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Los riesgos de la iniciativa de reforma a la Ley de Inversión Extranjera para el ecosistema de M&A y la política de competencia en México
La seguridad nacional está por tener un lugar en la mesa donde se negocian fusiones y adquisiciones en México. El 30 de agosto de 2026, la Presidenta Claudia Sheinbaum envió al Senado de la República una iniciativa de reforma a la Ley de Inversión Extranjera (LIE) que introduce un procedimiento especializado de escrutinio de seguridad nacional para operaciones con empresas mexicanas. La iniciativa no surge en el vacío: se inscribe en una tendencia global, de la cual el Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) es el ejemplo más conocido, en la que se busca controlar quién adquiere activos estratégicos dentro de sus fronteras. Sin embargo, como ocurre con cualquier herramienta regulatoria poderosa, vale la pena revisar sus posibles alcances con detenimiento.
«La pregunta central no es si México debe contar con un mecanismo de revisión de inversiones por razones de seguridad nacional, la mayoría de las economías avanzadas ya lo tienen, sino si el diseño propuesto ofrece las salvaguardas necesarias para evitar que la etiqueta de seguridad nacional se convierta en un instrumento de discrecionalidad que distorsione el funcionamiento del mercado, desaliente la inversión y erosione la certeza jurídica que se ha construido durante tres décadas en México«
La pregunta central no es si México debe contar con un mecanismo de revisión de inversiones por razones de seguridad nacional, la mayoría de las economías avanzadas ya lo tienen, sino si el diseño propuesto ofrece las salvaguardas necesarias para evitar que la etiqueta de seguridad nacional se convierta en un instrumento de discrecionalidad que distorsione el funcionamiento del mercado, desaliente la inversión y erosione la certeza jurídica que se ha construido durante tres décadas en México.
Conviene empezar por lo que funciona. El sistema mexicano de control de concentraciones, piedra angular de operaciones de M&A, descansa sobre una lógica técnica y predecible. La Comisión Nacional Antimonopolio (CNA) revisa las concentraciones bajo criterios objetivos codificados en el artículo 86 de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE).
El análisis de la CNA sigue una metodología consolidada: definición de mercado relevante, evaluación de poder sustancial, análisis de efectos sobre la competencia, y tres posibles sentidos de resolución, autorizar, condicionar o no autorizar la concentración. Los plazos están definidos en la ley, las partes conocen los criterios que guían la decisión, existe una práctica decisoria para la mayoría de los mercados y las resoluciones son susceptibles de revisión jurisdiccional.
Esto es, en suma, un sistema de control preventivo de competencia ex ante basado en criterios analíticos neutros y en una tradición institucional que, con sus imperfecciones, ha generado un grado razonable de certeza jurídica para los operadores del mercado.
La seguridad nacional responde a una lógica distinta. La Ley de Seguridad Nacional (LSN) define la seguridad nacional como las “acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano” (artículo 3). El artículo 5 de la misma ley enumera las amenazas: espionaje, sabotaje, terrorismo, interferencia extranjera en asuntos nacionales, actos que impidan combatir la delincuencia organizada y destrucción de infraestructura estratégica.
A diferencia del análisis de competencia, la evaluación de seguridad nacional no responde a criterios analíticos económicos ni a umbrales cuantitativos objetivos, o no al menos que sean públicos, sino a un mandato amplio orientado a preservar la integridad del Estado mexicano. Además, el artículo 30 de la LIE vigente ya otorga a la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras (CNIE) la facultad genérica de impedir adquisiciones por razones de seguridad nacional, pero no establece parámetros, directrices ni metodología concreta para ejercer esa facultad. El resultado es una disposición que existe en la ley desde hace años, pero que hasta ahora operaba más como una posibilidad abstracta, sin casos o precedentes públicos como referencia, que como un mecanismo operativo.
