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Las concesiones portuarias de los años 90 están llegando a su fin, por lo que ha comenzado el proceso de relicitación de estas concesiones. Esto requiere que el TDLC apruebe las condiciones de las subastas y las reglas de operación de las nuevas concesiones monooperadas. Este es un proceso lento y complejo, cuyos resultados afectarán a los principales puertos nacionales por las décadas que durarán los nuevos contratos. Por lo tanto, es apropiado reflexionar sobre el índice tarifario, que ha sido la principal variable de adjudicación de la licitación de los contratos.
El índice tarifario es un promedio ponderado de los precios de servicios (los servicios básicos) necesarios para la transferencia de carga y que son ofrecidos en forma monopólica por el terminal concesionado. Es un índice definido en dólares por tonelada. El índice incluye precios de servicios tales como la transferencia de contenedores refrigerados y no refrigerados, la carga de estos contenedores, así como la tarifa a la carga general y a la longitud de muelle utilizado, en metros de eslora-hora, entre otros servicios menos importantes. Los ponderadores están definidos para que el indicador tenga sentido en términos de toneladas transferidas y para que represente los costos efectivos de la carga, aunque se ha discutido poco la metodología que se debería usar para determinar el valor de estos ponderadores.
El máximo índice tarifario por el que se compite en las subastas de concesiones portuarias está diseñado para enfrentar el riesgo de colusión o para casos de monopolio portuario, pero no es apropiado para enfrentar la congestión causada por falta de infraestructura portuaria.
Usualmente, los terminales son adjudicados a la empresa que ofrece el menor índice tarifario. Una vez adjudicado el terminal, el concesionario está limitado a no sobrepasar el valor del índice tarifario ofrecido, aunque puede modificar el valor de sus componentes.
En 1998, cuando se emitió el Dictamen 1045 de la Comisión Preventiva Central, que aprobó esta forma de adjudicar concesiones, el índice tarifario fue la opción para resolver problemas de competencia y reducir los costos de transferencia portuaria. En algunas regiones había un solo terminal concesionado. La plena libertad tarifaria habría llevado a una explotación monopólica del terminal concesionado, el que no enfrentaba real competencia del terminal que se mantenía en manos del Estado, porque era multioperado y, por contrato, el Estado no podía invertir en él. En regiones como la V y VIII, había más de un terminal concesionado o había puertos privados de uso público que podían competir por el negocio de transferencia de carga. El temor era la posibilidad de colusión entre los terminales de la Región, en una época en que la capacidad de detección y castigo de carteles era débil. Por lo tanto, en ambos casos, la licitación en base al índice tarifario reemplazó la competencia en la cancha por competencia por la cancha, es decir, por subastas basadas en el menor índice tarifario.
Actualmente existe una institucionalidad de competencia sólida, capaz de detectar carteles y sancionarlos en forma efectiva y drástica, especialmente en un mercado tan visible como el portuario. Sin posibilidad de coludirse, los operadores deben competir siempre que exista suficiente capacidad excedentaria en la Región. Es lo que se ha observado hasta ahora, en que el índice tarifario efectivo ha sido casi siempre inferior al ofrecido en la subasta.
Esto hace que el rol del índice tarifario para evitar las consecuencias de la colusión sea menos relevante que en la primera ronda de concesiones portuarias. Por otra parte, el compromiso del concesionario de tener una tarifa máxima por treinta años implica un alto riesgo. Esto no significa que el índice tarifario deba ser eliminado como variable de adjudicación, pero es necesario entender que sus beneficios son menores y su costo es mayor que en el pasado, por lo que su uso automático para licitar puertos debe ser reanalizado.
El hecho que los índices tarifarios efectivos sean menores que el valor ofrecido en la licitación no se debe solo a la capacidad de negociación de las navieras, como lo señala la Fiscalía en su presentación ante el TDLC, Rol NC N° 542-2024. El motivo principal es que los puertos disponen de capacidad, y en una situación con costos fijos importantes (los cánones anuales pagados a la empresa portuaria del Estado, las deudas por inversiones realizadas en equipos e infraestructura), es conveniente competir intensamente por la carga. Aunque esas condiciones también hacen atractiva la colusión, esto no se ha observado, tal vez porque las navieras tienen poder de negociación, porque hay temor frente a los órganos de competencia o por algún otro motivo.[1]
El hecho que las tarifas efectivas sean menores que los máximos no necesariamente se seguirá produciendo. En el futuro mediano habrá un periodo de restricción en la capacidad portuaria de la V Región que perdurará varios años. [2]Las causas de la restricción son múltiples, pero un factor importante fue la concesión del Terminal 2 de Valparaíso de 2013. Esta concesión incluía inversión en infraestructura, la que no se concretó por la oposición de sectores de la comunidad en Valparaíso. Las limitaciones que se le impusieron al proyecto hicieron que el concesionario abandonara la concesión sin ser sancionado. [3]Desde entonces, el terminal 2 de Valparaíso ha sido operado por concesionarios de corto plazo, que no requieren inversión en infraestructura.
