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El Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) anunció una serie de cambios en el Reglamento de portabilidad numérica en los servicios de telefonía móvil y fija. Así, el 23 de enero del 2024, OSIPTEL publicó la Resolución del Consejo Directivo Nº 17-2024-CD/OSIPTEL (en adelante “el Reglamento”), a través del cual se establecen las normas para este tipo de servicios. El objetivo del Reglamento es fortalecer los derechos de los usuarios, mejorar la seguridad y agilizar los procesos de portabilidad. Los cambios contenidos en esta Resolución entrarán en vigor el 1 de agosto de 2024.
La portabilidad numérica se refiere a la posibilidad de que los usuarios de un servicio (móvil o telefonía fija) puedan cambiar de proveedor, pero manteniendo su número telefónico. En consecuencia, la portabilidad tiene por objeto reducir los costos de cambio y posibilitar la libertad de elección de los consumidores.
En esta nota abordamos los principales cambios que presenta el nuevo Reglamento. Asimismo, analizamos la competencia en el sector de telefonía móvil en Perú y cómo estos cambios en la portabilidad incrementan el nivel de competencia entre las empresas. Finalmente, hacemos un ejercicio de análisis regional, comparando cómo las distintas experiencias de portabilidad en Latinoamérica distan de sus resultados.
Una de las modificaciones más importantes es la eliminación total del uso de declaraciones juradas como medio de confirmación de la voluntad de los usuarios para portar su número (cambiar de compañía telefónica manteniendo el mismo número de teléfono). En la actualidad, es necesario que la persona firme el cambio de compañía, haciendo muy engorroso el proceso de traspaso y generándose una barrera artificial para los usuarios. En su lugar, el Reglamento establece que el Administrador de la Base de Datos Centralizada Principal (ABDCP) —entidad independiente contratada por los concesionarios del servicio público móvil que canaliza todos los procesos administrativos y almacena la información referente a la portabilidad en el servicio público móvil y en el servicio de telefonía fija— será el responsable de generar, enviar y validar un PIN de seguridad.
Por otro lado, el nuevo Reglamento reduce el intervalo de horas durante el cual se puede ejecutar la portabilidad, pasando de 6 horas (0:00 a 6:00), a un lapso de 3 horas (entre las 00:00 y las 03:00), aplicable de lunes a domingo, incluyendo días feriados. Esta medida busca agilizar el proceso y brindar mayor flexibilidad a los usuarios.
Otro cambio importante del Reglamento hace referencia a la obligación de las empresas de informar adecuadamente a los usuarios cuando la portabilidad no se pueda ejecutar en la banda horaria del día siguiente de presentada la solicitud. Esto permitirá a los usuarios tomar decisiones informadas y aceptar cualquier retraso o finalización del proceso.
El nuevo Reglamento también exige que las objeciones a: (i) una consulta previa (proceso que le permite al abonado saber si, de presentar una solicitud de portabilidad, esta será procedente); o (ii) una solicitud de portabilidad, deben detallar claramente cada motivo de rechazo. Esto ayudaría a y acortar los tiempos de interacción entre las empresas y los usuarios.
Por último, el Reglamento establece que el concesionario cedente podrá solicitar al concesionario receptor la suspensión del servicio al abonado, en caso de que este aún tenga obligaciones pendientes de pago con el concesionario cedente. Para ello, las obligaciones de pago deben, de manera agregada, superar los s/. 15 soles (aproximadamente 4 dólares).
La intención de OSIPTEL de dinamizar el mercado de servicios que ofrecen telefonía móvil (destrabando el proceso de portabilidad numérica) responde a las particulares características históricas de la industria. Como bien describe un documento de trabajo del mismo OSIPTEL, publicado el año 2018, la fase inicial de la industria de telefonía móvil (que tenía una estructura monopólica) forma parte de un contexto histórico en el cual los consumidores estaban limitados a contratar con una sola compañía.
Aunque posteriormente existió una liberalización del mercado, tendencia marcada y repetida a nivel mundial, la inercia en la contratación hacia un proveedor único persiste, condicionando la decisión de los consumidores a cambiarse de compañía debido a los costos de cambio (p. ej., perder el número de teléfono o tener que asistir presencialmente a una sucursal para el trámite). En efecto, los costos de cambio juegan un papel crucial en esta dinámica. Aunque un nuevo proveedor pueda ofrecer mejores precios o servicios, los abonados tienden a percibir el cambio como costoso, lo que refuerza la permanencia con el mismo operador y dificulta la desconcentración del mercado.
La literatura relacionada apoya esta idea, y generalmente evidencia que los costos de cambio son una de las principales fuerzas que afectan a la competencia del mercado de telefonía móvil (Lee et al., 2006; Nakamura, 2010; Maícas et al. 2009). Sin embargo, estos costos no se limitan al criterio de portabilidad. En efecto, otros factores que generan costos de cambio en esta industria son la dificultad para buscar información sobre otros operadores y sus tarifas, y las penalidades que imponen las empresas ante la terminación de un contrato de servicio.
El trabajo previo del OSIPTEL evaluó la competencia en este sector y construyó una línea del tiempo que agrupa los distintos esfuerzos e hitos por mejorar la competencia en la industria. Un hito relevante es la política de portabilidad numérica móvil, que entró en vigor el 1 de enero de 2010. Esta medida permitió a los abonados cambiar -gratuitamente- de operador sin perder su número de celular, estableciendo un plazo máximo de siete días hábiles para el proceso. Sin embargo, aunque existió una reducción considerable del HHI, este indicador seguía manteniendo niveles elevados. En concreto, el Índice de Herfindahl-Hirschman (HHI), medido a través del número de suscriptores a las distintas empresas, cambió 426 puntos en 4 años (2010-2014), pasando de 5129 a 4703 (Loaiza y Jauregui, 2015).
