Tasas de intercambio: Nuevos límites y el voto en contra de la FNE

1.03.2023

CeCo Chile

El pasado 22 de febrero, la página web del Comité para la Fijación de Límites a las Tasas de Intercambio (en adelante, “Comité TI”) publicó la Resolución Exenta N°1 (en adelante, “Resolución”), que determina los límites definitivos a las tasas de intercambio de tarjetas de pago.

Estos esperados limites definitivos se publicaron poco más de un año después de que el Comité TI publicara los limites transitorios de las tasas de intercambio (cuya resolución fue publicada el día 5 de febrero de 2022) que, a su vez, entraron en vigencia el 8 de abril de 2022.

El objetivo de esta nota es explicar qué es la tasa de intercambio y su importancia en el mercado de pagos. Luego, se presentan los límites definitivos propuestos por el Comité TI y, finalmente, se abordan los argumentos de Gastón Palmucci —miembro titular del Comité TI como representante de la Fiscalía Nacional Económica (FNE)—, quien votó en contra del acuerdo respecto a la fijación de estos límites.

¿Qué es la tasa de intercambio y por qué es importante para el mercado de medios de pago?

En términos simples, en el mercado de medios de pago, la tasa de intercambio (en adelante, “TI”) es una comisión cobrada por un emisor a un adquirente, por transferirle el valor de una transacción que se haya hecho con una tarjeta emitida por este (ver “Informe de Sistemas de Pago” publicado por el Banco Central de Chile el 2022, y Muñoz Basis (2020)). En este contexto, un “emisor” se refiere a una entidad (bancaria o no bancaria) que ofrece tarjetas de pago a las personas (o tarjetahabientes) para que estas puedan usarlas como medio de pago en la compra de bienes o servicios.

Por otro lado, un “adquirente” corresponde a aquellos agentes que ofrecen los servicios necesarios para que los comercios (que venden bienes o servicios) puedan aceptar pagos con tarjeta, encargándose además de transferirle los montos de dinero correspondientes a este tipo de transacciones (estos son los “servicios de adquirencia”). Al igual que los emisores, los adquirentes les cobran una comisión a los comercios por prestar estos servicios de adquirencia, la que se conoce como “margen adquirente” (que a su vez forma parte del monto total que se le cobra a los comercios por recibir pagos con tarjeta, que se conoce como merchant discount o “MD”).

Como se verá a continuación, el mercado de medios de pago es un mercado complejo, que involucra la participación cruzada de distintos agentes económicos en torno al procesamiento de pagos con tarjeta en una plataforma. Así, al ser un mercado de dos lados, las decisiones de los agentes afectan los incentivos del resto de los participantes (efectos de red).

La TI es importante porque balancea o equilibra los intereses de los agentes que participan en el mercado de medios de pago. Por un lado, es un ingreso que recibe el emisor por cada transacción que se haga usando una tarjeta que haya sido emitida por este. De este modo, una TI relativamente alta incentiva al emisor a promover el uso de sus tarjetas (que se puede hacer por la vía de aumentar el número de tarjetas que introduce en el mercado o fomentando su uso). En efecto, mientras más alta sea la remuneración que recibe el emisor por las transacciones realizadas con sus tarjetas, más tarjetas querrá emitir.

Por otro lado, la TI es, al mismo tiempo, un costo para los adquirentes (y en último término, para los comercios). Por ello, una TI alta encarece la provisión de servicios de adquirencia y, por consecuencia, el MD que deben pagar los comercios por aceptar pagos con tarjetas. Por ello, una TI elevada, si bien puede incentivar la emisión de tarjetas, también puede llevar a una reducción en la cantidad de comercios afiliados a la red de pagos con tarjetas.

