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En septiembre de 2023, la Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile (”Conadecus”) solicitó al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (”TDLC”) que inicie un Expediente de Recomendación Normativa para proponer al Presidente de la República un proyecto de ley que regule el eventual poder de mercado de los conglomerados económicos en distintos ámbitos de la economía —proyecto que Conadecus acuñó como “Ley de Reducción de Concentración Económica Agregada”— (ver nota CeCo: “La reciente solicitud de recomendación normativa de una asociación de consumidores”).
Luego de 1 año y medio de tramitación, se venció el plazo para acompañar documentos y el 10 de abril de este año se realizó la Audiencia Pública ante el TDLC.
En este contexto, Conadecus aportó un informe económico (elaborado por Gonzalo Escobar, ex funcionario de la FNE). Este informe, concluye que la presencia de conglomerados en múltiples mercados y la alta concentración económica en Chile genera efectos negativos sobre la competencia, la innovación y la equidad, afectando especialmente a consumidores y pequeñas empresas. Si bien reconoce avances en el marco institucional, sostiene que las herramientas actuales son insuficientes para abordar adecuadamente estos riesgos, por tanto se requiere de «una combinación de regulación más estricta y de otras políticas públicas que fomenten el camino a una economía que sea más diversa y competitiva».
Por su parte, diversos grupos económicos (p. ej., Quiñenco, Angelini, Yarur y Falabella) entregaron informes económicos y en derecho para defenderse de la solicitud. Tal como lo hicimos con anterioridad con los aportes de antecedentes (en que enfatizamos el aporte de la FNE), en esta nota nos referiremos a algunos de los informes acompañados en esta última etapa del procedimiento, específicamente a los de naturaleza económica (presentados por los grupos económicos). Asimismo, repasaremos algunos puntos de convergencia entre ellos (sin pretensión de exhaustividad).
De este modo, los informes que serán mencionados en esta nota son los siguientes:
Como ya fue cubierto en otra nota CeCo, parte de la solicitud de Conadecus (“Solicitud”) reposa en que existiría un alto nivel de concentración económica agregada (“CEA”) con respecto a los grupos empresariales, que definen como «un pequeño grupo de agentes económicos que controlan una gran parte de la actividad económica a través de participaciones en muchos mercados”.
En este sentido, el Informe A. González señala que la teoría económica ha encontrado relaciones entre concentración y poder de mercado, pero no desde un punto de vista agregado: más bien, esta relación siempre ha sido enmarcada dentro de las definiciones de mercado relevante. Así, señala que “[n]o existe fundamento teórico equivalente que respalde una asociación entre concentración agregada y desempeño competitivo de los mercados que forman parte de una economía”. De la misma forma, González señala que esta es una de las razones por las que no existan métricas o umbrales de referencia para la concentración agregada que permitan establecer a priori, riesgos de conductas anticompetitivas en los mercados analizados (como sí ocurre cuando se analizan conductas a nivel de mercados relevantes específicos).
De todas maneras, el economista agrega que, tal como ocurre con la concentración a nivel de mercado relevante (es decir, no agregada), la CEA no sería un indicador suficiente del grado de competencia, sino que es uno más entre muchas variables (como márgenes de rentabilidad, barreras de entrada, precios, entre otros).
En la misma línea, el Informe Sapelli refuta el uso de la CEA como un indicador que exija necesariamente una intervención ex ante. A este respecto, señala que la CEA no debiera generar ninguna preocupación adicional que la que ya genera la concentración a nivel de mercado relevante. Esto, pues la CEA solo sería problemática cuando una empresa posee una posición dominante en alguno de los mercados en los que participa. Así, si es que la empresa no tiene posición dominante en ninguno de los mercados relevantes en los que participa, entonces no podría apalancar ninguna posición para efectuar conductas anticompetitivas en otro mercado. Por otro lado, si la empresa sí goza de dicha posición en uno o más mercados y ejecuta estrategias de apalancamiento para desplazar ese poder de un mercado a otro, las instituciones de libre competencia ya tendrían las herramientas para hacerse cargo de dicha situación.
Por otro lado, una importante referencia en la Solicitud corresponde a la experiencia de la Ley Anticoncentraciones de Israel, promulgada en 2013 (para ver más en profundidad esta ley, revisar nota CeCo). Al respecto, prácticamente todos los informes económicos presentados tuvieron pronunciamientos críticos sobre la pertinencia de importar esta regulación para Chile.
En primer lugar, existe consenso en cuanto a que hay diferencias significativas entre el contexto regulatorio y estructural de Israel en 2013 y el Chile actual. Como señala el Informe Montero, la legislación israelí se aprobó en medio de una coyuntura marcada por notorios casos de quiebras empresariales y crisis financieras en conglomerados con excesivo apalancamiento. Varios de sus dirigentes enfrentaron procesos penales, lo que desencadenó una fuerte presión política y social por una respuesta regulatoria.