Aquí reside la tensión fundamental. La seguridad nacional no es un tema libre de controversia, sobre todo en la historia contemporánea de América Latina. Sobran los ejemplos en los que bajo la justificación de la seguridad nacional, los Estados han actuado de forma cuestionable desde varias perspectivas, incluidos los Derechos Humanos. Incluso, existe un cisma en los estudios de seguridad en los que se plantea a la seguridad nacional como una interpretación Estado céntrica, obsoleta, y contraria a nuevos paradigmas de pensamiento en dicha materia, como la seguridad humana.
Lo anterior no es solo un debate teórico, sino que no hay que perder de vista varios casos que se han suscitado en años recientes en México. Por ejemplo, se ha utilizado a la seguridad nacional como mecanismo o justificación para limitar el escrutinio público y restringir el acceso a información de obras públicas de alto perfil.
En este sentido, el entonces Presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, declaró mediante Acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación en el 2021, que proyectos y obras a cargo del gobierno federal en distintos sectores, incluyendo telecomunicaciones, vías férreas, salud, entre otros, que “por su objeto, características, naturaleza, complejidad y magnitud, se consideren prioritarios y/o para el desarrollo nacional”, como obras públicas de interés público y seguridad nacional. Esto incluye el caso del proyecto del “Tren Maya”, declarado como obra de seguridad nacional en términos del Acuerdo citado, lo cual ha limitado que se conozca el detalle del ejercicio presupuestal alrededor de la construcción de dicha mega obra.
La iniciativa plantea un nuevo mecanismo integrado por cinco nuevos artículos a diferencia del alcance genérico de la LIE vigente. Vale la pena detenerse en los elementos más relevantes y en los riesgos que plantean.
Sectores y actividades sujetas a escrutinio: se requerirá resolución favorable de la CNIE cuando la inversión extranjera pretenda participar directa o indirectamente en más del 49% del capital social de una sociedad mexicana cuyos activos superen el umbral que fije, en su momento, la CNIE, en actividades relacionadas con: (I) infraestructuras estratégicas, físicas o virtuales (sector energético, transporte, comunicaciones, datos, defensa); (II) tecnologías críticas y productos de doble uso (inteligencia artificial, robótica, semiconductores, ciberseguridad, tecnología cuántica y nuclear); (III) suministro de insumos fundamentales; (IV) acceso a información sensible; y (V) “las demás actividades o sectores económicos análogos o de similar naturaleza que determine la Comisión mediante resolución general”.
Esta última fracción constituye un frente abierto que permite a la CNIE ampliar los sectores sujetos a escrutinio sin necesidad de reforma legislativa, lo que genera incertidumbre sobre el alcance futuro del régimen.
Además, los umbrales que detonan la obligación de revisión bajo la óptica de seguridad nacional serán definidos en disposiciones secundarias. Mientras tanto, las empresas carecen de certeza sobre si sus operaciones futuras quedarán sujetas al nuevo régimen.
Composición de la CNIE: La iniciativa incorpora como miembros con voto a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), la Secretaría de Marina (SEMAR) y la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC). Además, se suman como invitados permanentes con voz, pero sin voto, la Fiscalía General de la República (FGR), el Centro Nacional de Inteligencia (CNI), el Servicio de Administración Tributaria (SAT) y la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF). Esta reconfiguración introduce a instancias de seguridad y defensa en un órgano que hasta ahora tomaba decisiones de naturaleza predominantemente económica y regulatoria.
El incorporar a dichas instancias no es una decisión menor, sino que, en palabras del teórico de la seguridad Barry Buzán, contribuye a la securitización de la discusión de la inversión extranjera en México. La securitización es un proceso mediante el cual un tema se presenta como un riesgo o amenaza para la seguridad del Estado. Al trasladar la inversión extranjera desde la esfera meramente técnica-económica hacia la lógica de seguridad, se legitima la adopción de medidas excepcionales y de controles más estrictos. Este enfoque transforma el debate público, permitiendo que consideraciones de soberanía, protección de infraestructura y Seguridad Nacional, prevalezcan sobre los criterios tradicionales de eficiencia de mercado y libre comercio.
