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El pasado 4 de enero, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) publicó una minuta sobre el lanzamiento de un nuevo estudio de mercado sobre educación superior (en adelante, “Minuta”), que busca analizar la evolución competitiva de este servicio, con el fin de evaluar si tanto la demanda —manifestada por las decisiones de los estudiantes— como la oferta educativa de las Instituciones de Educación Superior (“IES”) se encuentra funcionando de forma competitiva y eficiente.
Lo anterior, bajo una hipótesis de falta de competencia en el mercado de educación terciaria, basada en potenciales limitantes que, a su vez, se clasifican en tres dimensiones: (i) fricciones en la demanda, relacionadas con la manera en que los estudiantes escogen sus carreras; (ii) fricciones en el mercado laboral, relacionado con un desalineamiento entre los currículos y las carreras impartidas por las IES en relación con las necesidades del mercado; y, (iii) barreras regulatorias (relacionadas con las restricciones para el otorgamiento de títulos y grados, y para la convalidación de cursos) y problemas en el financiamiento (asociados a las licitaciones a las instituciones financieras que administran los créditos universitarios avalados por el Estado o “CAE”).
Estudios han evidenciado que el gasto en educación terciaria en Chile es relativamente alto en relación con otros países. Así, por ejemplo, durante el año 2020, Chile destinó cerca de un 2,6% del PIB en gasto en educación superior, en contraste con el 1% que destinan, en promedio, los países de la OCDE (OCDE, 2023). Por otro lado, en 2019, el arancel anual promedio para una carrera universitaria de pregrado en instituciones públicas en Chile ($US 8.131) ocupó el tercer lugar entre los países OCDE (OCDE, 2022). Por eso, según la Minuta, cualquier esfuerzo que logre mejorar la eficiencia en el gasto en la educación o el valor que este produce en la sociedad puede generar efectos positivos significativos, tanto para los hogares chilenos como para el Fisco.
El objetivo de esta nota es repasar algunas de las preocupaciones levantas por la FNE respecto a una falta de competencia en el mercado de la educación superior chileno. Por otro lado, y a modo de referencia, revisamos un par de acciones de enforcement de agencias extranjeras que, si bien no son de derecho de la competencia, sí se relacionan a algunos de los problemas detectados por la FNE en su Minuta.
Antes de referirnos a las hipótesis de falta de competencia sugeridas por la FNE, cabe señalar que, tal como lo indica la Minuta, el mercado de educación superior se encuentra sujeto a “una multiplicidad de leyes y decretos” que lo regulan (p. 1). En términos generales, tanto las universidades como los Institutos Profesionales (IP) y los Centros de Formación Técnica (CFT) se encuentran regulados en la Ley 21.091, que establece un “Sistema de Educación Superior”. Esta ley establece los criterios que deben satisfacer cada uno de los tres tipos de instituciones de educación superior, y los títulos y grados que pueden conceder (según su categoría). Actualmente, en Chile existen 138 instituciones de educación superior (58 universidades, 33 institutos profesionales y 47 centros de formación técnica).
En cuanto a la regulación y fiscalización de este mercado, intervienen distintos organismos públicos. A grandes rasgos, el Ministerio de Educación y la Subsecretaría de Educación Superior se encargan de elaborar y coordinar las políticas de desarrollo y mejoramiento de la educación superior. Por su parte, la Comisión Nacional de Acreditación se encarga de evaluar (y acreditar) la calidad de la educación, y a la Superintendencia de Educación Superior le corresponde fiscalizar y supervigilar la normativa legal y reglamentaria aplicable.
Figura 1: Actores relevantes del Mercado de la Educación Superior
Fuente: División de Estudios de Mercado de la FNE (enero, 2024).
Una de las limitaciones evidenciadas en la Minuta hace referencia a que los estudiantes y sus familias podrían enfrentar dificultades al momento de escoger una carrera, evidenciada por el hecho de que muchas de las carreras escogidas presentan un costo o duración muy altos, o tienen, en promedio, rentabilidades negativas. Esto último fue estimado en un estudio realizado por la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (CNEP), cuyos resultados indicaron que el 30% de las carreras tienen rentabilidades promedio negativas.
