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En similar estilo a lo sucedido en octubre del 2019, Ecuador vivió el pasado junio de 2022 jornadas de paro nacional. Frente a la inconformidad por los altos precios de combustibles, alimentos y productos de primera necesidad, el movimiento indígena ecuatoriano, encabezado por la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), se dirigió hacia Quito en busca de respuestas por parte del gobierno.
A propósito de las movilizaciones, la CONAIE emitió una lista de 10 demandas que debían ser atendidas por el gobierno nacional a fin de poner fin al paro. Entre estos 10 puntos, se incluyó uno especialmente interesante por las potenciales distorsiones que puede presentar en los mercados:
En términos generales, los precios de sustentación o precios mínimos son medidas establecidas por el Estado a fin de garantizar un ingreso adecuado para los productores. Son relativamente comunes en mercados agrícolas (ver Estudio de Mercado de Precios de Sustentación de SCPM, 2016) y constituyen una medida de protección para el sector primario al otorgarle certeza frente a las fluctuaciones de precios que pueden existir en los mercados de productos agropecuarios.
Los precios de sustentación operan como un mecanismo de estabilización, que asegura que los productores no se vean afectados cuando el punto de equilibrio (entre oferta y demanda) se encuentra por debajo de los costos de producción, permitiendo así un retorno moderado en la actividad comercial de los operadores económicos. En este sentido, cabe notar que el art. 62 del proyecto de Ley Orgánica de Comercialización y Abastecimiento Alimentario indica que el retorno moderado debe garantizar un ingreso que satisfaga la adquisición de la canasta del buen vivir.
Actualmente existen precios de sustentación fijados para los principales cultivos a nivel nacional, los que se muestran en la siguiente tabla (Figura N1):
Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadería
En adición a los productos antes mencionados, la CONAIE solicitó en el punto 3 de sus demandas que se fijen precios de sustentación para productos adicionales como cebollas, tomate y más (aunque no especifican cuáles son los demás productos).
Sin embargo, aunque puedan estar motivadas por buenas intenciones, las demandas del movimiento indígena ecuatoriano no encuentran asidero en la mayoría de la literatura económica. Así, por ejemplo, Hugo Gómez Apac, Magistrado del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, sostiene que la fijación de precios es una medida excepcional que sólo encuentra justificación frente a fallos del mercado.
Existen varios motivos de peso para reconsiderar a la fijación de precios de sustentación como la solución adecuada frente a los problemas que actualmente sufren los productores. A continuación, se revisará brevemente lo que se ha planteado en la doctrina económica sobre este punto.
En primer lugar, la naturaleza dinámica de los mercados imposibilita fijar un precio mínimo igual al precio de equilibrio. Establecer el precio mínimo por encima del precio de equilibrio resulta en que la cantidad ofrecida por los agricultores exceda la cantidad demandada por los consumidores a ese precio (para más detalles revisar el glosario de CeCo sobre fijación de precios, aquí).
La existencia de excedentes en favor de los productores se traduce finalmente en perjuicios para los consumidores o para el Estado. Los consumidores se ven afectados ya que, de no ser por los precios de sustentación, la competencia existente en el lado de la oferta del mercado en ese momento empujará los precios a la baja. Sin embargo, debido a que se tiene que pagar un precio mínimo a los productores (por sobre el precio de equilibrio), son los consumidores quienes verían reducido su excedente en comparación a las condiciones que ofrece el libre mercado (Viscusi et al, 2005).
Por otro lado, es posible que el Estado no quiera poner el peso de la regulación sobre los hombros de los consumidores. Para estos efectos, el Estado adquiere todo el excedente del producto y previene que los precios caigan por el exceso de demanda. La “compra de excedentes” que realiza el Estado se ejecuta a través de programas públicos. Por ejemplo, la Unión Europea con su Common Agricultural Policy, gastó casi siete mil millones de dólares al año, entre 2014 y 2020, para adquirir los excedentes de productos agrícolas (University of Minnesota, Principles of Economics, 2016).
Cabe destacar que la inversión del Estado para adquirir los excedentes no soluciona el problema de fondo. No importa el precio que se fije, ya que si se mantiene el exceso de oferta con relación a la cantidad de producto demandado a ese precio, se requerirán de grandes esfuerzos de consumidores o el Estado para sostener la medida.
