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Consulta frustrada de Mercado Pago: interrogantes en medio de migración regulatoria

2.06.2021
    Claves:
    • La empresa Mercado Pago, plataforma de pagos de la compañía internacional Mercado Libre, intentó iniciar un procedimiento no contencioso ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) para evaluar su contrato de subadquirencia con Transbank como operador –el primero que se conoce públicamente en esta modalidad–, en medio de la disputa general sobre el funcionamiento del mercado ante el mismo organismo.
    • Mercado Pago solicitaba al TDLC que se pronunciase sobre la tarifa que le cobraría Transbank por interconectar su sistema. A la fecha no existiría una regulación transitoria aplicable a esta clase de operadores y, según la empresa, la instancia serviría como referencia para futuros operadores.
    • Transbank y Multicaja solicitaron al TDLC revertir su decisión de acoger a tramitación esta nueva consulta, y el TDLC les dio la razón. Según el TDLC, el asunto se discute en otros procedimientos (la consulta iniciada por Transbank en mayo 2020 y el expediente de instrucción general de septiembre 2020).

    A un año de interpuesta la consulta de Transbank para actualizar su sistema tarifario, un nuevo procedimiento no contencioso empezaba a mediados de mayo en el mercado, esta vez por iniciativa de la plataforma de Mercado Libre –Mercado Pago– que buscaba evaluar su contrato con Transbank, el que le permitiría funcionar bajo la modalidad operador/operador.

    Con todo, el inicio de este nuevo procedimiento no fue pacífico. Transbank y Multicaja solicitaron al TDLC que revirtiera su decisión de acoger a tramitación esta consulta, entre otras razones, porque estas cuestiones ya se discuten en otro procedimiento (justamente el iniciado por Transbank) y porque Mercado Pago en realidad buscaría extender para sí los subsidios que entrega Transbank a la luz de su “régimen tarifario transitorio” a otros actores.

    El TDLC finalmente dio un pie atrás el día de hoy, y accedió al recurso de reposición interpuesto por Transbank. En su resolución, el Tribunal recalcó que las cuestiones sometidas a conocimiento por Mercado Pago en esta consulta ya eran materia de otros dos procedimientos: el iniciado por Transbank en mayo de 2020 (Rol NC 463-20) y el iniciado para dictar una instrucción de carácter general en el mismo mercado, en septiembre de 2020 (Rol NC 474-20).

    Para entender el contexto, es necesario tomar un poco de distancia y mirar en qué pie se encuentra la industria, que busca transitar hacia un mercado de “cuatro partes” y hacia la introducción de mayor competencia en los distintos segmentos. Parte de esta trayectoria la hemos explorado en publicaciones anteriores en el sitio (ver, por ejemplo, “La sinuosa transición hacia un modelo de cuatro partes en medios de pago” y “Claves para entender el embrollo de Transbank”).

    De los actores de la industria

    En lo que interesa acá, hay que identificar primero a los actores de esta trama. Por una parte, está Transbank –el histórico incumbente de medios de pago en el país- antiguamente integrada con casi todos los bancos de la plaza y que operó en calidad de monopolio durante décadas en la función de adquirencia, operación y procesamiento frente a los comercios. A pesar de los esfuerzos regulatorios encaminados a introducir mayor competencia, su red sigue siendo trascendente para buena parte de los actores de esta industria, que deben vincularse a sus sistemas para procesar los pagos.

    Además de Transbank, en la actualidad también existen otros actores en adquirencia (u operadores de medios de pago) con red propia. Entre ellos se cuentan Multicaja (a través de su filial Iswitch), además de algunos emisores (bancos) particulares que buscan crecer con operadores integrados, como Red Global (Banco Estado) y GetNet (Banco Santander). La regulación sectorial –fiscalizada por la Comisión para el Mercado Financiero (CMF)- especifica requisitos de constitución, registro y obligaciones puntuales para estas entidades.

    Otro tipo de actor que ha ganado protagonismo el último tiempo en nuestro país es el de proveedores de servicios para el procesamiento de pago (PSP). Los PSP pueden intervenir en distintos segmentos del mercado, con aplicaciones usualmente asociada a soluciones tecnológicas o servicios conexos al pago. Incluso pueden colaborar en funciones propiamente adquirentes, vinculándose a un operador como subadquirentes, y excepcionalmente asumir la liquidación o pago de transacciones. Su regulación es mucho menos intensa que la aplicable a los operadores.

    Hasta ahora, Mercado Pago había funcionado como un PSP más en el sistema, pero gracias a su crecimiento como plataforma, llegó su hora de constituirse como un operador, por exigencia de la regulación sectorial. Este es el contexto de la nueva consulta que intentó iniciar Mercado Pago.

    Del régimen tarifario de Transbank y el marco regulatorio

    Hace poco más de un año, Transbank dio un vuelco en su funcionamiento, al dar término a sus contratos anteriores, y pactar separadamente las licencias directamente con las marcas de tarjetas (por ejemplo, Visa o Mastercard) y con emisores de tarjetas. Para la empresa, esto significaba comenzar a operar bajo la estructura de un mercado de cuatro partes (que tiene desintegrado el lado emisor del lado adquirente), en aplicación de la normativa sectorial que diferenció los distintos segmentos.