En este sentido, el OSIPTEL decidió relanzar, el 16 de julio de 2014, la política de portabilidad numérica móvil, pero insertando algunas modificaciones significativas. Este relanzamiento redujo el tiempo de procesamiento de la portación a un máximo de 24 horas, lo que buscó agilizar el proceso y fomentar una competencia más dinámica entre los operadores. A pesar de estas medidas, persistían otros obstáculos para una competencia efectiva en el mercado móvil.
Para abordar estos desafíos, el OSIPTEL implementó una serie de medidas adicionales en los años siguientes. En 2015, estableció el derecho de los abonados a solicitar el desbloqueo gratuito de sus equipos celulares, eliminando así una barrera significativa para cambiar de operador. Además, restringió la comercialización de equipos terminales con restricciones de acceso a redes de otros operadores y limitó los costos contractuales, fomentando así una mayor libertad de elección para los consumidores y un entorno más competitivo en el mercado de telefonía móvil. Todas las modificaciones en su conjunto probaron ser las claves para el éxito de la política: al 2022, se registró una reducción considerable del HHI, estableciéndose en 2640, calculándolo sobre el número de suscripciones del mercado móvil (Vargas, 2023).
Si bien las normas de libre portabilidad han sido introducidas en varias jurisdicciones latinoamericanas (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay) hace más de una década, la evolución de la competitividad en el sector ha sido dispar y particular a cada país. En la Figura 1 mostramos la diferencia en participación de mercado (calculada por el número de suscriptores) entre el operador principal y el segundo, diferenciando por país.
Figura 1: Diferencia en participación de mercado entre el primer y segundo Operador (2022)
Fuente: The Competitive Intelligence Unit
En principio, una mayor diferencia entre participaciones de mercado indicaría una menor competencia entre los actores (con un operador dominante y otro más pequeño). A la inversa, diferencias reducidas entre competidores apuntarían a una competencia equitativa y dinámica. Es posible apreciar que México, Bolivia y Honduras son los países en donde hay una mayor diferencia entre el primer y segundo operador, mientras que Perú, Brasil y Argentina son los países con menor diferencia.
De forma ilustrativa, en las siguientes sub-secciones examinaremos las experiencias de algunos países.
En este país, la portabilidad se implementó el año 2008 (al respecto, ver “Reglas de Portabilidad Numérica” del Instituto Federal de Telecomunicaciones o “ITF”.), con subsecuentes modificaciones realizadas en los años 2014, 2015, 2018, y 2019 (para profundizar, ver la página del ITF). Aunque existe evidencia de una mejora en términos de equidad de participación en el mercado, este país sigue destacando por las dispares condiciones entre competidores (The Competitive Intelligence Unit, 2023). De acuerdo con Carlos Hernández (director de análisis de Infraestructura de Telecomunicaciones en The CIU), la concentración de mercado llega a afectar al crecimiento agregado del sector (elfinanciero, 2013).
En Chile, la portabilidad fue implementada entre el 2011 y el 2016, y se mantiene regulada por la Ley Nº20.471. Esta política ha permitido la migración de casi 21 millones de usuarios en un contexto de menores precios y mejores servicios, según evidencia un informe producido para el Congreso Nacional de Chile, en abril del 2020.
Asimismo, Sepúlveda (2015) estimó los efectos pre y post cambio de regulación a través de la cuantificación de las elasticidades que existen en cada periodo. El autor encontró que la política impactaba en un aumento de la elasticidad cruzada entre las empresas de telefonía móvil (lo que sería indicativo de mayores niveles de competencia en el sector).
La implementación de la política en este país fue más bien tumultuosa. Aunque la medida fue aprobada en el 2000, a través del Decreto 764/00, recién en el 2012 entró en vigencia. No obstante, dicha introducción sufrió modificaciones que minaron la fortaleza de la regulación (i.e. el proceso podía durar hasta 10 días hábiles, el usuario podría estar hasta 3 horas sin servicio y se exigía un mínimo de 60 días de permanencia en la nueva compañía). Dichas características serían modificadas en el 2013, 2016 y 2017.
De todas maneras, Porto (2020) encontró evidencia empírica de una mejora de precios post-regulación, así como la esperada reducción de los costos de cambio entre empresas.
Si bien la introducción de normas de portabilidad numérica ya cuenta con una extensa trayectoria en los países de Latinoamérica, las características de la regulación en cada país varían. Así, mientras en algunas jurisdicciones esta regulación ha sido técnicamente mejorada y ha generado resultados positivos en el nivel de competencia del sector, en otras jurisdicciones ello no ha sucedido.
Experiencias como la de México pueden llevar a la conclusión de que la implementación de medidas complementarias a la política de portabilidad son necesarias para alcanzar dicho objetivo. Por su parte, el ejemplo de Perú parecería indicar que el perfeccionamiento de un único factor (la portabilidad), puede ser la clave del éxito, en la medida en que esté bien diseñado. En cualquier caso, lo cierto es que los avances realizados en esta materia dependerán de las características intrínsecas del sector de telecomunicaciones de cada país.
