Australia: más regulaciones para Google

27.10.2021

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El pasado 28 de septiembre, la Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) publicó el reporte final de su estudio sobre servicios de publicidad digital.
Por primera vez, la ACCC entregó recomendaciones concretas para abordar los problemas de competencia identificados en el mercado de servicios de publicidad digital.
La recomendaciones de la Comisión fueron 6: que Google modifique su material público y describa de manera clara cómo utiliza los datos de sus consumidores; dotar de facultades a la ACCC para que pueda desarrollar reglas sectoriales específicas, implemente medidas que aborden ventajas en el acceso a datos e introduzca exigencias de transparencia; exigir a los proveedores de publicidad digital publicar las tarifas y tasas de los servicios que prestan; y que Google provea a los editores de información adicional acerca del funcionamiento y resultados de las subastas.

Keys

On September 28, the Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) published its Final Report for the Digital Advertising Services Inquiry.
For the first time, the ACCC delivered concrete recommendations to address the competition problems identified in the digital advertising services market.
The Commission delivered 6 recommendations: that Google modify its public material and clearly describe how it uses its consumers’ data; empower the ACCC so that it can develop sector specific rules, implement measures that address ad tech provider’s data advantage and introduce transparency requirements; require ad tech providers to publish average fees and take rates for ad tech services; that Google provide publishers with additional information about the operation and outcomes of its publisher ad server auctions.

El pasado 28 de septiembre, la Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) publicó el reporte final de su estudio sobre servicios de publicidad digital.

El informe es fruto de las recomendaciones hechas por la ACCC el año 2019 en su investigación sobre plataformas digitales, en donde la agencia abordó la complejidad y opacidad de los servicios de publicidad online y recomendó un estudio separado y pormenorizado al respecto.

Luego de 18 meses de investigación, y al igual que autoridades de otros países desarrollados, la Comisión identificó una falta de competencia en el sector y concluyó que las herramientas del derecho de competencia actual resultan inadecuadas para abordar problemas sistémicos en mercados digitales dinámicos.

En esta oportunidad y a diferencia de sus reportes anteriores, la ACCC fue un paso más allá y realizó seis recomendaciones para abordar los problemas identificados. Las propuestas, dan cuenta de la tendencia mundial en pos de una regulación sectorial específica para las plataformas digitales.

La dominancia de Google

Tal como hemos señalado en varias entradas del sitio, en los últimos años, distintas autoridades en el mundo –estadounidenses, británicas, japonesas– han publicado estudios que evidencian el poder monopólico que detenta Google –y otras gigantes digitales–, en mercados como el de publicidad online, servicios de búsqueda general, entre otros.

En el reporte recién publicado, la ACCC se enfoca en la dominancia de la plataforma en la cadena de suministro de publicidad online. Según la autoridad, durante el 2020, más del 90% de las impresiones de anuncios comerciados en Australia pasó por al menos uno de los servicios publicitarios de Google. Es más, se estima que en cada una de las etapas de la cadena de intermediarios ad tech, Google detenta más del 70% de las impresiones. Estas cifras coinciden con las de países como Japón (ver nota CeCo, aquí) y el Reino Unido.

De acuerdo con la Comisión, dicha dominancia se debe a múltiples factores como el acceso a datos, inventarios exclusivos y la integración vertical de Google, como también, a la falta de transparencia en el mercado. Además, ciertas adquisiciones por parte de la gigante tecnológica como DoubleClick (2007), AdMob (2009) y YouTube (2006), también habrían ayudado a consolidar su posición en el mercado.

Según la ACCC, Google utiliza su posición dominante para priorizar sus propios servicios de publicidad y protegerlos de amenazas competitivas. Por ejemplo, la compañía impide que competidores anuncien en YouTube. Lo anterior, según la Comisión, incide en el cobro de altas tarifas. Durante el 2020, el 27% del gasto de anunciantes en espacios publicitarios fue destinado al pago de tarifas cobradas por servicios ad tech.

Necesidad de una reforma regulatoria sustancial

Consistente con la tendencia en otras jurisdicciones, la ACCC concluye que las facultades con las que actualmente cuenta son insuficientes para enfrentar los problemas de competencia que se presentan en mercados digitales dinámicos como el de servicios de publicidad digital.

En primer lugar, ya que las investigaciones se enfocan en infracciones específicas al derecho competencia, por lo que no sirven para abordar problemas sistémicos asociado a conductas de larga duración y relacionadas con diversos servicios digitales. Además, según la ACCC, las investigaciones y procedimientos ante los tribunales son lentos, por lo que fallan en remediar problemas con la rapidez necesaria para evitar daños duraderos, y su análisis es necesariamente retrospectivo. Por último, la Comisión considera que es difícil obtener remedios que aborden la causa del problema o aplicar sanciones que resulten suficientes para disuadir a las grandes plataformas de no realizar conductas similares en el futuro.

En virtud de lo anterior, la ACCC recomendó el establecimiento de seis reglas sectoriales específicas.

Google debería modificar su material público y describir de manera clara cómo utiliza los datos de sus consumidores

La ACCC recomienda que Google modifique su material público y explique de manera clara e inequívoca cómo utiliza los datos que recolecta de sus consumidores. Lo anterior, debería incluir una descripción de cómo los datos no agregados (de un solo consumidor) y agregados (datos combinados de múltiples consumidores) son usados en la provisión de servicios de publicidad digital.

