Larga distancia: un mercado relevante mal definido y una desregulación incompleta

17.05.2023

CeCo Perú

10 minutos

Roberto Urrunaga Director general de la Escuela de Postgrado y profesor principal del Departamento de Economía de la Universidad del Pacífico. Publica temas de economía de la regulación e infraestructura.

La causa: inadecuada definición del mercado relevante

El análisis de las condiciones de competencia de cualquier bien o servicio provisto en la economía requiere, de manera previa, de la adecuada definición del mercado relevante. Esto es fundamental tanto para explicar la intervención del Estado mediante algún tipo de regulación, como para justificar la desregulación e incentivar la competencia.

Por un lado, una definición muy estrecha del mercado de un bien donde exista un único productor, que no incluya a los principales bienes sustitutos, podría validar una intervención innecesaria al sobreestimar el poder de la empresa productora de dicho bien. Por otro lado, una definición muy amplia de un mercado podría subestimar los beneficios potenciales de la regulación y, con ello, recomendar la no intervención en el mismo.

Un caso que ilustra muy bien la primera situación (i.e., la de una definición en extremo reducida del mercado relevante), es la aplicada por el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) al servicio de llamadas de larga distancia desde teléfonos fijos. De hecho, lo más llamativo es que se estaría manteniendo el error por más de 15 años, desde que el regulador adoptara la medida de desregular el servicio mencionado sólo para la modalidad de tarjetas de pago.

Para definir un mercado existen diversas dimensiones, entre las que pueden mencionarse la del producto, la de temporalidad, la geográfica y la de funcionalidad. Las definiciones apropiadas dependerán de los objetivos de estudio o de análisis. En el caso bajo análisis las más apropiadas parecían ser las dos primeras dimensiones^[1], y la evidencia posterior así lo estaría mostrando.

Por un lado, dentro de la telefonía fija, las llamadas de larga distancia no sólo se realizaban mediante tarjetas de pago (con un tráfico de 210.4 millones de minutos durante 2007), sino que también existían otras 2 modalidades: preselección (con 145 millones de minutos en 2007) y llamada por llamada (con 56.5 millones de minutos el mismo año) (OSIPTEL, 2023). Por otro lado, en aquella época ya podía utilizarse la telefonía móvil (el año 2007 ya tenía un tráfico de 88 millones de minutos) y la tecnología VoIP, como alternativas a la telefonía fija para realizar llamadas de larga distancia, y era altamente probable que el acelerado desarrollo tecnológico llevara a que “en poco tiempo la comunicación de larga distancia por telefonía fija sea desplazada por la telefonía VoIP”(CIUP, 2007).

Resultaba claro entonces, y mucho más ahora, que existen buenos sustitutos para realizar llamadas de larga distancia, debido a lo cual la definición del mercado relevante debió incluirlos.

La consecuencia: desregulación incompleta

Mediante laResolución de Presidencia N° 036-2008-PD/OSIPTEL del 4 de marzo de 2008, el regulador decidió “Suprimir la regulación de fórmula de tarifas tope establecida en los Contratos de Concesión de Telefónica del Perú S.A.A., respecto de los servicios regulados individuales de llamadas telefónicas de larga distancia nacional e internacional a través de tarjetas de pago, … a partir del 1° de junio de 2008.” Con esta medida, el regulador dejó libres las tarifas correspondientes.

Sin embargo, las llamadas de larga distancia nacional e internacional efectuadas desde teléfonos fijos mediante las modalidades de preselección y de llamada por llamada continuaron bajo la regulación de tarifas tope, incluso hasta la actualidad. Esto a pesar que la misma Resolución 036 determinó que “El OSIPTEL efectuará análisis periódicos semestrales acerca del desempeño del mercado de telefonía fija de larga distancia, a fin de re-evaluar la pertinencia de suprimir la regulación de fórmula de tarifas tope respecto de los demás servicios regulados individuales de llamadas telefónicas de larga distancia prestados por Telefónica del Perú S.A.A. que no están comprendidos en el Artículo 1° de la presente resolución”(OSIPTEL, 2008).

Es importante destacar aquí que “los reguladores suelen ser reacios a desregular los mercados donde se da la presencia de un operador dominante, debido a que dudan que el nivel de competencia sea el necesario para proteger a los consumidores. El problema es que las bondades de la competencia no se muestran en su real dimensión, debido precisamente a que el regulador continúa regulando el mercado”(CIUP, 2007)[2].