Asimismo, en términos de regulación financiera (aspecto clave en la Solicitud), como señala el Informe Butelmann, Israel habría atravesado un largo proceso de comisiones para reformar el sistema financiero (ver Figura 1) desde la década de 1990, y reconoce que Chile “lleva la delantera en su desarrollo regulatorio con respecto a Israel, por varias décadas”. En efecto, y a modo ilustrativo, el Informe Butelmann señala que la principal recomendación del Comité Brodet de 1995 (de Israel) fue prohibir a los bancos ser controladores de empresas no financieras, lo cual ya era regla en Chile desde 1925 (para ver más ejemplos, revisar páginas 64 a 66 del Informe Butelmann).
Figura 1: Historial de comisiones para reformar el sistema financiero en Israel
Fuente: Informe Butelmann (p. 64)
Asimismo, varios de los informes presentados señalan que no existe suficiente evidencia empírica que valide la efectividad de la legislación israelí en la reducción de la concentración. En este sentido, el Informe Gómez-Lobo, haciendo alusión al “Informe Botosh” (documento citado por Conadecus), señala que aquél solo relata las manifestaciones más inmediatas de la implementación de la ley, sin hacer alusión a los efectos en el desempeño económico. En la misma línea, tanto el informe Butelmann como el Informe Montero destacan que el mismo Informe Botosh reconoce que no ha pasado suficiente tiempo para evaluar la política, y por tanto, para establecer causalidad o evaluar los cambios en eficiencia en la economía derivados de la implementación de la ley.
Asimismo, otro importante antecedente en la Solicitud de Conadecus es el informe elaborado por Luigi Zingales (2023), en el que evalúa la competitividad del sector financiero chileno. Sin entrar en detalle, parte de los argumentos esgrimidos por Zingales son que, en Chile no existirían razones de eficiencia —fuera de la conformación de mercados laborales internos— que justifiquen la existencia de conglomerados. De la misma forma, señala que habría problemas relacionados, por ejemplo, con el acceso a capital financiero por parte de empresas que no forman parte de los grupos económicos (ver nota CeCo: “Luigi Zingales y sus advertencias sobre las AFP y los conglomerados”).
En este sentido, hubo convergencia entre los informes en cuanto a que existen razones de eficiencia que justificarían la existencia de grupos económicos en la economía chilena (al respecto, ver también columna de C. Agostini).
En primer lugar, el Informe A. González destaca la existencia de economías de ámbito en los conglomerados, las cuales, debido a la existencia de imperfecciones en los mercados (como asimetrías de información), permitirían desarrollar mercados productivos al interior de la empresa (cuyo caso más patente sería el financiamiento de inversiones). Otra eficiencia de los conglomerados, explicada en el Informe Gómez-Lobo, se refiere a la centralización de actividades administrativas y legales utilizadas por todas las filiales de un grupo. Asimismo, en cuanto a las economías de escala, el Informe Gómez-Lobo señala que permiten reducir costos unitarios al aumentar el tamaño de la operación, lo que puede generar ventajas competitivas legítimas.
Por otro lado, la Solicitud indica que existirían riesgos de conductas coordinadas, facilitadas por el contacto multimercado de los grupos económicos. A este respecto, el Informe Butelmann señala que, por un lado, los principales grupos económicos no traslaparían sus ventas en los mismos sectores, y por otro, que varios de los sectores en los que participan los grupos económicos son regulados (por ejemplo, porque son monopolios naturales o sus tarifas se establecen en una etapa previa, como las concesionarias). Este argumento es compartido por el Informe Gómez-Lobo, en la medida que muchos de los sectores donde están presentes los grupos económicos serían exportadores o estarían fuertemente regulados.
Estos argumentos son complementados por aquel esgrimido en el Informe Montero. Este señala que, de acuerdo con la teoría económica (específicamente, la de Bernheim y Whinston citada por Conadecus y Zingales), no es claro si el contacto multimercado es capaz de perjudicar a los consumidores. A través del desarrollo del modelo teórico utilizado por estos autores, una de las conclusiones de Montero y Spiegel es que los efectos son inciertos, lo que haría necesario un análisis caso a caso, a diferencia de la solución propuesta en la Solicitud.
En complemento a los argumentos señalados previamente, varios informes advierten que la Solicitud equivale a una intervención estructural ex ante basada en la mera presencia de conglomerados, sin distinguir si su origen responde a eficiencias legítimas o a conductas anticompetitivas. Esta aproximación generalizada implicaría un riesgo de desincentivar la inversión, castigar la eficiencia y afectar negativamente el bienestar del consumidor.
Además, los informes destacan que el marco normativo vigente —específicamente, el DL 211 y la regulación financiera sectorial— ya contempla herramientas suficientes para abordar los riesgos que eventualmente puedan derivarse de la existencia de grupos empresariales, tanto en el ámbito preventivo (i.e. control preventivo de fusiones) como en el plano correctivo (sanciones frente a abusos o colusiones). En este sentido, y con distintos matices, los informes concluyen que adoptar una ley como la que propone Conadecus sería innecesario, ineficiente y potencialmente perjudicial para la dinámica competitiva del país.
Actualmente, habiéndose realizado la audiencia pública, el caso está en su etapa final, a la espera de la dictación de la resolución de término.
*El Director de CeCo, Felipe Irarrázabal elaboró un informe en Derecho (junto a María Soledad Krause) para Empresas Juan Yarur, acompañado al TDLC con fecha 29 de marzo de 2025.
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