En segundo lugar, la fijación de precios mínimos reduce los incentivos existentes para aumentar la eficiencia productiva y mejorar el manejo de los cultivos. Debido a la seguridad que otorgan los precios de sustentación o mínimos, los costos en los que deben incurrir los productores para aumentar su eficiencia productiva no encuentran justificación con relación a los retornos que pueden recibir. Los precios mínimos implican que un abaratamiento en los costos de producción no se va a traducir, a largo plazo, en una ventaja competitiva que pueden obtener los productores por sobre el resto de los operadores económicos que participan en el mercado. De este modo, la fijación de precios puede derivar en un desincentivo para la innovación.
A mayor abultamiento, la seguridad ofrecida por los precios de sustentación incentiva el ingreso de más productores al mercado primario (SCPM, Esudio de Mercado “Sector lácteo”, 2021). Esto, en su turno, resulta en aumento de producción y consecuentemente en un aumento de excedente del producto. Mientras mayor sea el excedente, mayores son las pérdidas que sufre el consumidor, o bien, mayores son los esfuerzos estatales que se requieren para mantener los precios artificialmente estabilizados.
En tercer lugar, y de acuerdo con Viscusi et al, la fijación de precios mínimos es una medida que incluso puede afectar a los productores.
Los procesos de regulación, modificación y desregulación son extensos e inflexibles. En una situación como la que vivimos hoy día, donde los inputs necesarios para la producción agrícola se han encarecido en pocos meses, las respuestas que puede ofrecer el Estado para ajustar nuevamente los precios por sobre los costos de producción pueden ser tardías y, consecuentemente, perjudiciales para los productores (pudiendo ocurrir que el precio mínimo fijado no alcance a cubrir los costos).
Adicionalmente, la existencia de una norma que fija precios no implica que ésta se fiscalice y cumpla adecuadamente. Por ejemplo, en el mercado de azúcar, la SCPM ha encontrado que los productores (especialmente los pequeños productores) en promedio han vendido sus productos a precios menores que los mínimos (SCPM, Estudio de Mercado “Sector del azúcar”, 2021). De lo anterior se colige que la fijación de precios mínimos no se traduce necesariamente en un beneficio para los productores.
En cuarto lugar, la fijación de precios mínimos excluye a la Superintendencia de ejercer sus potestades de control sobre el mercado regulado. Como explica Ricardo Freire, Intendente General Técnico de la SCPM, la emisión de normativa para fijar precios implica que «ya no existe libre mercado, pues los agentes no pueden negociar libremente en los mismos y deben acatar las normas de comportamiento que han sido establecidas»(Oficio SCPM-2021-105). Si no existe una dinámica de libre competencia en el mercado, no se verifican los supuestos fácticos necesarios para que la agencia ejerza sus potestades.
En quinto lugar, los precios mínimos benefician mayoritariamente a los grandes conglomerados de la industria de alimentos. Considerando que los precios se establecen para el producto y no para los productores, los más beneficiados son quienes alcancen un mayor volumen de producción (los grandes conglomerados). La fijación de precios mínimos sufre una desnaturalización, pues quienes menos necesitan de protección estatal, son quienes finalmente más protegidos se encuentran.
Finalmente, los precios mínimos pueden tener efectos perniciosos que van más allá de lo deseado por el Estado cuando interviene en el mercado. Por ejemplo, en Ecuador, el 30% de los niños menores de dos años sufren de desnutrición crónica infantil. La proteína más barata en el mercado cárnico ecuatoriano es el pollo, con un costo promedio de 87 centavos por libra. El 80% del costo de producción de la libra de pollo corresponde a alimentación (70 centavos), compuesta en más de un 50% por maíz. Las políticas públicas de protección a los productores de maíz impiden, generalmente, la importación de maíz más barato y su venta a precio de equilibrio. Lo anterior genera un encarecimiento artificial del precio del balanceado del maíz, lo que incide directamente en el precio del pollo.
Por estas razones, los precios de sustentación, aunque pueden ser medidas bien intencionadas, agudizan aún más problemas como el antes mencionado.
Si los precios de sustentación no son el instrumento, ¿qué alternativas quedan por explorar?