Sumado a lo anterior, las TI también son tomadas en cuenta por las marcas de tarjeta (como Visa o Mastercard) al definir sus respectivos cobros (mediante comisiones llamadas “costos de marca”) a los adquirentes y emisores. Lo anterior, puesto que las marcas de tarjetas proveen las redes y protocolos de interconexión a través de los cuales se procesan los pagos hechos con tarjetas. Además, estas entidades otorgan licencias a los emisores para que puedan emitir tarjetas bajo su marca), y para los adquirentes (para que puedan ofrecer servicios de procesamiento de pagos hechos estas).

Las TI afectan directamente el nivel de actividad que hay en el mercado de medios de pago, tanto desde el uso que los tarjetahabientes les dan a sus tarjetas, como en el número de comercios afiliados a la red. Debido a las externalidades que se producen en este mercado, las marcas de tarjetas y los emisores tienen incentivos a fijar la TI en niveles más altos que el óptimo social, lo que es perjudicial para los comercios y, eventualmente, para los tarjetahabientes (consumidores), en caso de que los comercios les traspasen este costo a través del alza en el precio de sus bienes y servicios (ver nota CeCo “Fijación de tasas de intercambio en Chile”).

Por eso, una manera de evitar que esto suceda es fijando un límite máximo para la TI que, al ser una tarifa que relaciona a todos los participantes del mercado, cumple el rol de balancear el mercado.

Límites definitivos a la tasa de intercambio

Como se dijo anteriormente, la regulación de la TI busca fijar un precio máximo por el cobro de procesar pagos con tarjetas.

Hay distintas maneras de estimar el nivel óptimo de TI. En este caso, la Comité TI basó su decisión en el método de costos, que determina en nivel máximo de TI en función de los costos que incurre el emisor por procesar cada tipo de transacción. Actualmente, esta metodología es utilizada en otras jurisdicciones, como la de Estados Unidos y Australia. Cabe señalar que esta metodología se diferencia de otras, como la denominada “test del turista”, ya explicada en la nota CeCo “El test de turista y la regla de no sobrecargo”.

La implementación de los límites a las TI definitivas será gradual y consta de tres etapas principales (Cuadro N°1). La primera etapa corresponde al período entre la fecha en que se publique la Resolución en el Diario Oficial, hasta el último día del quinto mes siguiente transcurrido desde esa fecha. En este periodo, el límite de las TI corresponderá a la TI vigente que tenga cada marca, en sus respectivas tarjetas, a la fecha en que se publicó la Resolución (22 de febrero de 2022). Es importante notar que estos límites varían dependiendo de la marca de tarjeta, rubro (Merchant Category Code), tipo de transacción y categoría de tarjeta (Resuélvase N°2 de la Resolución).

En este sentido, más que imponer un límite “externo”, es decir, distinto de las TI que operan en el mercado, lo que se hace es que se “congelan” las tasas durante el tiempo que demore esta primera etapa (entre 5 y 6 meses, dependiendo de su fecha de inicio), evitando que estas puedan superar los valores que registraron el día 22 de febrero de 2022. Lo anterior se justificaría en el hecho de que, en el periodo en que se implementaron los limites transitorios a las TI, se observaron alzas en algunas TI que se ubicaban debajo de estos límites (es decir, en casos donde la restricción del límite máximo no era activa) (ver Considerando N°21 de la Resolución). Luego, en esta primera etapa, se busca evitar que las TI aumenten respecto de los valores que tenían al momento en que se publicó la Resolución.

La segunda etapa de implementación de los límites definitivos comienza inmediatamente después de que finaliza la primera, extendiéndose durante los 12 meses siguientes. En este periodo de tiempo, los límites a las TI corresponderán al valor mínimo que surja de comparar las tasas máximas de la primera etapa (que varían dependiendo de la marca, rubro, tipo de transacción y categoría de tarjeta) con un límite específico determinado para las tarjetas de débito, de crédito, y de pago con provisión de fondos: 0,50%, 1,14% y 0,94%, respectivamente. Así, a diferencia de la primera etapa, los tres límites que se establecen para la segunda etapa no dependen de la marca de tarjeta, rubro, tipo de transacción ni de la categoría de tarjeta.

