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En medio de la contingencia política nacional y el proceso eleccionario, la pregunta acerca de cómo lograr que los diagnósticos técnicos sean tenidos en cuenta al momento de decidir políticas públicas cobra más relevancia que nunca.
El pasado 14 de diciembre, la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales realizó el webinar “Diagnósticos fundados para la regulación, principales desafíos y complejidades”, justamente enfocado en abordar este trascendental desafío. En este mismo sitio, repasamos la versión anterior del evento, que trató de responder la pregunta de por qué las propuestas técnicas de ciertas instituciones no se han traducido necesariamente en reformas regulatorias (ver Nota Ceco aquí).
El seminario contó con la participación de Sebastián Castro, jefe de la División de Estudios de la Fiscalía Nacional Económica (FNE), Vesna Mandakovic, consejera de la Comisión Nacional de Productividad (CNP) y Alejandro Barros, Director de Espacio Público, y estuvo moderado por Fernando Araya, académico del Departamento de Derecho de los Negocios de la Facultad de Derecho UDP.
Como punto de partida, desde la experiencia de la FNE, Sebastián Castro explicó cuáles son los principales desafíos que enfrenta la División de Estudios de Mercado para llegar a diagnósticos técnicos.
Cabe recordar que la realización de estudios de mercado es una facultad entregada a la FNE a partir de la modificación que sufrió el DL 211 el año 2016, a través de la Ley N° 20.945. Un estudio de mercado es el proceso de recopilación y análisis de antecedentes que realiza la FNE cuando existen motivos para estimar que un mercado o un sector económico no está funcionando adecuadamente desde el punto de vista de la competencia.
El primer desafío mencionado por Castro dice relación con la etapa de diseño del análisis de un estudio. Según el abogado, esto “no es sencillo ni existen reglas claras de cómo hacerlo” y es una etapa a la que la FNE le dedica tiempo considerable. La complejidad va a depender en buena medida de la disponibilidad y el orden de las bases de datos disponibles. Así, por ejemplo, a diferencia de estudios con mayor disponibilidad de datos -como el de Rentas Vitalicias-, los estudios de Medicamentos y Compras Públicas implicaron un desafío importante de diagnóstico para la FNE, ya que no se contaba con bases de datos completas ni ordenadas.
Lo que Castro denominó “remar contra la corriente” constituye una segunda complejidad importante para la División de Estudios de la FNE. Esto quiere decir que en casi todos los mercados existen creencias asentadas de las personas que trabajan dentro de ellos, y, cuando los datos apuntan a lo contrario, se torna complejo enfrentar esas preconcepciones. Como ejemplo, el jefe de la división se refirió a la idea asentada en el mercado de notarios de que sus labores son complejas, cuando realmente no lo son.
Luego del diagnóstico técnico sobre un determinado mercado, la FNE debe realizar una evaluación de distintas alternativas de políticas públicas a recomendar. De acuerdo a Castro, en esta etapa se presentarían dos grandes problemas.
El primero tiene que ver con que, pese a que se tiende a asumir lo contrario, en algunos casos no existen los llamados “mejores estándares internacionales” aplicables en nuestro país, dada las particularidades que presentan los mercados chilenos. Como ejemplo, Castro se refirió al mercado del gas: “el principal gas en Chile es el GLP y en los países OCDE, en general, el GLP no tiene importancia, y por tanto no hay políticas públicas claras desde el punto de vista técnico para incentivar que ese mercado funcione mejor”.
Incluso cuando sí existen estándares internacionales, el abogado advirtió que los trasplantes generalmente presentan muchas dificultades . Sobre todo el mundo jurídico, explicó, “tiende a ignorar absolutamente el impacto de las regulaciones” o si las regulaciones extranjeras funcionarán bien o mal en Chile.