    En atención a que este nuevo esquema supondría dejar atrás el plan de autorregulación que implementaba la empresa desde 2006, Transbank consultó un nuevo plan de tarificación en mayo de 2020 (luego del fracaso de su acuerdo extrajudicial con la FNE ante el mismo TDLC), que regula en qué situación quedarían los comercios, emisores, PSP y otros adquirentes u operadores que contraten con ella.

    Mientras el TDLC no apruebe el plan definitivo –que contempla un panel de consultores independientes en la determinación de las distintas tarifas- Transbank aplica un régimen transitorio, moldeado de acuerdo a lo convenido con la FNE en el frustrado acuerdo extrajudicial anterior. Entre otros puntos, este esquema busca garantizar que no se produzcan alzas en los merchant discount que pagan comercios y los PSP, y Transbank absorbe las diferencias que se den, mientras no se apruebe el régimen tarifario definitivo.

    ¿Cómo se relaciona lo anterior con la consulta de Mercado Pago? Según declaraba en su consulta, al día de hoy Mercado Pago habría excedido el umbral de transacciones que fija la normativa vigente para continuar operando como PSP, y tendría que constituirse forzosamente en operador y registrarse ante la CMF. Y dado que es un operador que funcionará bajo la modalidad operador/operador – esto es, interconectado con otro operador- pretendía que el TDLC evaluase las condiciones contractuales de su relación con Transbank; en particular, la tarifa que le cobraría.

    La posición de Mercado Pago

    Entre los aspectos destacados por la consultante, que acarrearían riesgos a la competencia, el régimen propuesto por Transbank no contemplaría un trato especial, a diferencia de lo que ocurría con los PSP y los comercios, durante el periodo transitorio (aunque sí estableció provisiones para el régimen definitivo).

    A su vez, enfatizaba que Tranbsank no habría dado cumplimiento al deber de informar a la CMF de la tarifa que cobrará a los operadores que se vinculen en esta modalidad particular. Esto sería relevante, porque el Compendio de Normas Financieras del Banco Central -que aplica como regulación sectorial en esta materia- establece deberes de acceso e interconexión para los operadores registrados (no así para los PSP), y de provisión del servicio en condiciones públicas, generales, objetivas y no discriminatorias.

    Según detallaba Mercado Pago en su escrito de consulta, estas circunstancias harían necesaria la intervención del TDLC para que analice el contrato, y si acaso la tarifa pudiera tener efectos exclusorios o vulnerar normas de competencia ex ante. La instancia, además, podría ser un benchmark para el resto de los operadores que se vinculen bajo esta modalidad.

    Aunque Mercado Pago solicitó el parecer del TDLC sobre (i) el contrato con Transbank y (ii) sus diligencias ante la CMF para constituirse como operador, el Tribunal resolvió en un primer momento acoger la consulta a tramitación el pasado 13 de mayo, restringida únicamente al primer elemento. Como veremos, esta decisión fue dejada completamente de lado el día de hoy.

    Reparos de Transbank y Multicaja: “consulta contenciosa” y “consulta anticompetitiva”

    Como indicamos, tanto Transbank como Multicaja se opusieron al inicio de este procedimiento, con recursos de reposición. Para ambas plataformas, la cuestión ya se ventilaba en otra causa –la consulta de Transbank (Rol NC 463-2020)- de la cual Mercado Pago voluntariamente se habría restado, y Mercado Pago buscaría hacer extensible para sí el régimen “subsidiado” del cual gozan los PSP y comercios afiliados.

    Para Transbank, este procedimiento sería en realidad una “consulta contenciosa” de parte de Mercado Pago, con la que pretende imputarle “veladamente” ilícitos anticompetitivos, por haber fijado una tarifa diferenciada respecto a la de PSPs y por no cumplir, a su juicio, con la normativa sectorial.

    Multicaja también solicitó al Tribunal dejar de lado esta consulta. Consistente con la que ha sido su posición en otros procedimientos respecto al régimen transitorio de Transbank, este actor sostiene que la pretensión de Mercado Pago es en sí “anticompetitiva”, ya que pretende que se extiendan de manera ilícita los beneficios de un régimen de subsidios.

    El día de hoy, el TDLC accedió a la reposición de Transbank y determinó declarar inadmisible la consulta. De acuerdo a la magistratura, la tarifa de interconexión para la red de Transbank para otros operadores ya es materia de discusión en la consulta específica (Rol NC 463-2020). Además, tal como comentamos en su oportunidad, el mismo TDLC abrió en septiembre de 2020 una instrucción de carácter general para fijar condiciones de interoperabilidad en este mercado y revisar ciertas prácticas comerciales e incentivos. “De este modo, existen otros dos procedimientos, iniciados con anterioridad a la Consulta, referidos a la misma materia consultada por Mercado Pago” –sostuvo hoy el TDLC–.

    En estos momentos, muchas definiciones relevantes para esta industria aguardan en manos del TDLC, que condicionarán su funcionamiento futuro. Además –tal como hemos sostenido en otras ocasiones y como muestra este nuevo procedimiento- estas instancias son un desafío de coordinación entre entidades técnicas, especialmente con el régimen sectorial a cargo de la CMF.

    Datos de la causa:

    Representantes Mercado Pago: Javier Velozo A. y Pablo Pardo M. (Contreras Velozo Abogados).

    Documentos relevantes:

    Consulta de Mercado Pago S.A. sobre contrato de conexión a la red de Transbank S.A. (Rol TDLC NC 496-2021).

    TDLC – Resolución que declara inadmisible la consulta (Rol TDLC NC 496-21).

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