Newsletter
Suscríbete a nuestro Newsletter y entérate de las últimas novedades.
La revolución digital y la (poca) regulación que han tenido los mercados digitales ha abierto el paso para el desarrollo de grandes plataformas con presencia global. Este dominio se ha puesto a prueba últimamente y, de forma paulatina, ha sido desafiado con mayor intensidad por parte de los organismos regulatorios. Así, las “reglas” que rigen estos dinámicos mercados están en constante evolución, presentando desafíos para los gobiernos y reguladores.
En este contexto, el pasado 17 de julio, el aclamado economista Jean Tirole (Premio Nobel de Economía y PhD en Economía por el MIT) publicó un artículo titulado “Competition and industrial policy in the 21st century”. En el documento, el autor realiza un comentario sobre la política industrial y regulatoria a propósito de la irrupción de los mercados digitales.
A grandes rasgos, Tirole plantea que la tradicional dicotomía entre laissez-faire y regulación “populista” (intervencionista) no es capaz de abordar los complejos problemas que plantean las plataformas digitales. En este sentido, sostiene que es necesario desarrollar un enfoque regulatorio que sea ligero (light-touch), flexible y adaptativo a las necesidades del entorno, de forma que garantice tanto competencia como eficiencia.
De acuerdo con Tirole, el problema de regulación recaería en que los mercados digitales están sujetos a grandes economías de escala y de ámbito, y a un escenario tipo winner-takes-all (o “competencia por la cancha”). Esto generaría, entre otros efectos indeseados, barreras de entrada, acumulación de poder de mercado, precios excesivos, retornos extraordinarios, lock-in y falta de innovación (ver nota CeCo: “OCDE: Poder de Mercado en Mercados Digitales”).
Antes de entrar a una discusión regulatoria, el economista describe un modelo de plataformas digitales que retrata la dinámica entre los actores de los mercados de dos lados (ver Figura 1). En esta, las plataformas (que etiqueta como core segments) intermediarían el acceso de aplicaciones, vendedores y publicistas a los consumidores, quienes -para efectos de este análisis- son consumidores únicos (i.e. no realizan multi-homing).
Figura 1
Fuente: Adaptado de Tirole, p. 2 (2024)
Bajo esta estructura, Tirole explica que resulta útil explorar las propuestas realizadas por la Digital Markets Act (“DMA”) sobre dos preocupaciones: (i) la contestabilidad de los mercados y ;(ii) que exista un trato justo (fairness) en el acceso y compensación para los participantes del mercado (ver nota CeCo: “El mapa para entender la DMA”).
Con respecto a la contestabilidad, el autor identifica que el uso de cláusulas de exclusividad y la falta de interoperabilidad limitan la libertad de elección de los participantes y profundiza las barreras a la entrada. Al respecto, Tirole sostiene que es importante preservar el multi-homing, pues fomentaría la existencia de múltiples plataformas. De la misma manera, señala que es necesario que haya una intención de competir, razón por la cual levanta preocupación sobre las “defensive acquisitions” (parecidas a las killer acquisitions). Este tipo de operaciones tienden a ser socialmente ineficientes, razón por la cual propone que reciban mayor atención regulatoria y que los incumbentes asuman la carga de la prueba (esto es, que las partes demuestren los efectos procompetitivos de la operación).
En cuanto al concepto de trato justo (fairness), Tirole señala que la auto-preferencia (donde las plataformas priorizan sus propios productos o servicios sobre los de terceros) es un riesgo clave, pues reduce las oportunidades de éxito de los competidores (efecto exclusorio). Por otro lado, también es posible que las plataformas que no compiten en el mercado que ellas mismas crean (p. ej., Airbnb, Booking, Uber) cobren precios excesivos (efecto explotativo). En esta línea, destacamos los recientes litigios en los que se envolvió Apple: el primero contra Epic (en EE.UU) y el segundo contra Spotify (en la UE); ambos relacionados con las comisiones que cobraba y las condiciones la plataforma imponía.
