a la interconexión entre los distintos actores en el M4P (ver el Expediente de Recomendación Normativa sobre medios de pago rol ERN-20-2014, y la Instrucción de Carácter General N° 5 sobre el mercado de medios de pago con tarjetas);
3. e incluso a la fijación de máximos para las denominadas tasas de intercambio[1], que son aquellas cobradas por los emisores a los operadores y que actualmente son materia de un Comité especial, creado por la Ley N° 21.365[2].

Ciertamente, ha habido grandes avances, no exentos de debate, procesos paralelos e intentos incluso ante el Tribunal Constitucional[3]. En este sentido, el rol que ha desempeñado el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) y las definiciones que pronto deberá tomar la Corte Suprema, han sido (y serán) fundamentales para lograr una transición adecuada e inclusiva, que procure que ningún actor de este mercado quede fuera de la esfera regulatoria.

A ello se han sumado nuevas situaciones que aún no tienen una definición clara, como es el caso del procesamiento de pagos en favor de comercios ubicados fuera del país[4], pero tenemos la confianza de que tales asuntos serán resueltos y regulados en armonía con los principios constitucionales de libertad para desarrollar actividades económicas y de reserva legal de la regulación económica, que rigen por defecto en nuestro sistema.

El informe acierta también al describir las cuatro condiciones que, en general, serán necesarias para un pleno funcionamiento del M4P en Chile, a saber: (i) Separación de adquirencia y emisión; (ii) interoperabilidad; (iii) regulación de tasas de intercambio; y (iv) competencia efectiva en ambos lados del mercado.

Varios de estos temas todavía no se encuentran resueltos, como dan cuenta los asuntos pendientes ante la Corte Suprema. El primero de ellos, sobre recursos de reclamación en contra de las Instrucciones de Carácter General N° 5 del TDLC[5], destinadas a resolver temas como la interconexión entre los actores y la inminente regulación —de manera inédita en Chile— de ciertos ámbitos de las marcas de tarjetas. Entre estos, destacan la regla de no recargo (que impide a los comercios cobrar distinto según el medio de pago utilizado), la regla de aceptación de todas las tarjetas y la posible regulación de los denominados costos de marca, pagados por los emisores y adquirentes que utilizan la red de una o más marcas de tarjetas.

El otro proceso actualmente seguido ante la Corte Suprema es un recurso de queja —también inédito en Chile—interpuesto por la Fiscalía Nacional Económica en contra del TDLC[6], dadas las diversas interpretaciones que dichas autoridades han dado a importantes pronunciamientos previos emitidos por la misma Corte[7], respecto de cuál es la regulación que debiera afectar a Transbank en el corto y mediano plazo, a la luz de la transición al M4P. En este escenario de incertidumbre, dicha empresa incluso ha aplicado una tercera interpretación a dichos fallos[8], lo que ha sido objeto de nuevos litigios[9] e incluso ha provocado de diversos comercios no acepten tarjetas como medios de pago.

Existen múltiples empresas de innovación financiera, también conocidas como Fintechs, que se han ido incorporando a este mercado y han procurado cumplir de manera concreta con su filosofía de imprimir mayor competencia e inclusión financiera. En este sentido, por ejemplo, se aprecia un aumento de los emisores de tarjetas de prepago no bancario que han solicitado autorización para operar ante la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), bajo el amparo de la Ley N° 20.950[10]. Tales actores han desarrollado, mediante alianzas, modelos que permiten a más consumidores y PYMEs acceder a productos financieros a bajo costo y que solucionan necesidades como la realización de pagos, transferencias al exterior e inversiones, entre otras.

También existen Fintechs al otro lado de la plataforma. Los denominados procesadores de servicios de pago (PSP) llevan ya varios años procurando generar escalas y productos de valor agregado que marquen una diferencia en el rol adquirente de cara a los comercios —muchos de ellos, hasta ahora ignorados— y otorguen más alternativas a los tarjetahabientes. Finalmente, existen múltiples Fintechs que operan como comercios en la aceptación de tarjetas de pago, todo lo cual demuestra cómo la innovación financiera llegó para quedarse en este mercado y en muchos otros.

Cada una de dichas Fintechs, tal como sucede con los demás actores del mercado, defienden sus legítimos intereses dependiendo del lado de la plataforma en que se encuentren, de manera que estos intereses no se encuentran necesariamente alineados entre sí, lo que contribuye, a nuestro juicio, a una adecuada mirada del equilibrio que requiere esta clase de modelo, a fin de velar que existan incentivos adecuados en ambas puntas.