Negativa ficta: En asuntos de seguridad nacional, no opera la afirmativa ficta; si la CNIE no resuelve dentro del plazo, la solicitud se entiende negada. Esta inversión de la regla general convierte el silencio administrativo en un obstáculo sustantivo.
Régimen sancionatorio: Se pueden imponer multas de hasta aproximadamente $23.46 millones de pesos (aproximadamente $1.5 millones de dólares americanos) por transmitir participación accionaria sin resolución favorable o por incumplir las medidas de mitigación impuestas por la CNIE. Esto convierte las condiciones de autorización en obligaciones continuas y potencialmente sancionables, lo que eleva significativamente el riesgo regulatorio.
Ausencia de metodología sustantiva: Quizá el elemento más preocupante es que la iniciativa no desarrolla una metodología exhaustiva para evaluar el riesgo de seguridad nacional ni enumera factores decisivos que guíen la decisión de la CNIE.
La discrecionalidad sin andamiaje técnico equiparable al del derecho de la competencia es, en mi opinión, el principal riesgo del diseño propuesto. Las partes pueden verse obligadas a entregar información sobre accionistas, beneficiarios finales, operaciones, infraestructura, sistemas y cadenas de suministro sin conocer con precisión qué hipótesis de seguridad nacional se están examinando ni qué elementos podrían generar una condición o una negativa.
Casos como el del Tren Maya, donde la Suprema Corte mexicana sostuvo que no existían elementos suficientes para demostrar un riesgo real, pero la designación como materia de seguridad nacional influyó en la transparencia y en el acceso a documentos, ofrece una advertencia sobre la distancia que puede existir entre el límite jurídico y el efecto práctico de la invocación de seguridad nacional.
Además, por su naturaleza, los criterios de seguridad nacional atienden a elementos y variables que por lo general se mantiene de acceso restringido o clasificado. Por ejemplo, en México, el Centro Nacional de Inteligencia, con fundamento en la Ley de Seguridad Nacional vigente, realiza cada año un análisis o actualización de riesgos sustantivos en la materia. Como resultado, se prepara una Agenda Nacional de Riesgos, la cual no es del conocimiento público. Esto, a diferencia de la práctica de otros países como incluso los Estados Unidos en los que el Director Nacional de Inteligencia publica anualmente los principales riesgos que identifica en materia de seguridad nacional.
En esta discusión, no podemos negar que el argumento a favor de un mecanismo de revisión de inversiones por seguridad nacional encuentra respaldo en la práctica de las principales economías del mundo. Sin embargo, la comparación también revela las carencias del diseño propuesto en México.
En Estados Unidos, el Commitee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) opera desde 1975 y fue sustancialmente reformado por la Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA) en 2018. El CFIUS es un panel interagencial liderado por el Departamento del Tesoro, no por instancias de seguridad y defensa, con criterios de análisis codificados en el estatuto, un proceso de notificación voluntaria y obligatoria para ciertas transacciones, plazos definidos (45 días de revisión más 45 días de investigación), y mecanismos de cooperación con aliados y socios comerciales. Las decisiones se basan en un análisis de riesgo con salvaguardas de seguridad jurídica.
En la Unión Europea, el Reglamento 2019/452 previamente vigente estableció un marco de cooperación entre Estados miembros y Comisión Europea para el control de inversiones extranjeras directas. Actualmente, el Reglamento 2026/1386, adoptado por el Consejo Europeo en junio del año en curso, con un plazo de transición de 18 meses, hará obligatorios los mecanismos nacionales de control, establecerá un alcance mínimo de sectores y consagrará principios vinculantes como proporcionalidad, derecho a ser oído, decisión motivada, cooperación transfronteriza e informes anuales de transparencia.
El Reino Unido implementó la National Security and Investment Act 2021, que define 17 sectores con notificación obligatoria, un mecanismo de call-in review con plazos claros (30 días laborables más 45 días adicionales) y publica informes anuales de transparencia sobre el funcionamiento del régimen.