Según la Minuta, algunos de los factores que podrían explicar el hecho de que carreras con baja rentabilidad se mantengan en el mercado es que los estudiantes tengan dificultades a acceder a información sobre las carreras que existen, o que esta información sea difícil de procesar. En este sentido, la FNE sugiere que podrían existir algunos sesgos de comportamiento que impidan a los consumidores (i.e., estudiantes y sus familias) tomar decisiones basadas en la calidad real de los programas académicos, evitando así que el precio (aranceles) sea un buen coordinador de la demanda y oferta. Algunos de estos sesgos serían la sobre-confianza respecto a las propias capacidades del estudiante de lograr buenos retornos, y la sobre-ponderación de eventos extremos en detrimento d probabilidades moderadas (ver nota CeCo “Fletcher: ¿Es la economía del comportamiento relevante para la política de competencia?”).
Adicionalmente, cabe tener presente que, en 2021, existían un total de 251 carreras genéricas en el país, divididas en 17.902 programas (Ministerio de Educación, 2022). La problemática asociada al exceso de alternativas también se ha evidenciado en el mercado de provisión de seguros de salud privados (ver nota CeCo “Seguros de salud, economía del comportamiento y asimetrías de información”).
Una segunda potencial falla de mercado identificada por la Minuta es el desalineamiento entre la formación educativa provista por las IES y las oportunidades laborales que ofrecen las empresas en el mercado laboral. Al respecto, un estudio de la OCDE del año 2019 mostró que Chile se ubicaba en segundo lugar en términos de número de adultos que se desempeñaban en trabajos para los cuales están sobrecalificados.
Por otra parte, en su Minuta, la FNE da cuenta del elevado porcentaje de estudiantes egresados, especialmente entre los 25 y 29 años, que se encuentra en la categoría conocida como “Ni estudian ni trabajan” (“NINI”). De hecho, de acuerdo con un estudio publicado por la OCDE en 2023, el 24% de los graduados en Chile en el año 2020 se encontrarían en esta categoría, siendo superado solo por Turquía y Sudáfrica.
Según la Minuta, la falta de mecanismos que faciliten la vinculación entre las instituciones de educación superior y el mercado laboral ha sido identificada tanto a nivel general, por parte de la CNEP, como en el caso particular de la formación técnica profesional, por parte del Consejo Asesor para la Formación Técnico Profesional (que participó en la elaboración del informe sobre Estrategia Nacional de Educación Técnico Profesional 2020).
Por último, si bien la Minuta reconoce que se han hecho esfuerzos por incluir aspectos de empleabilidad e inserción laboral en los criterios que determinan el nivel de acreditación de las IES, su incidencia sería limitada. Esto se debería a que, por un lado, las exigencias serían relativamente bajas y, por otro lado, al carácter voluntario de la acreditación.
En su Minuta, la FNE identifica dos potenciales barreras regulatorias (ver glosario CeCo “Barreras de entrada”). La primera es que, debido a que la mayoría de los instrumentos de financiamiento fiscal y estudiantil (de la educación superior) está dirigido a las universidades, los IP y los CFT podrían ver limitada su capacidad de competir con una oferta educacional atractiva.
La segunda barrera regulatoria hace referencia a las restricciones que recaen sobre los IP y CFT para otorgar ciertos grados académicos especializados (como los magísteres politécnicos), lo que le daría una ventaja -regulatoria- a las universidades en el segmento de programas de mayor especialización. Adicionalmente, existen dificultades para convalidar cursos realizados en IP y CFT con cursos de universidades. Estas restricciones podrían significar un aumento injustificado en el tiempo y el costo monetario de las carreras, desincentivando la especialización de los estudiantes.
Por otro lado, respecto a los problemas de financiamiento, la Minuta hace referencia a problemas identificados por un informe del Banco Mundial publicado en 2011 (que seguirían existiendo), relacionados con la forma en que se licitan los créditos universitarios con aval del Estado (CAE). En particular, según la FNE, los problemas de agencia inherentes a este tipo de mercado hacen que las instituciones financieras tienden a cargar los segmentos de créditos más riesgosos al Estado; además, estas licitaciones presentarían limitaciones injustificadas que impedirían la participación de actores distintos a los bancos (como cajas de compensación, fondos de inversión y aseguradoras).