En el ámbito de la evaluación de políticas públicas, el segundo desafío tiene que ver con problemas con “los expertos”. A pesar de que en Chile contamos con buen capital humano, para Castro la vara de los denominados “expertos” es muy baja: es posible encontrar personas que en apariencia son expertos, pero que en realidad no lo son, o están muy desactualizados.
Otro aspecto preocupante en esta materia, es que muchas veces existen “expertos” que participan en el debate público sin revelar conflictos de interés, usando o abusando de sus puestos académicos. Esto, señaló Castro, “en los estudios de mercado lo hemos visto mucho”, y revelaría que existe una debilidad importante en el control ético universitario, especialmente en el mundo del derecho y la economía, donde existe menos revelación de posibles conflictos de interés.
El expositor advirtió que “esto es problemático porque uno no sabe en quien confiar”. Así, preguntado por el aspecto político de la recepción de diagnósticos técnicos, Castro dio cuenta de cómo esta falta de confianza ha afectado la deferencia técnica que tienen los parlamentarios del Congreso respecto de los expertos: “esto tiene que ver con que en Chile hay pocas personas que opinen de manera académicamente libre, y, por tanto, con los años los expertos se han ido desprestigiando, y con justa razón (…) entonces a mí me hace sentido que el Congreso de alguna manera haya cerrado sus oídos a los expertos”.
Dentro de esta arista más política, el abogado también indicó que cuando existe una opinión pública generalizada sobre algún tema, es muy difícil que un parlamentario vaya en contra de esta y tome en cuenta la opinión técnica. “A nosotros nos toca ir mucho al congreso y uno se da cuenta que da lo mismo lo que uno diga”, afirmó. De acuerdo a Castro, en esto también influye el hecho de que el Congreso tiene muy poco staff: “a los parlamentarios se les pide mucho, pero tienen poco presupuesto para staff y tienen que meterse en muchos temas complejos en paralelo”.
Desde la experiencia de la CNP, Vesna Mandakovic, ahondó en la necesidad de que se propongan políticas públicas basadas en la evidencia y que exista una institucionalidad encargada de esto.
Según explicó la experta, la CNP justamente busca esto. Es una institución consultiva, que asesora al gobierno en materias orientadas a aumentar la productividad, proponiendo políticas públicas, técnicamente sustentadas, con foco en mejorar el bienestar del ciudadano. Parecido a la FNE, la CNP primero recoge sus hallazgos y luego genera recomendaciones de política pública.
La economista se detuvo especialmente en dos estudios realizados por la CNP a partir de mandatos presidenciales y que reflejan algunos de los desafíos que enfrenta usualmente dicha institución al momento de llevar a cabo sus evaluaciones.
El primero tuvo que ver con la Calidad Regulatoria en Chile, que buscó determinar si la obtención de permisos es un factor problemático para desarrollar grandes proyectos de inversión en Chile y porqué. El segundo estudio se centró en la Revisión Regulatoria de las Pymes, en el cual se analizó si la obtención de permisos constituye una barrera para las operaciones de empresas de menor tamaño.
En ambos estudios, explicó Mandakovic, lo que la CNP propuso estuvo vinculado a modificaciones legales o reglamentarias y a mejorar la información disponible por parte del Estado, con el fin de optimizar los procesos de tramitación de permisos.
Según la experta, el principal desafío que enfrentaron en ambos estudios fue la disponibilidad de información. Ello, puesto que la heterogeneidad de la calidad de la información y la deficiencia de los formatos en que está almacenada a nivel estatal limita las opciones de utilizar mecanismos automatizados de recolección y análisis de datos, y, por tanto, restringe la evaluación de políticas públicas.
Mandakovic dio cuenta de que este tema es un desafío transversal a todos los estudios de la CNP, y que para solucionarlo se requieren datos de calidad, que permitan la interoperabilidad, que sean idóneos, que resguarden la privacidad, y, especialmente, un modelo coordinado a través de una entidad técnica. “Nosotros de verdad creemos que pensar en un sistema integrado de datos (…) una institucionalidad en torno a un sistema integrado de datos es muy necesario para la toma de decisiones de políticas públicas basadas en la evidencia”, advirtió.
