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Fijación de tasas de intercambio en Chile: experiencias, ideas y sugerencias

29.09.2021
Claves:
  • La Ley N° 21.365, que regula las tasas de intercambio de tarjetas de pago en el mercado chileno, creó el Comité para la Fijación de Límites a las Tasas de Intercambio, el que –como su nombre lo dice- deberá delimitar las tasas, de forma que permita promover la competencia y eficiencia en los medios de pago.
  • De acuerdo a la experiencia práctica de regulación de tasas, uno de los desafíos a los que se enfrenta la Comisión será mantener un procedimiento transparente, participativo y que involucre a actores interesados.
  • En la experiencia europea, se han establecido limitaciones a las tasas de intercambio en mercados generalmente maduros, en base al test “Merchant Indifference Test” o “test del turista”, que busca incentivar que los tarjetahabientes utilicen tarjetas para ahorrar costos a los comercios.
  • Para determinar un método para fijar tasas óptimas de intercambio, se deben analizar tanto las experiencias internacionales como la estructura del mercado.
Keys:
  • Law No. 21,365, which regulates the exchange rates of payment cards in the Chilean market, created the Committee for the Establishment of Limits on Interchange Fees, which, as its name says, must define the fees in a way that promotes competition and efficiency in the payment market.
  • According to the experience in rate regulation, one of the challenges that the Committee faces will be to maintain a transparent, participatory procedure that involves the stakeholders.
  • In the European experience, limitations have been established on interchange fees in generallly mature markets, based on the «Merchant Indifference Test» or «tourist test», which seeks to encourage cardholders to use cards to save costs for businesses.
  • To determine a method for setting optimal exchange rates, both international experiences and the market structure must be analyzed.

 

El pasado 10 de septiembre, Red ProCompetencia presentó el webinar “Desafíos para la fijación de tasas de intercambio”, que contó con las exposiciones de Felipe Harboe, ex senador y actual miembro de la Convención Constituyente, Geraldine González, presidenta de la Comisión de Expertos para la Regulación de Aranceles, Jorge Padilla, senior managing director de Compass Lexecon, y Andrea Butelmann, ex ministra del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC). Las exposiciones fueron moderadas por Vanessa Facuse y Ana María Montoya, cofundadoras de Red ProCompetencia.

El evento se llevó a cabo bajo el contexto de la reciente publicación de la Ley N° 21.365, que regula las tasas de intercambio de tarjetas de pago en el mercado chileno, antes desreguladas y fijadas por las marcas de tarjetas, labor que ahora recaerá en el Comité para la Fijación de Límites de Tasas de Intercambio (al respecto, ver Nota “La nueva ley de tasas de intercambio en tarjetas de pago: algo de luz en medio del túnel”). Al mismo tiempo, esta ley se dictó en un escenario en que se busca impulsar el avance de Chile hacia un modelo de medios de pago de cuatro partes (ver Nota “La sinuosa transición hacia un modelo de cuatro partes en medios de pago”).

En sus presentaciones, los expositores se refirieron a la importancia de avanzar a un sistema más competitivo y a los principales desafíos que conllevará la fijación de tasas de intercambio en Chile, desde sus distintas áreas de experiencia.

El modelo chileno antes de la regulación de tasas de intercambio

Actualmente, Chile está viviendo una transición en su sistema de medios de pago, desde un modelo de tres partes a uno de cuatro partes, en donde los roles de adquirente y emisor de medios de pago, antes concentrados en un único agente, Transbank, se separan en nuevos agentes. Con el nuevo sistema, tanto el emisor como el adquirente pactan los términos de licencias de las marcas de medios de pago por separado (ver Nota “La sinuosa transición hacia un modelo de cuatro partes en medios de pago”).

De acuerdo a Facuse, el modelo antiguo, que se origina en el año 1990, fue creado bajo la necesidad de establecer una única red, Transbank, que pudiera potenciar el desarrollo de la bancarización en Chile. Sin embargo, a medida que incrementó el uso de estos medios de pago y la afiliación de comercios en Chile, se consideró necesario revisar el descuento aplicado por Transbank a comerciantes (merchant discount) y el margen de adquirencia que tenía en este mercado. En efecto, ha sido un asunto altamente discutido, tanto ante el TDLC como ante la Corte Suprema (ver Nota “Claves para entender el embrollo de Transbank”).

La última decisión más reciente en la materia fue el nuevo fallo del TDLC, que aprobó el sistema tarifario propuesto por Transbank, con recomendaciones adicionales el pasado 21 de septiembre (Resolución N° 67/2021).