La academia y los entes reguladores han estudiado durante años sobre políticas alternativas que se pueden implementar para abordar adecuadamente el problema de los pequeños productores. A continuación se presenta un esbozo de las distintas ideas que han surgido en esta materia.
En 1973, el gobierno de Estados Unidos estableció target prices (precios objetivos) para cada producto. Esta medida consiste en que el gobierno paga directamente a los productores la diferencia entre el precio de equilibrio cuando existen excedentes y el precio objetivo. A manera de ejemplo, el gobierno establece que se debería pagar seis dólares por el kilo de producto «x». Cuando exista mucha oferta y el precio del producto x baje a cuatro dólares, el gobierno entrega directamente a los agricultores la diferencia de dos dólares existente (University of Minnesota, Principles of Economics, 2016).
Es importante mencionar que el programa de target prices también imponía condiciones a los productores. Para poder acceder a este, se obligaba a los agricultores a reducir la superficie de producto cultivada. El gobierno estaba consciente de la cantidad de recursos que era necesario invertir (2 mil millones de dólares por año, en Estados Unidos), por lo que pretendía reducir la cantidad de producto excedente en el futuro.
Por otra parte, los Estados también han buscado proveer soluciones distintas a la fijación de precios mínimo y objetivo. Así, se puede mencionar el establecimiento de arancel de importación cero para materias primas, insumos y bienes de capital agropecuario. Estas medidas están destinadas a abaratar los costos de producción y como consecuencia de ello, eliminar la necesidad de fijar un precio mínimo. Los aranceles cero permiten incrementar el margen de rentabilidad en la actividad comercial, protegiendo a los productores de posibles fluctuaciones de precios en el mercado.
Otra alternativa, compatible con la anterior, consiste en controlar el rol que cumplen los intermediarios al momento de agregar valor en la cadena productiva. Las relaciones entre productores e intermediarios están fuertemente jerarquizadas, pues los primeros dependen en muchos casos de los segundos para el transporte y venta de sus productos.
Las asimetrías de poder en las relaciones comerciales pueden traducirse en que intermediarios capturen gran parte del valor agregado total, en detrimento de los ingresos de los productores. El caso del camarón en El Salvador ofrece un ejemplo muy ilustrativo (Ver figura N°2). Camaroneros con poco acceso a recursos financieros y tecnológicos venden sus materias primas a intermediarios con mayor capacidad. Finalmente, el productor vende su camarón a 1,8 dólares por libra, mientras que el intermediario lo vende al mayorista a un precio de 3,5 dólares por libra, obteniendo así un margen de ganancia bruta del 94.4% (Gaudin y Padilla, 2020).
Fuente: Elaboración propia.
De este modo, trabajar en las capacidades técnicas y financieras de pequeños agricultores; junto con la apertura de más y mejores canales de distribución, permite que productores necesiten, a largo plazo, de menor intervención estatal para mantener negocios rentables.
En conclusión, existen varias alternativas a la política de fijación de precios de sustentación. La elección entre una(s) u otra (s) depende en último término de lo que la realidad social del sector agropecuario demande. Afortunadamente, la SCPM está elaborando su «Estudio de mercado de las cadenas agroalimentarias en el Ecuador». Próximamente estará disponible información actualizada y completa sobre mercados agrícolas que permitirá una mejor toma de decisión al momento de resolver sobre los precios demandados por los manifestantes.
Tras 18 días de movilizaciones y mil millones de dólares en pérdidas económicas, autoridades del movimiento indígena y el gobierno nacional firmaron el «Acta por la Paz», resolviendo puntos esenciales presentados por los manifestantes. Esta acta interrumpe las protestas durante 90 días, mientras se conforman mesas técnicas para resolver el resto de los puntos demandados.
En el acta, se acordó, por ejemplo, aumentar el subsidio de combustible Diésel, Extra y Ecopaís, en un total de 15 centavos de dólar por galón. Sin embargo, nada se ha resuelto hasta ahora sobre los precios de sustentación solicitados para los productos agropecuarios.
En el transcurso del próximo mes se sabrá acerca del futuro de los precios de sustentación en el Ecuador. Esto, al margen de que la fijación de precios mínimos sea la medida idónea para atacar la problemática en cuestión.
