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En las últimas dos décadas, un número creciente de jurisdicciones en todo el mundo ha enfocado sus esfuerzos en perseguir y sancionar carteles, introduciendo programas de clemencia o de delación compensada, sancionando a personas declaradas culpables de colusión y otorgando a sus agencias de competencia poderes de investigación más robustos para combatir los cárteles de manera más eficaz. Chile no ha sido la excepción, donde se han reforzado y adoptado medidas anticarteles más estrictas desde mediados de los 2000. Destacan, entre ellas, el programa de delación compensada implementado el 2009, mejores herramientas de investigación a la Fiscalía Nacional Económica (FNE) y las sanciones penales para los participantes del cartel a partir de 2016, incluyendo la inhabilitación de participar en cargos públicos y directorios de empresas, con penas de hasta diez años de prisión.
Con todo, si bien podríamos decir que hay un amplio consenso a nivel de élite sobre la gravedad de los carteles, cabe preguntarse si acaso esta misma preocupación está presente en la opinión pública: ¿Qué tan bien entiende el público general las consecuencias de la colusión en el bienestar de los consumidores? ¿Cuál es su percepción sobre el nivel de las multas y otras sanciones que se aplican contra empresas o involucrados en carteles? ¿Es la delación compensada percibida como un programa justo? En definitiva: ¿Cuáles son las actitudes y opiniones del público en torno a los carteles?
Umut Aydin, doctora en Ciencia Política de la Universidad de Washington y profesora asociada del Instituto de Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile, justamente busca responder estas preguntas para el caso chileno en su reciente artículo “Attitudes Toward Collusion in Chile”, publicado el 17 de septiembre de 2020 en el Journal of Competition Law & Economics de la Universidad de Oxford. Basada en una encuesta online realizada a cerca de 2.000 chilenas y chilenos entre agosto y septiembre de 2019 por la empresa Datavoz, la autora nos presenta una primera aproximación sobre las actitudes del público hacia la colusión en un contexto de economía latinoamericana emergente, cuyos resultados implican una serie de desafíos y que, gracias a la metodología utilizada, permiten ser comparados con los datos de encuestas análogas aplicadas en diferentes países.
La muestra fue seleccionada mediante un muestreo aleatorio de una lista de correos electrónicos mantenido por Datavoz. La tasa de respuesta fue del 10% y el número total de encuestas completadas fue de 1.991. Dados los problemas propios de las encuestas online, las respuestas fueron ponderadas por variables sociodemográficas (edad, sexo y región de residencia) para mejorar su representatividad de la población chilena. Finalmente, las preguntas de la primera sección de la encuesta no usaban el término “colusión” para no generar sesgo negativo, sino que se referían a “empresas que acuerdan los precios de los productos” o “empresas que acuerdan fijar el precio de un producto”.
Conocer el grado de apoyo existente hacia las medidas anticarteles es importante para la legitimidad misma de la política de competencia, ya que “el éxito de cualquier agenda anticartel se basa, al menos en cierta medida, en generar un cambio en las percepciones y actitudes hacia la conducta del cartel entre la comunidad empresarial, las agencias estatales y el público”. Aydin destaca además el reciente énfasis de la literatura académica en torno al valor de comunicar efectivamente estas políticas tanto al sector público como privado,[1] levantando como ejemplo los programas de delación compensada: el público podría percibir que es injusto cuando un participante del cartel es eximido de las sanciones o cuando los participantes del cartel que son igualmente culpables reciban un trato diferente dependiendo de quién denuncie. Como bien afirma la autora, el hecho de que la delación compensada potencialmente goce de poco apoyo público —siendo una de las herramientas más efectivas para la detección de carteles— podría afectar la legitimidad y eficacia de estas medidas y de la misma política de competencia.