Estudios de 2021 proyectaban una demanda por transferencia de contenedores en la V región de entre 3.2 y 3.7 MM Teus para 2027. [4]El año pasado las transferencias fueron 2.6MM Teus, [5]por lo que es poco probable que se alcancen los valores proyectados para 2027. La Empresa Portuaria de San Antonio, en su plan maestro de 2023, estima que con pequeñas inversiones la capacidad del puerto podría llegar a 2.7 MM TEUS en 2027. Por su parte, Valparaíso mantendrá su capacidad de transferencia de poco más de 1 millón de Teus hasta que operen las inversiones requeridas por las Bases de Licitación para la nueva concesión.
Dados los tiempos que tarda construir infraestructura portuaria, incluso si no enfrentara dificultades por permisos, la nueva capacidad en Valparaíso probablemente entrará en servicio cerca de mediados de la próxima década. Tampoco habrá nueva capacidad relevante en San Antonio hasta que entre en operación la primera parte del Terminal Mar del Puerto Exterior. Esto significa que habrá un período de al menos cinco años en que los puertos tendrán tasa de ocupación de más del 70%, lo que supera lo recomendable para una operación eficiente.
Cuando un puerto tiene niveles de ocupación de más de un 70%, las naves enfrentan esperas aleatorias antes de poder ser atendidas. Las naves no arriban a los puertos en horas precisamente programados, ni sus estadías tienen una duración precisa. Además, hay variaciones estacionales en las cargas, como la temporada de la fruta. Por lo tanto, cuando la tasa de ocupación es elevada, una nave que arriba al puerto frecuentemente debe esperar a la gira para ser atendida. Esto tiene un costo importante, no solo porque hay que pagar más a los tripulantes por la espera, sino porque la nave y su carga tienen un costo de capital y cada hora que esperan eleva ese costo. Hay medidas que podrían aumentar la capacidad y reducir la congestión como, por ejemplo, admitir operaciones con olas de mayor altura en San Antonio. Esto haría que el puerto esté operativo más días en el año (cerró por marejadas 41.5 días en 2023 y 25.7 días en 2024), pero incluso así las esperas de las naves serán mayores en los próximos años.
Si la capacidad está congestionada, los tres terminales concesionados de la V Región no necesitarán competir por la carga, por lo que operarán con las máximas tarifas admisibles. No tiene sentido para un concesionario reducir sus tarifas si esto no aumenta los volúmenes transferidos. Las navieras estarán más interesadas en reducir su tiempo de espera que buscar menores tarifas, especialmente en el caso de naves modernas con mucha carga. En esas condiciones, tener un techo en las tarifas implica que el mecanismo de precios deja de actuar, y habrá esperas ineficientes, como ocurre cuando se fijan precios de un producto escaso –en este caso, la capacidad Portuaria–. En efecto, habrá racionamiento de la capacidad portuaria debido a las tarifas máximas, lo que redunda en esperas.
Esto repercute sobre los costos del transporte marítimo, directa e indirectamente. El efecto directo es evidente: mayor costo por la espera, y mayor costo de capital en las naves inmovilizadas esperando su atención. Pero hay un efecto indirecto adicional debido al cambio en la composición de las naves que transportan nuestra carga. Las naves más modernas y de menor costo de transporte tienen un mayor costo de capital y transportan más carga, por lo que la espera antes de ser atendido tiene un costo de capital relativamente mayor que para naves más antiguas, con menos carga. Es probable que las naves que sirven nuestros puertos sean naves de menor capacidad, antiguas y de menor costo de capital, pero al mismo tiempo con mayores costos de operación. Alternativamente, muchas cargas de importación irán a Chancay, para hacer un trasbordo a naves menores hacia los puertos de la zona central (y lo mismo para nuestras cargas de exportación), lo cual eleva el tiempo de viaje de nuestras cargas. Estos efectos indirectos se suman a los costos directos de congestión, lo que hace menos competitivo nuestro comercio exterior.