Por último, la tercera etapa de implementación comienza inmediatamente después de que finaliza la segunda etapa, es decir, el primer día del decimoctavo mes siguiente desde que se publica la Resolución en el Diario Oficial. En esta etapa, los límites definitivos para las TI para las tarjetas de débito, de crédito, y de pago con provisión de fondos, corresponden a: 0,35%, 0,80% y 0,80%, respectivamente.

A partir del Cuadro N°1, al comparar los limites preliminares de las TI con los límites definitivos de la segunda reducción (tercera etapa), se observa que, en un periodo cercano a dos años y medio, las TI de las tarjetas de débito, crédito, y las tarjetas de pago con provisión de fondos, se reducirían en un 42%, 46% y 23%, respectivamente. En particular, esta reducción demoraría al menos 29 meses, considerando los 11 meses que llevan vigentes las tasas preliminares, y los 18 meses que faltarían para que se ejecute la segunda reducción.

Voto en contra del representante de la FNE

El acuerdo que determinó la fijación de los límites definitivos de las TI tuvo un voto en contra de uno de los miembros titulares del Comité TI; el economista Gastón Palmucci, jefe de la División Antimonopolios de la FNE.

En opinión del economista, la decisión de la mayoría prolonga la incertidumbre regulatoria en un mercado que requiere un anclaje de las expectativas para su adecuado desarrollo competitivo (Acta de sesión celebrada el 22 de febrero de 2023, sección II-A, párr. 1.). Esto se debe, por un lado, a que la reducción de las TI se posterga innecesariamente por un periodo de 6 meses, teniendo en cuenta que los límites transitorios de las TI ya llevan en vigencia cerca de 11 meses. Es más, la evidencia ha mostrado que los límites transitorios no tuvieron efectos relevantes en la TI promedio efectiva; incluso, llevaron a que algunas marcas aumentaran sus TI hasta el nivel fijado por estos límites (Acta de sesión celebrada el 22 de febrero de 2023, sección II-C, párr. 14).

Esta postura fue compartida por algunos participantes de la industria. Por ejemplo, Mercado Pago, filial de Mercado Libre, consideró que los plazos para implementar las nuevas reducciones de las TI serían demasiado extensos. Según la compañía, los actores deberán seguir rigiéndose por TI provisorias que no cumplen con el mandato de inclusión financiera (Diario financiero, 24 de febrero de 2023).

En la Resolución publicada por el Comité TI, el plazo definido para la implementación de las reducciones se pensó con el objetivo de evitar recortes de magnitudes elevadas y abruptas, y así reducir potenciales efectos adversos en el mercado (Considerando N°26 de la Resolución). Sin embargo, de acuerdo con Palmucci, esta preocupación no tendría sustento en la experiencia internacional: “Al menos 8 países de la UE, con mercados domésticos más pequeños que Chile, han experimentaron bajas de más de 50% con la implementación de la regulación de TI (…) en ninguno de ellos se observó un descenso en número o valor de transacciones; más bien, todos tuvieron un crecimiento superior al 50% en transacciones per cápita al segundo año de implementación de la regulación” (Acta de sesión celebrada el 22 de febrero de 2023, sección II-C, párr. 20.).

Una segunda crítica importante hecha por Palmucci es que la segunda reducción de las TI definitivas (i.e. la tercera etapa de la sección anterior, planificada para por lo menos 18 meses más) podría ser suspendida, dependiendo de los resultados de un estudio que evalúe el impacto de las TI preliminares y definitivas de la primera reducción (Considerando N26 de la Resolución). Así, esta segunda reducción podría suspenderse si los resultados del estudio se oponen manifiestamente a los objetivos del Comité TI establecidos en la Ley N°21.365, que regula las TI.

Según el representante de la FNE, la Resolución no detalla la manera en que se evaluarán los efectos de la regulación de las TI en este estudio, ni tampoco señala una fecha determinada para su publicación (solo se indica que sus resultados deberán ser conocidos antes de la fecha de la segunda reducción (ver Considerando N°26 de la Resolución)). Lo anterior aumenta el grado de incertidumbre que enfrentan los agentes del mercado, especialmente en lo que respecta los esfuerzos de los adquirentes por afiliar a comercios marginales (Acta de sesión celebrada el 22 de febrero de 2023, sección II-D, párr. 23.).