La encuesta se dividió en tres partes. El primer conjunto de preguntas abordó las expectativas sobre cómo las firmas fijan sus precios. Primero se les preguntó en torno a la deseabilidad de que empresas decidan sus precios en conjunto con otras empresas si así lo quisieran. Un 92% de los encuestados estuvo de acuerdo con la idea de que las empresas decidan los precios de forma independiente y sólo un 8% se mostró a favor de determinar precios de forma coordinada. Por su parte, el 86% estuvo de acuerdo con la afirmación de que un acuerdo entre competidores sobre precios podría resultar en precios más altos para los consumidores, mientras que solo alrededor del 8% estuvo de acuerdo o muy de acuerdo con el punto de vista de que acordar precios es positivo.
En segundo lugar, la encuesta planteó una serie de preguntas para explorar hasta qué punto los encuestados encuentran la conducta del cártel reprochable, con foco en las sanciones que consideran más apropiadas para las empresas y las personas declaradas culpables de colusión. Destaca aquí el amplio apoyo a la compensación a consumidores como sanción más adecuada (80%), seguida del cierre temporal de la empresa (52%), multas (24%) y naming and shaming (18%). Asimismo, Aydin remarca como un aspecto interesante que las sanciones más tradicionales o conocidas que se aplican a los carteles en Chile –las multas– solo contaron con el apoyo de una cuarta parte de los encuestados.
Sanciones apropiadas para empresas coludidas. Fuente: Aydin, 2020.
También se preguntó qué sanciones consideraban como las más apropiadas para las personas responsables de colusión, y se les dio una lista de siete sanciones que incluyen multas, denuncias públicas, servicio comunitario, inhabilitación para solicitar subsidios y bonos estatales, inhabilitación de cargos públicos y penas de prisión. Las sanciones con mayor apoyo de los encuestados fueron penas de prisión (73%), inhabilitación para cargos públicos (60%) y multas (48%). Para dar cuenta de lo sorprendente de estas respuestas, vale la pena hacer la comparación con estudios similares realizados en países desarrollados: el nivel de apoyo a las penas de prisión en la población europea y Australia van desde el 11% y nunca superan el 28% (la excepción es Estados Unidos, con un 36%). Así, estos resultados en Chile sugieren que hay una desaprobación pública mucho mayor de la colusión y una disposición mucho mayor a sancionar severamente a quienes se coluden en comparación con estos países. Esta desaprobación se reafirma cuando se les pregunta por la duración adecuada de las penas de prisión, con hasta un 70% sugiriendo penas de prisión de entre 1 y 10 años.
Sanciones apropiadas para personas responsables del ilícito de colusión. Fuente: Aydin, 2020.
Finalmente, la encuesta incluyó dos preguntas —ambas basadas en escenarios hipotéticos— para evaluar hasta qué punto el público está de acuerdo con los programas de delación compensada.
En la primera pregunta, se pidió a los encuestados indicar, ante un caso hipotético, cuán de acuerdo estaban con reducir multas a una firma que reveló información a las autoridades sobre el cartel del que era parte. Una mayoría de los encuestados estuvo en desacuerdo (41%) o totalmente en desacuerdo (22%) con la decisión de eximirlos, mientras que el 17% estuvo de acuerdo y el 6% estuvo totalmente de acuerdo con la decisión.
Lo interesante es notar cómo cambian los resultados cuando se les presenta un caso similar pero real y conocido: la colusión de las farmacias descubierta el año 2008. Aquí las respuestas se mostraron un poco más favorables a la figura de la delación: el 29% estuvo de acuerdo y el 7% estuvo totalmente de acuerdo con la decisión de las autoridades de ofrecer una reducción de multas a Farmacias Ahumada, frente al 17% y 6%, respectivamente, en el caso hipotético. No obstante, es importante resaltar que la mitad de los encuestados no aprobó la decisión delación compensada en este caso, con un 33% de los encuestados expresando desacuerdo y un 16% muy en desacuerdo con la decisión de otorgar una reducción de multas.