También sobre el régimen antiguo, Andrea Butelmann relató: “En Chile, ni siquiera había competencia entre marcas. Era un monopolio adquirente, Transbank, integrado verticalmente con todos los emisores, y donde las marcas eran entregadas al comercio en forma atada y el consumidor o tarjetahabiente accedía a la marca que su emisor decidiera”.

En este contexto de transformaciones, el pasado 6 de agosto se publicó la Ley N° 21.365, que define a las tasas de intercambio en su art. 1° como “cualquier tipo de ingreso o pago que tenga derecho a recibir un emisor de un operador” asociado a transacciones con tarjetas. Por su parte, la ley establece, por primera vez, un Comité para la Fijación de Límites a las Tasas de Intercambio, órgano de carácter técnico y autónomo, con una composición integrada por expertos de diversos organismos (ver Nota “La nueva ley de tasas de intercambio en tarjetas de pago: algo de luz en medio del túnel”).

La visión del legislador tras la Ley N° 21.365

Felipe Harboe –quien fue uno de los senadores que presentó la moción que dio inicio al debate parlamentario y que finalizó en la aprobación de la Ley N° 21.365– se refirió al objetivo tras la iniciativa. Para el ex senador, se observaban serios problemas de competencia en el mercado, además de una creciente judicialización y aparente pasividad del regulador. Al respecto, indicó que con la moción, esperaban que “abrir la posibilidad de tener más competencia, más actores de mercado, podía significar un aumento del nivel de eficiencia, pero también desde el punto de vista de los costos”.

De acuerdo a Harboe, uno de los elementos que se consideraron al presentar la moción fueron las bajas tasas de digitalización del dinero en Chile. El dinero efectivo es, aún hoy en día, una opción más económica para los consumidores, a pesar de conllevar gastos asociados como los de impresión, almacenamiento, traslado y seguridad. Por lo mismo, señaló que el mecanismo que se debía crear con la Ley N° 21.365 debía ser capaz de permitir tanto la digitalización del dinero, como elemento de eficiencia, y una mayor competencia.

Para ello, hizo énfasis en la importancia de observar la evidencia internacional y los impactos que los procesos regulatorios podrían tener en emisores, adquirentes, comercios y consumidores. Recalcó que la Comisión deberá tener la sabiduría necesaria para “buscar el equilibrio entre la disminución de costos de transacción para hacer un incentivo al comercio, al uso del dinero digital, pero también no desincentivar el desarrollo de la competencia a través de tasas demasiado bajas que pudieren generar un impacto negativo”, tomando también en consideración las particularidades de nuestro mercado nacional.

Al respecto, Jorge Padilla señaló estar de acuerdo. Para el economista es importante mantener un balance de los efectos que las tasas de intercambio pueden tener en tarjetahabientes y comercios. De esta forma, si bien tasas más altas implicarían, en principio, mayores reducciones de comisiones impuestas por el banco a tarjetahabientes, al mismo tiempo conllevarían un incremento de los costes variables de los bancos adquirentes, lo que a su vez significará la imposición de merchant-discounts más altos a comercios.

Finalmente, Padilla comentó que la Ley N° 21.365 es transitoria, encaminada “a la evolución natural de lo que está ocurriendo en el mundo con la economía digital”. Considera que aún quedan dudas que resolver respecto a qué mecanismos se deberían introducir para aumentar la competencia en este mercado, como evitar, por ejemplo, la integración vertical entre actores o establecer diferenciaciones entre tarjetas de crédito, por una parte, y tarjetas de débito o prepago, por otra.

Desafíos para la institucionalidad desde la experiencia práctica de regulación de tasas

Por su parte, Geraldine González hizo referencia a la importancia de no olvidar algunos aspectos procedimentales relevantes al fijar límites a las tasas de intercambio, destacando seis desafíos que la Comisión deberá enfrentar.

En primer lugar, se refirió a la necesidad de establecer un proceso transparente y participativo que, en el caso de la Ley N° 21.365, deberá implicar la participación de emisores, operadores, titulares de marca, prestadores de servicios de procesamiento de pagos y entidades afiliadas, además de asociaciones de consumidores y otros interesados.

En cuanto a la publicidad del procedimiento, señaló que se busca, en general, la capacidad de replicar el cálculo que la Comisión realice para fijar las tasas. Por tanto, el órgano deberá entregar detalles, a fin de evitar una falta de transparencia del procedimiento y una posible judicialización que lo invalide posteriormente.