Al respecto, puede apreciarse que el tráfico de larga distancia bajo la modalidad de tarjeta de pago aumentó hasta 232 millones de minutos durante 2009, luego de la desregulación de la tarifa correspondiente. En cambio, el tráfico de larga distancia bajo la modalidad de preselección se mantuvo prácticamente invariable en 2009 respecto a 2008 y, peor aún, el tráfico bajo la modalidad de llamada por llamada se redujo considerablemente, luego que estas modalidades permanecieran bajo regulación de tarifas. Es decir, la desregulación de una modalidad favoreció su crecimiento, mientras que el mantenimiento de la regulación de las otras dos modalidades determinó un estancamiento y contracción de sus tráficos.

Este resultado no debería sorprender, pues como sustentan diversos estudios, una industria sometida a fuertes cambios tecnológicos como la de telecomunicaciones, y particularmente un servicio enfrentado a fuertes presiones competitivas como la larga distancia, determinan que la regulación tarifaria sea más difícil de implementar en la práctica. Esto precisamente porque la regulación puede entorpecer o retrasar una mayor competencia, y porque es poco probable que el regulador maneje la misma información que las empresas (que son las que desarrollan las mejoras tecnológicas en función a las necesidades y preferencias de los consumidores).

Recién a fines de febrero del año en curso, el regulador publicó en su página web una consulta pública sobre el servicio de larga distancia que incluye el Documento Soporte N° 01-2023/DPRC (en adelante, “Documento Soporte Nº1”), mediante el cual reconoce que “en el contexto actual, la regulación en torno a este servicio debe ser revisada y actualizada”(OSIPTEL, 2023).

Sin embargo, a pesar de los eventuales 30 estudios del desempeño del mercado de larga distancia que habría realizado el regulador, llama la atención que no se anime aún a desregular las tarifas de las llamadas de larga distancia bajo las demás modalidades y que, como paso previo, someta a consulta pública algunos otros temas sobre las disposiciones vigentes del servicio. En este informe, el regulador menciona que hay opiniones diversas de los operadores sobre la conveniencia o no de mantener la regulación sobre las modalidades de preselección y de llamada por llamada, y que ello explica su forma de proceder. La pregunta que cae de madura es: ¿acaso un regulador requiere del consenso de los operadores para tomar una decisión?

“El regulador está finalmente aceptando que el mercado relevante es más amplio que el que originalmente definió. La pregunta es cuánto tiempo más deberá transcurrir para que proceda con la desregulación de tarifas correspondiente.”

Es más, en el mismo Documento Soporte Nº1 se presenta evidencia contundente que muestra que los tráficos de larga distancia efectuados desde teléfonos fijos mediante las diversas modalidades se han reducido dramáticamente hasta volverse prácticamente insignificantes. Mientras el tráfico mediante el uso de tarjetas de pago pasó del máximo de 232 millones de minutos en 2009 a 400 mil minutos en 2022 (hasta setiembre), el tráfico mediante preselección pasó de 177 millones de minutos a sólo 3 millones durante el mismo lapso. Por su parte, el tráfico mediante llamada por llamada pasó de 56.5 millones de minutos en 2007 a 300 mil minutos de enero a setiembre de 2022. En cambio, el tráfico de larga distancia realizado desde teléfonos móviles siguió una tendencia creciente hasta alcanzar 222 millones de minutos en 2018, luego de lo cual ha seguido una tendencia decreciente aunque manteniendo aún un tráfico significativo (70 millones de minutos a setiembre de 2022).

Al respecto, el informe mencionado sostiene que “el mercado de larga distancia desde líneas de telefonía fija no se encuentra en un contexto de crecimiento en el cual resulte necesario fomentar la competencia; todo lo contrario, se advierte que se trata de un mercado que está en caída debido a que los abonados tienen otras opciones para efectuar sus comunicaciones de larga distancia, como aplicativos de comunicación, aplicativos de videoconferencia, etc.”(OSIPTEL, 2023).

Queda claro de la última afirmación que el regulador está finalmente aceptando que el mercado relevante es más amplio que el que originalmente definió, pues existen muy buenos sustitutos al servicio de llamadas de larga distancia mediante tarjetas de pago desde telefonía fija. La pregunta que queda en el aire es cuánto tiempo más deberá transcurrir para que proceda con la desregulación de tarifas para el resto de modalidades del servicio de larga distancia desde telefonía fija.

Claramente la regulación de tarifas es hoy, en el mejor de los casos, inocua, sino perjudicial al enviar al mercado información posiblemente errada sobre los niveles que deberían tener los precios. Adicionalmente, la desregulación de tarifas no involucra dejar el mercado completamente desregulado, dada la regulación de interconexión.

[1] En la dimensión del producto se identifican las alternativas (sustitutos) por el lado de la demanda y la oferta de un servicio, mientras que en la dimensión de temporalidad resalta la importancia de considerar un período suficientemente largo al definir un mercado, con el objetivo de permitir que la competencia se desarrolle.

[2] La nota inicialmente estuvo disponible en la web de OSIPTEL