El acceso y control de datos tiene un papel central en la creación y consolidación del poder de mercado de las grandes plataformas. Las plataformas que acumulan grandes volúmenes de datos sobre sus usuarios pueden utilizarlos para mejorar sus servicios de manera que otros competidores no pueden igualar, y constituyen una barrera significativa para la entrada de nuevos competidores (ver artículo de J. Sepúlveda: Convergencia de la protección de datos y la libre competencia en la economía digital).
Así, Tirole se refiere a modelos de manejo de datos alternativos al tradicional de “datos a cambio de servicios” (acceder a una red social de forma gratuita a cambio de entregar datos que luego son monetizados por la plataforma), que actualmente predomina en plataformas digitales. Estos modelos alternativos serían, por ejemplo, que se compense monetariamente a los usuarios por el uso de sus datos (a través de micro-pagos), o que los titulares de datos licencien a las empresas el manejo de datos en términos “FRAND”.
A lo largo del artículo, el autor realiza una constante analogía entre la dinámica de las plataformas digitales y la de los servicios públicos (public utilities). Estos últimos, corresponden a servicios esenciales (p. ej., transmisión de electricidad o ferrocarriles), y contienen similitudes en términos de estructura (barreras de entrada, altos costos fijos, economías de escala y bajo costo marginal). La utilidad de esta analogía radica en que permite aterrizar el debate regulatorio, al comparar los incipientes mercados digitales con sectores que han sido objeto de intervenciones regulatorias durante décadas.
Sin embargo, Tirole explica que regular las plataformas digitales como si fueran servicios públicos tradicionales no es conveniente, por dos razones. Primero, porque no hay un seguimiento regulatorio constante a lo largo de su vida (en parte, debido a la presencia de elementos intangibles y a la impredictibilidad de estos mercados), lo que dificulta calcular su costo de inversión y establecer una tasa de retorno justa (algo necesario con este tipo de regulación). Dicho de otra manera, parte de este enfoque regulatorio va de la mano con el control de los costos y la capacidad de predecir el éxito de las inversiones, lo cual se complejiza en el contexto digital.
Segundo, como estas plataformas operan globalmente y cambian rápidamente con nuevas tecnologías y mercados, resulta difícil aplicar las reglas de regulación tradicionales, considerando que no existe un regulador supranacional. Además, la falta de coordinación internacional puede llevar a enfoques fragmentados e ineficaces que no logran abordar adecuadamente el poder de mercado de estas plataformas.
Por otro lado, Tirole también evalúa aplicar un régimen similar al de políticas “estructuralistas” y desintegraciones (que buscan “aislar” un segmento de la economía para mejorar el acceso a sectores complementarios). Si bien reconoce que, en casos extremos, la desintegración de una plataforma dominante podría ser una opción para restaurar la competencia en un mercado altamente concentrado, advierte que este tipo de intervención es compleja y arriesgada en el contexto digital. Esto, debido a la interdependencia de los diferentes servicios y productos y las externalidades de red que generan dentro de una plataforma. Un ejemplo de esto es la forma en que Facebook conecta sus servicios con Instagram y WhatsApp, aprovechando la infraestructura y datos compartidos entre estas plataformas para ofrecer una experiencia más integrada y personalizada a los usuarios.
De esta manera, especialmente cuando se trata de mercados donde los datos son un insumo esencial, es fácil ver que una desintegración implicaría que los datos ya no podrían combinarse de manera efectiva para ofrecer servicios mejorados, lo que podría reducir significativamente el valor que la plataforma aporta tanto a los usuarios como a los negocios que dependen de ella. Además, la fragmentación de la plataforma podría llevar a la recreación de monopolios en las partes más atractivas o útiles, sin necesariamente mejorar la competencia general. Asimismo, las desintegraciones pueden tener efectos secundarios no deseados, como la reducción de la eficiencia y la innovación (pues reducen los incentivos a invertir).