En segundo lugar, mencionó como un desafío la necesidad de balancear la publicidad del proceso y la reserva de información sensible e importante. Una posible solución, de acuerdo a la experta, es anonimizar documentos o utilizar las pautas entregadas por la Fiscalía Nacional Económica (FNE).

En tercer lugar, otro desafío a considerar, de acuerdo a González, es definir claramente los parámetros de la información entregada por actores que será reservada y qué información se hará pública. Al respecto, mencionó la importancia de que el Comité considere que los actores involucrados suelen tener una mirada estratégica a la hora de decidir qué información entregar. Para la experta, “es importante desde el inicio dar señales que disciplinen al mercado, que no es gratis no entregar la información al regulador”, lo que cobra especial importancia al tener una fecha límite para decidir, como es el caso de la Comisión.

No obstante, al respecto Harboe planteó que el plazo establecido para fijar las tasas de intercambio no sería un plazo perentorio, sino que “lo importante es que la fijación tarifaria logre los objetivos planteados, es decir, yo prefiero que se demore, en vez de seis meses, ocho meses, pero que se haga bien, que se haga con cuidado”.

En cuarto lugar, González se refirió a la importancia de interactuar con actores, señalando que, en su experiencia práctica, es especialmente recomendable llevar a cabo audiencias públicas en donde se invite a todos los interesados, para evitar posibles cuestionamientos y la judicialización del procedimiento. Sin embargo, recalcó la importancia de mantener la independencia del órgano, especialmente al acercarse la decisión final.

En quinto lugar, mencionó como un desafío la litigiosidad, destacando que en el art. 8° de la Ley N° 21.365 no se contempló un recurso especial de impugnación, por lo que el procedimiento quedará abierto a todos los recursos legales disponibles. Por tanto, González estimó que toma especial relevancia establecer un buen procedimiento, con el fin de evitar que aumente la litigiosidad.

Como último desafío, González señaló la necesidad de establecer una reglamentación futura, puesto que la Ley N° 21.365 no establece un reglamento que determine aspectos procedimentales, tales como fechas, formas de notificación e hitos. Por ello, destacó la importancia de observar el primer proceso para sacar lecciones a futuro.

Experiencia internacional en la regulación de tasas de intercambio y consejos para Chile

En primer lugar, el economista Jorge Padilla se refirió al momento en que se deberían regular las tasas de intercambio, de acuerdo a la experiencia europea.

Al respecto, señaló que en la literatura tradicional se ha planteado que es preferible no intervenir y permitir que las propias marcas fijaran sus tasas de intercambio, especialmente en mercados de tarjetas de crédito en sus fases iniciales de desarrollo, considerando además que la determinación de si se debe o no regular dependerá, también, de cuánta competencia enfrenten las marcas.

En Europa, de acuerdo a Padilla, “solo se comenzaron a regular las tasas de intercambio cuando habían pasado muchos años de funcionamiento de estos mercados”, una vez que las tarjetas de crédito pasaron a ser “must-take cards” o “must-have cards”. Es decir, un medio de pago indispensable. Una vez en ese estado, de acuerdo al expositor, ya no se requería incentivar a los tarjetahabientes para que utilizaran este medio de pago.

En segundo lugar, señaló que en Europa se utilizó el test “Merchant Indifference Test” (“MIT”) o “test del turista” para determinar una tasa de intercambio eficiente, método que implica que la tasa de intercambio debe incentivar a los tarjetahabientes a que utilicen las tarjetas para ahorrar costes a los comercios, con la restricción, de acuerdo al expositor, de que “no se les puede fijar unas tasas de intercambio que vayan más allá de los beneficios incrementales que obtienen como consecuencia de que se utilizan tarjetas”.

Al mismo tiempo, aconsejó regular diligentemente y no establecer tasas mucho más altas o bajas que las tasas eficientes. Mientras que tasas más altas elevarían el precio de los productos y producirían una sobrecompensación a los bancos adquirentes, una tasa menor a la eficiente no promoverá adecuadamente el uso de las tarjetas y se utilizará efectivo en exceso.

No obstante, también señaló que, en países en donde se tengan en consideración otros factores, como una gran informalidad en la economía o preocupaciones de que los pagos en efectivo faciliten el fraude fiscal, es posible que se quiera establecer una tasa de intercambio algo más alta que la tasa obtenida por medio del MIT (ver también Nota “El pedregoso (pero necesario) camino hacia la regulación de Tasas de Intercambio en el mercado de medios de pago”).