Desde el punto de vista metodológico, uno de los argumentos planteados por el economista es que el cálculo de las TI definitivas se basó en información que data del año 2021, por lo que no estaría actualizada para el periodo que pretende implementarse. Técnicamente, el cálculo de la TI surge de la división entre los costos del emisor (por procesar una transacción) y el monto de transacciones que dieron origen a las transferencias (Fórmula (1) del Anexo metodológico, sección II-b).

En este sentido, la TI será mayor mientras más altos sean los costos del emisor, o bien, mientras más bajo sea el monto de las transacciones procesadas. Análogamente, la TI será menor mientras menores sean los costos, o bien, mientras mayores sean los montos de las transacciones. Históricamente, se ha observado que los montos de las transacciones pagadas con tarjetas han aumentado notoriamente en el tiempo; mientras que los costos de su procesamiento han variado menos, o incluso, han disminuido (ver Cuadro N°2, sobre los montos transados con tarjetas de crédito y débito, y los costos reportados por los emisores, entre los años 2017 y 2021). Cuando esto sucede, significa que se requieren TI más bajas para mantener los mismos costos, por lo que los límites de la TI deberían ajustarse según los cambios que se observen en las variables que lo componen (Acta de sesión celebrada el 22 de febrero de 2023, sección II-B, párr. 11.).

Otra de las discrepancias mencionada por Palmucci es que la metodología utilizada para fijar los límites de la TI (detallada en el Anexo Metodológico, sección II-b) no sería la adecuada, porque incorpora costos fijos de autorización, compensación y liquidación (pagos que deben hacer los emisores a las marcas de tarjetas). Lo anterior sería inconsistente con la práctica regulatoria de Estados Unidos y Australia, que solo consideran algunos costos variables en la fijación de los límites de la TI (Acta de sesión celebrada el 22 de febrero de 2023, sección II-B, párr. 11.). Lo anterior, sumado a otras discrepancias especificas por el economista, haría que las tasas definitivas de Chile no sean del todo comparables con las de estos países que, además, son citados como los referentes para la determinación de los límites de la TI en la Resolución.

Conclusión

Las regulaciones que limitan las TI de los mercados de medios de pago buscan balancear los intereses de los distintos agentes que participan en este, en la dirección de asegurar que el mercado de tarjetas sea competitivo, eficiente, y con fuerte penetración financiera.

En este sentido, es importante ser cuidadosos en la manera en que estos objetivos se verifican en la práctica, considerando no solo el porcentaje de bancarización de una población o el número de tarjetas emitidas, sino que también el número de transacciones por persona, y el alcance geográfico de los terminales para aceptación de tarjetas (POS).

Bajo esta lógica, es importante que la evaluación sobre el impacto de una regulación vaya acompañada por plazos concretos, que no solo den certeza a los agentes involucrados, sino que también sean suficientes para la comprensión y estimación de los efectos de la regulación. En esta línea, la Resolución de los limites definitivos publicados por el Comité TI, al postergar la reducción efectiva de las TI, reduce aun más el tiempo que se dispone para observar los cambios que generaría la reducción de las TI sobe los emisores, los adquirentes, los comercios, y en última instancia, los precios que enfrentan los tarjetahabientes en la compra de bienes y servicios.

Enlaces relacionados

Acta de sesión celebrada el 22 de febrero de 2023.

Anexo metodológico Límites definitivos a las tasas de intercambio (febrero 2023).

Banco Central de Chile (BCCh) (2022). Informe de Sistemas de Pago.

Muñoz Basis, I. (2020). Análisis de la situación del mercado de los sistemas de pago en Chile y posibles soluciones a la luz de las recomendaciones del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Memoria para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales. Universidad de Chile.

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