Una de las mayores preocupaciones a nivel mundial con relación al mercado de pagos, especialmente a partir de la alta digitalización producida en los últimos años, es el hecho de que tanto los comercios, los clientes finales, los actores del mercado e incluso las autoridades¸ consideren que el pago con tarjetas es “la única”, “la principal” o “la prioritaria” forma en que podrían desarrollarse los pagos en lo sucesivo.

No cabe duda de que existen alternativas más rápidas, seguras y económicas para que un mayor número de la población pueda acceder a medios de pago diversos del dinero en efectivo —en franca retirada— y de otros que están casi obsoletos, como los cheques. Dentro de dichas alternativas, destacan los pagos mediante transferencias electrónicas y activos digitales, realidades que existen hace varios años y que se han visto consagradas con la dictación de la Ley N° 21.521, que promueve la competencia e inclusión financiera a través de la innovación y tecnología en la prestación de servicios financieros, también conocida como “Ley Fintec”[11].

Refuerza lo anterior el Sistema de Finanzas Abiertas que la misma ley prevé, en el sentido de que las personas tendrán amplias alternativas para disponer de sus pagos e información financiera a través de los actores tradicionales e innovadores que prefiera, siempre bajo las importantes medidas de seguridad y compliance que todos ellos no han dudado en defender.

Dicho contexto es absolutamente relevante al momento de analizar el mercado de pagos con tarjetas, ya que resulta indispensable que todas las alternativas que la tecnología ha permitido desarrollar puedan integrarse, armonizarse y competir entre sí, beneficiando finalmente a los consumidores y a la economía en general, en variantes tales como velocidad de respuesta, precio, seguridad, experiencia de usuario, inclusión y muchas otras.

La invitación es a derribar las trincheras que han producido una alta judicialización de casos relacionados a estas industrias y avanzar de manera armónica en imprimir a nuestro país una profunda huella de innovación, inclusión y competencia.

[1] Expedientes Rol NC-466-2020 “Solicitud de dictación de Instrucciones de Carácter General en el mercado de tarjetas de pago” y Rol NC-483-2020, “Procedimiento para la dictación de Instrucción General sobre tasas de intercambio en el mercado de pagos con tarjetas”, ambos cerrados sin resolución, dado su respectivo contexto regulatorio.

[2] El Comité para la Fijación de Límites a las Tasas de Intercambio es un organismo creado mediante dicha Ley N° 21.365, la que regula las tasas de intercambio de tarjetas de pago y fue publicada en el Diario Oficial el 6 de agosto de 2021.

[3] https://centrocompetencia.com/jurisprudencia/dicta-normas-medios-de-pago-2022/

[4] Existen varios procesos ante el TDLC en esta materia: Roles C-462-2022, C-459-2022, C-457-2022, C- 451-2022, C-450-2022, C-449-2022, C-448-2022, C-444-2022, C-443-2022 y C-442-2022.

[5] Rol Ingreso Corte Civil / 105.997 – 2022.

[6] Rol Ingreso Corte Civil / 141.301 – 2022.

[7] Fundamentalmente, sentencias de fecha 27 de diciembre de 2019 (autos Rol 24.828-2018) y 8 de agosto de 2022 (Rol 82.422-2021).

[8] En términos breves, la FNE estima que Transbank no se encuentra en condiciones aún de pasar a un M4P, de manera que debe seguir cumpliendo los términos de su Plan de Autorregulación, mientras que el TDLC estima que las reglas que debieran aplicarse a las condiciones comerciales de dicha empresa, debieran estar a cargo de la CMF. Por su parte, Transbank ha optado por aplicar tarifas bajo un monto fijo anteriormente era porcentual) y recientemente ha iniciado la consulta Rol NC-521-2023, bajo su entendimiento de que se habrían cumplido todos los elementos necesarios para pasar a un M4P.

[9] Fundamentalmente, Roles C-468-2022, C-467-2022, C-461-2022 y C-458-2022, todos del TDLC.

[10] Esta ley, que autoriza emisión y operación de medios de pago con provisión de fondo por entidades no bancarias, fue publicada en el Diario Oficial el 29 de octubre de 2016.

[11] Publicada en el Diario Oficial el 4 de enero de 2023.

¿Cuándo es el momento adecuado de regular?