En síntesis, estos hallazgos sugieren un alto nivel de conciencia sobre la colusión en la opinión pública chilena y una alta desaprobación tanto a empresas como personas involucradas en este tipo de conductas, desaprobación que parece ser mayor comparada con otros países en donde se realizaron encuestas similares. Respecto a las sanciones más adecuadas, muchos apoyan las compensaciones a los consumidores y cierres temporales de empresas involucradas en estos actos, así como también un amplio apoyo a las penas de prisión e inhabilitación de cargos públicos para quienes participen del ilícito.
Si bien el documento no pretendía profundizar en los posibles factores detrás de la alta desaprobación en Chile hacia los carteles, la autora sí concluye con algunos puntos que vale la pena resumir. Por un lado, menciona los descubrimientos y condenas de colusión en Chile en los últimos diez años como un posible factor importante que generó conciencia sobre los carteles y sus daños. El Caso Farmacias, que se hizo público a fines de 2008, fue quizás el punto de inflexión que motivó la preocupación de la ciudadanía. Otros casos que le siguieron, como el cartel de productores de pollo en 2011, el cartel del papel tissue en 2015 y el cartel de supermercados en 2016, despertaron también una gran indignación en la atención del público.
Otros factores, fuera del sistema de protección de libre competencia, que también podrían explicar esta alta desaprobación –de acuerdo a Aydin– son la desigualdad del país, en comparación con la de otros países donde se aplicaron encuestas similares (comparando los coeficientes de Gini), y la vinculación por la opinión pública de estos casos de colusión a otros abordados por el sistema penal, de alta connotación pública, que involucraron a altos ejecutivos, como el Caso Penta en 2018.
Para la autora, la experiencia chilena es un ejemplo sobre cómo la aplicación (o “enforcement”) de la ley en materia de carteles podría ser una herramienta muy poderosa para aumentar la comprensión del público sobre los daños de la colusión, los beneficios de la delación compensada y sobre la política de competencia en general. Las agencias de competencia podrían mejorar su esfuerzo de comunicar y sociabilizar su actividad con mayor efectividad, al usar estos casos reales como ejemplos, esfuerzo que a su vez debe estar acompañado de un buen diseño para la detección de cárteles si acaso se quiere mantener el apoyo y la confianza del público en el régimen de libre competencia. Con todo, Aydin también alerta que una elevada atención de parte de la opinión pública podría transformarse en una espada de doble filo para una agencia de competencia, si existen expectativas sobre su función que no se correspondan con la defensa de la competencia –por ejemplo, prevenir el poder político de las grandes empresas–. En este aspecto, la autora recomienda esfuerzos de advocacy o promoción, para dar a entender directamente aquello que el derecho de competencia puede y no puede lograr.
Por último, cabe destacar que estos resultados también contrastan con los de la encuesta encargada por CeCo UAI a la consultora Deloitte, dirigida exclusivamente a abogados y abogadas que ejercen en materia de libre competencia en nuestro país, y cuyos resultados fueron publicados en agosto de este año (ver aquí). De acuerdo a este reporte, además de las sanciones penales, quienes se desempeñan dentro del sistema tienden a valorar en un alto grado la disuasión que producen las sanciones administrativas (asignando en promedio un 5.9 de 7 puntos) y la figura de la delación compensada (5,3 de 7 puntos). Este último dato podría dejar entrever que la valoración de la herramienta es más alta entre los especialistas que entre la opinión pública, que en general –como pudo observarse– no está de acuerdo con las decisiones de eximir de responsabilidad por delación compensada.
Umut Aydin, “Attitudes Toward Collusion in Chile”, Journal of Competition Law & Economics, nhaa022 (2020). Ver aquí
[1]Andreas Stephan, Four Key Challenges to the Successful Criminalization of Cartel Laws, 2 Journal of Antitrust Enforcement 333 (2014); Caron Beaton-Wells, Criminal Sanctions for Cartel Conduct: The Leniency Conundrum, Journal of Competition and Law Economics 13, 125 (2017); Peter Whelan, Cartel Criminalization and the Challenge of “Moral Wrongfulness”, Oxford Journal of Legal Studies 33, 535 (2013).