En tercer lugar, describió cómo se estimó la tasa de intercambio en Europa, utilizando de referencia el test MIT, que intentó determinar el ahorro que implicaba en un comercio recibir un pago mediante tarjeta, en lugar de efectivo. Para ello, se midieron los costos incrementales para los comercios al aceptar pagos con tarjeta, luego de descontar la tasa, y los costos incrementales de los comercios al aceptar efectivo, mediante una encuesta confidencial y detallada que recopiló el número y valor de las transacciones en efectivo y con tarjeta de crédito, los pagos de los comercios al adquirente sin contabilizar la tasa y los costos de los comercios relacionados por el procesamiento de pagos en efectivo y con tarjeta. No obstante, también mencionó que las variaciones de tamaños y líneas de negocios y de tarjetas podrían implicar algunas complicaciones al estimar la tasa.

Por último, Padilla indicó que, si bien establecer un marco de referencia por medio de un test MIT es importante, es un procedimiento que toma mucho tiempo. Por lo mismo, señaló que la Comisión deberá implementar soluciones en el corto plazo, como recurrir a tasas de intercambio ya existentes como punto de referencia, utilizar otros puntos de referencia, como las tasas de descuento implícitas de Transbank, o bien, acudir a la experiencia europea, comparando las características socioeconómicas y demográficas de Chile y países europeos analizados mediante el test MIT para determinar una tasa de intercambio cuyas características puedan utilizarse como una primera aproximación en el país.

Problemáticas de regular las tasas de intercambio en el mercado chileno

En su exposición, Andrea Butelmann puso énfasis en la interrogante de si la regulación ayuda o, por el contrario, perjudica la transición de un escenario altamente anticompetitivo a uno totalmente competitivo. En forma similar a Padilla, sostuvo que “a veces, es mejor que crezca el mercado a regularlo porque, al regularlo, podemos impedir esa ampliación del mercado”.

De acuerdo a Butelmann, puede haber competencia, incluso en un escenario en donde las tarjetas pasan a ser un “must-have” o “must-take”, puesto que aún si las marcas de tarjetas intentan explotar esta situación, los comercios podrían tener incentivos para verse dispuestos a recibir efectivo, incluso a cambio de descuentos. Otro motivo por el que la ex ministra estima que puede haber competencia en este escenario es que los comercios, al poder decidir qué marcas aceptar, tienen el poder de negociación suficiente como para enfrentar a los adquirentes, quienes pueden, a su vez, presionar a las marcas con el fin de reducir la tasa de intercambio, siempre que hayan más medios de pago que los comercios puedan recibir.

Sin embargo, atendiendo que ya se ha establecida la ley para regular tasas de intercambio en Chile, Butelmann recalcó la complejidad que conlleva la regulación de precios, especialmente considerando que, como señaló, “entre más consumidores haya, más comercios quieren recibir tarjetas y, entre más comercios reciban tarjetas, más consumidores quieren tener la tarjeta”.

En cuanto a la determinación de la tasa de intercambio, indicó que el test del turista o MIT trae consigo problemáticas. En primer lugar, mencionó que al fijar una tasa de intercambio, se debe considerar que un gran porcentaje de tarjetahabientes en Chile, al 2018, utilizaban sus tarjetas con el objetivo de obtener un crédito, no sólo como un medio de pago (Minsait, 2018), lo que el test MIT no considera. Por lo tanto, agregó que “el costo que se está evitando el comercio al recibir tarjeta de crédito no es solo el manejo de efectivo”, sino que también se debe considerar como costo el no tener un sistema para otorgar créditos.

En segundo lugar, señaló la importancia de diferenciar entre card present y card not present. El test del turista, mencionó Butelmann, es un test presencial, pero no considera que, en el caso de compras online, hay un costo mucho mayor al intentar recibir efectivo, en comparación al costo que implica recibir efectivo presencialmente.

Finalmente, recalcó que también se debe considerar, a la hora de fijar tasas de intercambio, la estructura del mercado. De esta forma, de acuerdo a Butelmann, si hay un margen oligopólico entre emisores, la tasa óptima será mayor a la tasa obtenida a través del test del turista. En efecto, “tiene que compensar este margen oligopólico” para que la tasa de intercambio sea un incentivo real para los consumidores.

Cabe hacer presente, según se señaló en el evento, que Andrea Butelmann ha asesorado a Mastercard en Chile en diversas oportunidades con la presentación de documentos e intervenciones a la institucionalidad. Por su parte, Jorge Padilla ha estado asesorando a Banco Santander en nuestro país y tanto él como Compass Lexecon han asesorado a diversas entidades relacionadas con el mercado europeo.

Video de la presentación:

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Valentina Céspedes G.