Entre los materiales que Google debería corregir se incluyen: (i) sus Términos de Servicio, Política de Privacidad, y cualquier otro documento que establezca o explique a los consumidores cómo se utilizan sus datos; (ii) material dirigido a usuarios comerciales, o potenciales usuarios comerciales de los servicios de publicidad digital de Google, inclusive los términos y condiciones de servicio.

Dotar de facultades a la ACCC para que pueda desarrollar reglas sectoriales específicas

La ACCC sugiere ser dotada de facultades para poder desarrollar reglas sectoriales específicas para abordar los problemas de competencia que surjan en el suministro de publicidad digital. Estas reglas deberían ser aplicables a aquellos proveedores que satisfagan ciertos criterios vinculados a su poder de mercado y/o posición estratégica en la cadena de suministro de publicidad digital.

La ACCC busca poder enfrentar eventuales conflictos de interés, prevenir auto preferencias anticompetitivas, asegurar la competencia por los méritos sin que exista acceso discriminatorio a ciertos servicios y abordar problemas de transparencia.

En este sentido, considera que la normativa debe ser desarrollada en consulta con la industria, proporcional y aplicable por la ACCC con sanciones por no cumplimiento. El criterio exacto para determinar a qué proveedores de publicidad digital le será aplicable deberá ser desarrollado.

Esta medida es consistente con la propuesta de la CMA del Reino Unido que busca el establecimiento de un marco regulatorio procompetencia, cuya supervigilancia quede bajo la tutela de la Unidad de mercados digitales (DMU, por su nombre en inglés), a fin de que se adopten medidas concretas para promover la competencia e innovación de cara a las empresas con posición estratégica en el mercado (ver nota CeCo, aquí).

Dotar de facultades a la ACCC para que implemente medidas que aborden ventajas en el acceso a datos

La ACCC recomienda que la facultad para desarrollar reglas sectoriales especificas (recomendación N°2) incluya la posibilidad de implementar medidas para abordar las ventajas en el acceso a datos que detentan ciertos proveedores de publicidad digital.

Lo anterior, cuando: (i) el proveedor alcance el criterio vinculado a su poder de mercado y/o posición estratégica en la cadena de suministro de publicidad digital; (ii) las ventajas en el acceso a datos surjan del poder de mercado del proveedor y/o de su posición estratégica en la actividad; y (iii) la ACCC considere que la ventaja a aumentado o tiene el potencial de aumentar el poder de mercado del proveedor.

Dentro de las medidas, la ACCC sugiere incluir: (i) la separación de datos, por ejemplo, impedir que proveedores utilicen los datos de sus usuarios para entregar servicios en páginas de terceros y aplicaciones; y (ii) requerimientos de acceso a datos, por ejemplo, exigir que proveedores entreguen a sus competidores acceso a los datos de sus usuarios.

Esta recomendación deberá ser implementada de manera que se proteja de forma adecuada la privacidad de las personas.

Exigir a los proveedores de publicidad digital publicar las tarifas y tasas de los servicios que prestan

Para abordar los problemas de transparencia que existen a lo largo de la cadena de suministro de publicidad digital, la ACCC recomienda que la industria desarrolle e implemente estándares que requieran a los proveedores publicar las tarifas y tasas que cobran por los servicios que prestan. Además, la Comisión sugiere que se permita a los anunciantes verificar de manera independiente los servicios prestados por las demand-side platforms (DSPs) –aquellas permiten comprar espacios publicitarios–.

En caso de que dichos estándares no sean efectivos o no se introduzcan dentro de un período razonable, la ACCC podrá introducirlos bajo la recomendación 2 o 6.

Google debería proveer a los editores de información adicional acerca del funcionamiento y resultados de las subastas

La ACCC propone que Google entregue a los editores suficiente información para que puedan comparar las ofertas que realizan las supply-side platforms (SSPs) –plataformas de oferta de espacios publicitarios– y conocer al precio que se vende una impresión.

Si la información entregada por Google resulta insuficiente, la ACCC podrá introducir medidas para exigir a la plataforma que aumente la transparencia de sus ofertas bajo reglas sectoriales especificas (recomendación 2).

Dotar de facultades a la ACCC para que introduzca exigencias de transparencia

La ACCC sugiere que se le otorguen poderes para poder introducir exigencias de transparencia a lo largo de toda la cadena de suministro de publicidad online en Australia. Estos poderes tendrán una aplicación más amplia que las reglas sectoriales específicas de la recomendación 2.

Las medidas podrían incluir la creación de una identificación común de usuarios o la obligación de publicar precios y tasas en formatos estándar. Al igual que en la recomendación 2, la normativa deberá ser desarrollada en consulta con la industria, ser efectiva y proporcional.

La ACCC es, sin duda, una de las agencias que se encuentra a la vanguardia en la regulación de plataformas digitales, como también del pago por contenidos informativos, no remunerados por las mismas (ver nota CeCo, aquí). Actualmente, la Comisión se encuentra estudiando la necesidad de un régimen regulatorio más amplio para abordar los problemas de competencia asociados a las grandes tecnológicas. La Comisión planea publicar su opinión en el quinto reporte interino de su investigación de servicios de plataformas digitales (2020-2025) que debe entregar al gobierno en septiembre del 2022.

Al considerar potenciales opciones de reforma, la Comisión tendrá en consideración las propuestas de otras jurisdicciones. Para la ACCC, es sumamente importante que exista un esfuerzo conjunto y coherente entre las autoridades de competencia para regular a las Big Tech.