El máximo índice tarifario por el que se compite en las subastas de concesiones portuarias está diseñado para enfrentar el riesgo de colusión o para casos de monopolio portuario, pero no es apropiado para enfrentar la congestión causada por falta de infraestructura portuaria. La espera para que las naves sean atendidas es una forma ineficiente de racionamiento del espacio portuario. Lo que se requiere es elevar el costo de utilizar los puertos de la V Región hasta que la congestión se reduzca a un nivel eficiente. El racionamiento es un mecanismo ineficiente para asignar capacidad en un puerto.
Una alternativa sería liberar el índice tarifario, lo que permitiría usar el mecanismo de precios para eliminar esperas para descargar las naves. El problema es que esto significaría alterar el contrato de concesión en beneficio de los concesionarios actuales. Las licitaciones portuarias están basadas en el índice tarifario máximo, y hay razones para no querer modificar el mecanismo de licitación. Primero, en el caso de concesiones preexistentes, no es deseable que los concesionarios obtengan rentas económicas, debido a mayores tarifas, por sobre las esperadas al realizar sus ofertas. Con los terminales congestionados, los concesionarios alcanzarán el máximo ingreso al que pueden aspirar en la actualidad. Un segundo motivo es que si los concesionarios pudieran elevar las tarifas por sobre el índice tarifario cuando el terminal se congestiona, tendrían incentivos a ralentizar las operaciones (tal vez con ello reduciendo sus costos) para congestionar los puertos y aumentar sus utilidades. Además, hay un costo reputacional asociado al cambio en las condiciones contractuales del contrato de concesión.
La situación es distinta en el caso de la renovación de las concesiones portuarias. Se podría incorporar al contrato la posibilidad de que, en caso de congestión, se puedan elevar las tarifas por sobre el índice tarifario. Esto reduciría la congestión y los costos de espera durante los primeros años de las nuevas concesiones, antes que ingrese la nueva infraestructura. El concesionario solo tendría derecho a una fracción pequeña de los ingresos adicionales, y solo para proveer incentivos al buen uso del mecanismo de precios. El resto de los recursos se podría acumular en un fondo de reserva que la empresa portuaria podría utilizar solo para proveer servicios comunes en los puertos: pagar la deuda de los molos de abrigo, realizar su mantenimiento u otras tareas que benefician directamente al proceso de transferencia de carga.
El mayor pago por los servicios portuarios (por sobre el índice tarifario) tendería a reducir la demanda por los puertos, reduciendo la congestión y las esperas. Esto desplazaría la composición de las naves que arriban, hacia naves más eficientes. La razón es que las naves más dispuestas a pagar las mayores tarifas serían las de mayor costo de capital y con más carga a descargar en los puertos de la Región. Ambos efectos tenderían a reducir (no a eliminar) el efecto de la congestión sobre los costos del comercio marítimo.
Una solución de este tipo debería incorporarse en las bases de concesión de los terminales de la V Región que se re-concesionarán a fines de la década. Así se podrá enfrentar mejor los años de congestión futuros. El problema será temporal, ya que habrá capacidad desde mediados de la década de los 30, pero podría ser costoso si no se incorporan reglas como esta para paliar los efectos de la congestión en el intertanto.
* El origen de esta columna fueron algunas reflexiones sobre el sistema portuario de Chile mientras trabajaba en una consultoría realizada para Neltume Ports para el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia a principios de 2025. Las ideas contenidas en este trabajo representan mi opinión, y no tienen relación directa con ese trabajo
*El autor agradece los comentarios de Pablo Serra y de Francesco Schaffino a este documento.
Notas:
[1] La causa C-506-2024 ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia por abuso de posición dominante de los concesionarios de la V Región es por el cobro de tarifas de seguridad a los exportadores, pero no se les acusa de colusión.
[2] Ver, por ejemplo, presentación del MTT para el Rol NC N° 542.24, pág. 4: “[…]las proyecciones de demanda de servicios portuarios señalan que se enfrenta un periodo con alto riesgo de congestión hacia fines de esta década e inicios de la próxima”.
[3] El contrato permitía su resciliación si se imponían condiciones demasiado onerosas a las inversiones.
[4] Plan Maestro EPSA 2022 diciembre 2022, p. 64.
[5] INE (2025): “Movimiento de carga portuaria en la Región de Valparaíso”, Edición N° 116, 7 de febrero.