Uno de los temas más discutidos en los últimos años ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (“TDLC”) ha sido el mercado de medios de pagos y los efectos que ha generado la transición a un modelo de cuatro partes (“M4P”) en los distintos actores de la industria.

Dicha transición no ha estado exenta de desafíos y obstáculos, en consideración a las grandes transformaciones que sufrió el mercado con los diversos cambios tecnológicos y operativos que debían ocurrir para posibilitar la interoperabilidad de todos los actores. A esas transformaciones se suman las nuevas tendencias competitivas y comerciales que caracterizan este nuevo escenario.

En este sentido, el Informe de Medios de Pago de Sofía Bucher y Dominga Fantoni (“Informe”), refleja cómo ha evolucionado la industria desde el año 2017 en adelante y plantea ciertos desafíos que se deben superar para el pleno funcionamiento del M4P.

Entre estas condiciones se encuentra la regulación de las tasas de intercambio y, además, se identifica la regulación de las reglas de las marcas de tarjetas (“Marcas”), como un desafío de la regulación futura.

Por ello, la necesidad de una regulación pareciera que se toma como un presupuesto para la existencia de un mercado competitivo y eficiente, pero, la verdad, primero es necesario preguntarse: ¿es el momento adecuado para regular el M4P?

Si bien la normativa sectorial permitiría la adopción de un M4P desde el año 2017, recién a principios del año 2021 se vio un intento real para su transición, cuya migración culminó recientemente. Asimismo, a pesar de que existan nuevos entrantes al mercado de la adquirencia, Transbank mantiene aún una posición relevante y continúa siendo el principal adquirente de Chile.

Todo lo anterior es importante para entender que el solo hecho de pasar a un M4P y que las Marcas mantengan contratos con emisores y adquirentes no es suficiente para la interoperabilidad del mercado. Bajo cualquier circunstancia, es esperable y probablemente deseable que la transición de modelo de funcionamiento de un sistema de pagos sea progresiva, dada su importancia para la estabilidad financiera. Al respecto, el punto donde se difiere de lo propuesto en el Informe es que el hecho de que aún no se concrete la plena interoperabilidad del mercado no está intrínsecamente relacionado con una falta de regulación, sino que debe considerar la necesidad de darle el tiempo suficiente para que el mercado pueda madurar y asentarse.

Asimismo, durante los diversos procedimientos ante el TDLC y el Comité para la Fijación de Límites a las Tasas de Intercambio (“Comité”) se ha hecho mención constantemente a la experiencia comparada para justificar la regulación ante supuestas fallas del sistema y, a pesar de que es relevante utilizar dicha experiencia, también se debe tener a la vista que las particularidades de un país pueden tener efectos importantes sobre el comportamiento del mercado.

En el caso chileno, por ejemplo, existe un número de tarjetas de crédito o débito similar a otros países de altos ingresos, pero comparativamente estaría por debajo del porcentaje de individuos que posee una tarjeta de débito. Por otra parte, tiene un elemento que lo diferencia de otros países y que corresponde a la existencia de un solo adquirente por más de 20 años.

Además, el hecho que en otros países se haya requerido de una regulación no supone que también lo requeriría el mercado chileno, sino que primero se debe analizar si existen fallas o riesgos concretos que se hayan materializado, pero sin basarse únicamente en efectos negativos potenciales o teóricos que hayan ocurrido en otros países.

Lo anterior no quiere decir que en ciertas situaciones no se deba regular, sino tan solo que dicha decisión no se tome de forma precipitada y que sea posterior a un análisis integral del estado de maduración del mercado, los intervinientes en el mismo, sus efectos sobre los consumidores, etc., Esto implica considerar el ecosistema de medios de pago como un todo, siendo conscientes que la intervención regulatoria sobre uno de sus elementos tendrá un impacto en los demás.

Además, para cualquier regulación se debe tener a la vista cuáles han sido los objetivos detrás de la transición al M4P y los bienes jurídicos comprometidos, tales como el normal desenvolvimiento del sistema de pagos[1], para así analizar si alguno de ellos podría verse afectado por una potencial regulación[2].

Para ello, se debe evaluar íntegramente las distintas posturas del mercado, especialmente considerando que en un mercado de dos lados existe una multiplicidad de actores y conlleva necesariamente a la existencia de múltiples intereses comerciales que pueden estar en directa contradicción con el de otro actor.