Más allá de los diagnósticos técnicos, la experta también se refirió a la necesidad de hacer una evaluación del impacto de las regulaciones ya implementadas. A su juicio, similar a lo que sucede en otros países, la CNP sería una buena institución para hacerse cargo de estas evaluaciones, para lo cual necesitaría mayor presupuesto y autonomía.
Por su parte, el Director de Espacio Público, Alejandro Barros, centró su exposición en la vinculación existente entre regulación y desarrollo tecnológico.
Al respecto, el ingeniero explicó que existen una serie de problemas a los que se ven enfrentados los reguladores debido al rápido avance tecnológico. La integración de tecnologías, la adopción masiva de las mismas, la generación de nuevos hábitos, y la compresión del tiempo en el que se desarrollan y expanden determinadas tecnologías son todos elementos que imponen desafíos a los reguladores.
De acuerdo a Barros, el problema que generan estos fenómenos es que conllevan un cambio importante en poco tiempo y muchas de las regulaciones no dan cuenta de ello o se crean normativas que simplemente no pueden ser aplicadas técnicamente.
Una dificultad particular advertida por el expositor es que los ciclos regulatorios toman un tiempo que no se condice con los avances tecnológicos. Habitualmente, el ciclo regulatorio es mucho más lento que los avances tecnológicos, lo cual genera la obsolescencia de la regulación. Como ejemplos concretos, Barros se refirió a la Ley de Delitos Informáticos, que fue creada en 1993, previo a que se masificara Google, Facebook y Twitter. Otro ejemplo sería la Ley de Transparencia, que, al ser creada en 2009, tiene como foco el acceso a información bajo la lógica del papel, pese a que hoy lo que más tiene el Estado son datos en formato digital.
En esta línea, el experto también advirtió que muchos de nuestros marcos regulatorios son antiguos, pero además se basan en la lógica del soporte papel y la presencialidad, lo que puede generar ciertas complejidades. Esto sucede, por ejemplo, con la Ley de Firma Electrónica y la Ley de Protección de Datos.
Otro problema mencionado por Barros es la existencia de un salto entre establecer una norma o regulación y definir cómo se va a implementar desde el punto de vista tecnológico. Como ejemplo, el ingeniero nombró la Ley de Procedimientos Administrativos del año 2003, que señala que el Estado no puede pedir a una persona datos que ya residen en el Estado, y, sin embargo, el Estado constantemente sigue pidiendo datos que ya tiene. A su juicio, esta ley no se estaría cumpliendo porque para ello habría que contar con mecanismos de interoperabilidad e intercambio de datos que no tenemos. Así, según Barros, “muchas veces queda la sensación de que lo importante en política pública es tener el proyecto de ley y la ley y no la implementación de esa ley”.
Un tercer problema dice relación con que muchas veces se trata de regular lo desconocido, es decir, se hacen apuestas en materias de desarrollo tecnológico, regulando tecnologías específicas, con muy poca claridad de sus posibles evoluciones. Un ejemplo es la reciente dictación de la Ley de Neuroderechos: “salimos en la prensa diciendo que Chile es el primer país que tiene ley de neuroderechos, pero ni siquiera se sabe bien qué es lo que vamos a regular”, indicó el ingeniero.
De acuerdo a Barros, a la hora de regular nuevas tecnologías existiría una tensión no resuelta entre los modelos tradicionales de regulación y lógicas más innovadoras. Bajo los modelos tradicionales, se intentan regular tecnologías específicas, emular lo que es el papel y la presencialidad, y establecer modelos de fiscalización tradicionales. Bajo lógicas más innovadoras, en contraste, no se debieran regular tecnologías específicas sino que principios generales. Pese a que esto daría pie para que existan distintas interpretaciones legales, por contrapartida se evitarían leyes que queden obsoletas en poco tiempo.