De esta manera, Tirole sugiere que, antes de recurrir a desintegraciones, los reguladores deberían considerar otras opciones, como la promoción de la interoperabilidad y la portabilidad de datos, que podrían fomentar la competencia sin necesidad de medidas tan drásticas.
A propósito de esta discusión, resulta interesante revisar el reciente fallo del Departamento de Justicia de Estados Unidos en contra de Google por mantener un monopolio ilegal en el mercado de búsquedas en línea y publicidad. Esto pues, una de las medidas que se está debatiendo es una posible desinversión de negocios clave de Google, lo cual ha levantado un debate a nivel internacional.
Por último, Tirole también contempla cómo se comporta la política de competencia y protección del consumidor como una opción ante la falta de un sistema regulatorio claro. En esta línea, comenta que, si bien esta podría tener un rol protagónico para enfrentar el poder de las empresas tecnológicas, tiene dos limitaciones importantes: que es lenta, y que es, en su mayoría, retroactiva.
Como opción a las visiones anteriores, Tirole examina una regulación ligera o de toque fino (light-touch regulation), afirmando que es un enfoque que se adapta mejor a las características de los mercados digitales. Esta consideraría la creación de una agencia especializada (sectorial) para supervisar a las grandes empresas tecnológicas del sector digital, identificándolas con “estatus de mercado estratégico” (“SMS”) que estarían bajo su autoridad (de forma similar a cómo lo hace la DMA).
Ahora, ¿en qué diferiría este enfoque con la DMA? Mientras que la DMA establece reglas rígidas y predefinidas para las plataformas designadas como «gatekeepers», la regulación ligera propuesta por Tirole sería más flexible. Dicha agencia, se enfocaría en la recopilación de datos, el monitoreo continuo y la creación de un código de conducta adaptable, lo que permitiría una respuesta más ágil a los cambios del mercado (a diferencia del marco normativo más estático de la DMA). En este sentido, esta agencia tendría un enfoque más orientado hacia el futuro (forward-looking) que el de las autoridades de competencia (que usualmente es reactivo o “expost”).
Sin embargo, este enfoque regulatorio ligero tiene ciertas limitaciones. En efecto, esta agencia especializada supervisaría abusos de firmas que no estén bajo la categoría de SMS. Asimismo, habría que contemplar el riesgo de captura del regulador (que afecta a toda agencia sectorial), lo cual abre dudas sobre dónde debería estar situada (es decir, si debiese ser una unidad dentro de la autoridad de competencia, del regulador de telecomunicaciones o una entidad separada y completamente independiente).
Por último, el economista complementa realizando un análisis de la adaptación que deben tener las instituciones de libre competencia para adaptarse a los entornos digitales.
En primer lugar, señala que las instituciones se debiesen fortalecer en términos de independencia y mejorar sus procesos de evaluación. Respecto de lo primero, señala que formas para fortalecer esto es la contratación de trabajadores expertos (con altos grados académicos) e incrementar la transparencia con respecto a los motivos y razonamiento de sus decisiones (e.g. a través de minutas o documentos que expresen las opiniones de los jueces). Por otro lado, Tirole destaca la necesidad de desarrollar guías regulatorias claras que orienten tanto a las empresas como a los reguladores sobre las prácticas aceptables en el mercado digital, como lo son, por ejemplo, el control simultáneo de numerosas empresas digitales por parte de inversionistas institucionales (como Vanguard, Blackrock o Fidelity). En este sentido, sugiere que se restringa la diversificación de estos inversores a que solo sean a través de industrias, y no dentro de una misma.
Por último, el economista subraya la importancia de la colaboración internacional en la regulación de las grandes plataformas digitales, dado que estas operan a nivel global y que los esfuerzos nacionales aislados pueden ser insuficientes para controlar su poder de mercado. Sugiere que las autoridades deben trabajar juntas para desarrollar estándares comunes y coordinar sus acciones para evitar lagunas regulatorias que puedan ser explotadas por estas plataformas (ver nota CeCo: “Computational Antitrust (Stanford)”.