En 2019, la Comisión Federal de Comercio (FTC), agencia de competencia y de protección del consumidor de Estados Unidos, acordó un pago récord de US$ 109 millones con la Universidad de Phoenix (UOP) y su empresa matriz, Apollo Education Group. Esto, luego de que la FTC las acusara de promocionar falsamente sus asociaciones y oportunidades laborales con grandes empresas del país (AT&T, Yahoo!, Microsoft, Twitter y la Cruz Roja Americana), con el objeto de atraer estudiantes a matricularse en los planes de estudio ofrecidos por la universidad entre septiembre de 2012 y diciembre de 2016.
Así, por ejemplo, en la campaña “Let’s Get To Work” destacó prominentemente que sus relaciones con ciertas empresas creaban oportunidades laborales para los estudiantes de la UOP; cuando, en realidad, esas empresas solo tenían un convenio que otorgaba descuentos a los cursos de la UOP para los trabajadores actuales de estas empresas, siempre y cuando estas promocionaran los programas ofrecidos por la universidad (FTC v. THE UNIVERSITY OF PHOENIX, INC. and APOLLO EDUCATION GROUP, INC., párr. N° 60 y 61).
Además, en el portal de empleos de su sitio web, la UOP incluía ofertas laborales como oportunidades exclusivas para sus alumnos, cuando, en realidad, no eran únicas ni exclusivas para estos, sino que eran copiadas manualmente de otras fuentes públicas (FTC v. THE UNIVERSITY OF PHOENIX, INC. and APOLLO EDUCATION GROUP, INC., párr. N° 56).
Según constató la FTC en su demanda (de infracción a la Sección 5-a de la FTC Act, sobre prácticas engañosas), las campañas de publicidad engañosa impulsadas por la UOP se iniciaron justo en un periodo en que el número de sus matrículas estaba disminuyendo, producto del aumento en la competencia por estudiantes (FTC v. THE UNIVERSITY OF PHOENIX, INC. and APOLLO EDUCATION GROUP, INC., párr. N° 15).
El monto acordado de US$ 109 millones incluía, por un lado, el pago en efectivo de US$ 50 millones (y en un plazo de siete días desde que se publicara la orden), que sería utilizado para reembolsar a los estudiantes afectados. Fue así como, en marzo de 2021, la FTC envió pagos que totalizaron casi US$ 50 millones a más de 147.000 estudiantes que probablemente se vieron expuestos y afectados por la publicidad engañosa.
Por otro lado, los US$ 141 millones restantes del pago acordado correspondían al monto de préstamos que debían ser cancelados por la universidad. En otras palabras, la autoridad ordenó la prohibición de cobros a los préstamos universitarios, otorgados a estudiantes afectados por la publicidad engañosa, que totalizaran un monto mínimo de US$ 140.966.806.
En mayo de 2023, la autoridad de competencia y protección al consumidor británica (CMA) publicó una nueva versión actualizada de su Guía para Proveedores de Educación Superior (UK higher education providers – advice on consumer protection law; en adelante, “Guía”), reemplazando su primera versión, publicada el año 2015.
En términos generales, la Guía propone lineamientos sumamente específicos en cuanto al tipo de información que los proveedores deben entregar a sus futuros estudiantes, la manera en que esta información debe ser dispuesta en sus sitios web y la forma de comunicar cambios que haya en esta materia.
Así, por ejemplo, la Guía obliga a los proveedores de educación superior informar a sus estudiantes cómo se impartirán sus programas (ya sea de forma remota, presencial, o de manera híbrida), el lugar físico (o los posibles lugares) donde se impartirá el curso, y el lugar (o los posibles lugares) donde se realizarán prácticas laborales (cuando sean conocidas por los proveedores).
De acuerdo al cronograma publicado por la misma FNE, las conclusiones preliminares de este nuevo estudio de mercado se anunciarían en diciembre de este año, mientras que el informe final se publicaría en marzo de 2025. Las personas que tengan interés en aportar antecedentes por escrito pueden enviar un correo a estudiosdemercado@fne.gob.cl.
*El CentroCompetencia (CeCo) es un centro de investigación que pertenece a la Universidad Adolfo Ibáñez.
Banco Mundial (2011). Programa de Crédito con Aval del Estado (CAE) de Chile.
Ministerio de Educación (2020). Estrategia Nacional de Formación Técnico Profesional.
OCDE (2023). Education at a Glance 2023: OECD Indicators. 12 de septiembre de 2023, p. 292.
OCDE (2022). Education at a Glance 2022: OECD Indicators. p. 308.
OECD (2019). Getting skills right: Engaging low-skilled adults in learning.