Este análisis es importante, por ejemplo, para el caso de la Regla Honour All Cards de las Marcas, en donde desde una perspectiva de la Libre Competencia podría entenderse como una venta atada, pero donde también su prohibición puede implicar el desincentivo de políticas públicas para la promoción de inclusión financiera para sectores de menores ingresos.

En efecto, desde una mirada de los comercios, esta Regla podría tener ciertos efectos indeseados, pero desde la perspectiva del consumidor, se debe advertir de potenciales efectos negativos, como en este caso sería el desincentivo del uso de tarjetas prepago, en circunstancias que justamente la Ley N° 20.950 que autoriza emisión y operación de medios de pago con provisión de fondos por entidades no bancarias (“Ley N° 20.950”), promueve su uso.

En efecto, el mensaje de dicha ley señala su objetivo de promover la inclusión financiera e impulsar “medidas que logren posibilitar el acceso a medios de pago seguros y a bajo costo a un amplio sector de la población constituyen un pilar fundamental de la agenda de inclusión financiera propia de un país que aspira al desarrollo”[3], por lo que al prohibir la Regla Honour All Products, algunos comercios podrían no permitir el pago con tarjetas de prepago -que ha sido el caso en múltiples comercios en Chile- y, por consiguiente, limitaría la promoción de estas nuevas soluciones de pagos y el acceso al pago con tarjetas por sectores de menores ingresos.

Ahí es donde toma relevancia el análisis integral, que incluya tanto los bienes jurídicos cautelados como los objetivos propios de este nuevo M4P. Porque una regulación anticipada y que no incorpore todos los puntos de vista puede generar el efecto contrario que se buscaba lograr.

Por último, es importante mencionar que no es fuera de lo normal que todavía existan ciertas dificultades para una plena interoperabilidad del M4P y que se requiera de un mayor tiempo para que los distintos actores se puedan ajustar al mercado o incluso incorporarse al mismo, como es el caso de los adquirentes.

Es esto lo que justamente señaló el Banco Central, en cuanto “cabe constatar que la implementación efectiva de dicho modelo no ha sido lo suficientemente expedita ni ha estado exenta de algunas fricciones y dificultades, que se han presentado principalmente en el proceso de transición de un modelo a otro. Lo anterior no es del todo sorprendente, dada la multiplicidad de actores involucrados y la aplicación por años del modelo M3P anterior, con un solo Operador (…) se estima que las fricciones observadas para la implementación de un M4P, no correspondería asimilarlas per se a la existencia de fallas generales y persistentes en el mercado de pagos con Tarjetas”[4] (énfasis agregado).

La identificación de desafíos transitorios de aquellos que pueden resultar estructurales no es fácil, y el corto tiempo que lleva operando el sistema bajo el M4P puede no ser suficiente para poder distinguirlo claramente. Así, una precipitada regulación puede generar que se impongan medidas estructurales para problemas transitorios, donde el mero paso del tiempo podría haber corregido o mitigado ciertas conductas. Aún es pronto para visualizar el nuevo equilibrio que tendrá este mercado, y hay que ser cuidadoso en no considerar la situación actual como tal.

[1] Así, fue indicado por el Banco Central en el Oficio Ord. N° 856 de fecha 9 noviembre de 2020 (“Oficio N° 856-20”), al señalar que “precava que las medidas que pudieren imponerse por esta vía a los particulares sean armónicas con el objetivo referido respecto del BCCh y con el propósito perseguido por su regulación. Lo indicado, en cuanto a cautelar la continuidad de la cadena de pagos respecto de las entidades afiliadas a los sistemas de Tarjetas; y el funcionamiento del referido mercado bajo condiciones de eficiencia y eficacia, dotado de resguardos operacionales y de seguridad adecuados, y de certeza jurídica” (énfasis agregado).

[2] Un ejemplo de ello es la Proposición Normativa N° 19/2017 del TDLC, en donde el TDLC recomendó, entre otros, la prohibición de la Regla de No Discriminación (No Surcharge Rule), pero que en definitiva no fue incluida entre las modificaciones efectuadas por el Banco Central de Chile (“Banco Central”) al Compendio de Normas Financieras.

[3] Véase, Historia de la Ley N° 20950. Título 1.1 Mensaje: “Mensaje de S.E. el Presidente de la República con el que inicia un proyecto de ley que permite la emisión de medios de pago con provisión de fondo por entidades no bancarias”.

[4] Banco Central. Oficio N° 856-20. Página 6.