Canadá, por su parte, mantiene una revisión de seguridad nacional separada de la revisión de beneficio neto bajo la Investment Canada Act, con criterios definidos y salvaguardas procedimentales.
Vale la pena señalar que no todos los países de América Latina han seguido esta tendencia. Chile, por ejemplo, no cuenta con un mecanismo de revisión de seguridad nacional equivalente para inversiones extranjeras aunque se está discutiendo internamente la implementación de un mecanismo similar, lo que demuestra que la adopción de estos regímenes no es una consecuencia inevitable del desarrollo económico, sino una decisión de política pública que debe calibrarse cuidadosamente.
El contraste con México es revelador. Todos los regímenes maduros comparten al menos cinco elementos: (i) criterios sustantivos codificados y enumerados en ley; (ii) instituciones especializadas y predominantemente técnicas como entes decisores; (iii) un principio de proporcionalidad que obliga a preferir condiciones de mitigación frente al bloqueo cuando sean adecuadas; (iv) garantías de debido proceso, incluyendo el derecho a ser oído y la obligación de motivar la decisión; y (v) mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, como informes anuales y revisión jurisdiccional efectiva. La iniciativa mexicana carece de varias de estas salvaguardas, y las que contempla descansan en buena medida sobre normativa secundaria que aún no existe.
El debate sobre los regímenes de escrutinio de la inversión extranjera suele concentrarse en si están justificados y en cómo deben diseñarse. Hay, sin embargo, una dimensión menos atendida: los efectos anticompetitivos que la propia decisión de bloquear o condicionar una operación puede producir en el mercado.
Como ha señalado la OCDE, las consideraciones de seguridad nacional pueden ingresar al análisis de concentraciones por sus efectos sobre la concentración, la reducción de la rivalidad, el cierre de mercados y la innovación. Pero la relación inversa es igualmente importante, si una operación se bloquea por seguridad y no por competencia, el resultado puede ser la consolidación de un incumbente, una rivalidad más débil o la desaparición de una fuente potencial de presión competitiva. La pregunta no es solo qué riesgo evita el Estado, sino qué competencia deja de existir.
Conviene identificar los mecanismos concretos. Primero, bloquear a un adquirente extranjero puede proteger a los incumbentes nacionales frente a un desafío competitivo y operar, en los hechos, como una barrera de entrada revestida de lenguaje de seguridad nacional. Si se excluye a una empresa que habría aportado capital, tecnología y presión competitiva, el incumbente conserva su posición sin ganársela mediante competencia. El trabajo extenso de la OCDE sobre neutralidad competitiva ha advertido que los bloqueos injustificados de adquisiciones extranjeras pueden funcionar como medidas proteccionistas.
Segundo, existe un efecto de enfriamiento o chilling effect: la mera presencia de un régimen opaco y discrecional desalienta a potenciales adquirentes antes de iniciar la operación. Miller, Godsell y Lel realizaron una investigación robusta sobre cómo la expansión de CFIUS en Estados Unidos encontró un efecto disuasorio medible sobre las adquisiciones transfronterizas, especialmente en empresas intensivas en investigación y desarrollo.
La nota de BIAC ante la OCDE ofrece una advertencia adicional. Los vetos injustificados amparados en razonamientos clasificados, como el bloqueo por Hungría de la adquisición de AEGON por VIG en 2021, sin otra explicación pública que una afirmación genérica de interés de seguridad nacional, muestran cómo el escrutinio de seguridad puede convertirse en un instrumento de alineamiento geopolítico, y no en una evaluación objetiva del riesgo concreto. En dicha nota, también señala que los insumos de política de seguridad pueden producir resultados competitivos divergentes frente a hechos similares, como ocurrió en Estados Unidos con Lockheed Martin/Aerojet Rocketdyne y L3Harris/Aerojet Rocketdyne. Dos operaciones comparables pueden recibir tratamientos opuestos no por sus efectos sobre la competencia, sino por cambios en prioridades estratégicas o por información que las partes no pueden controvertir.
En México, estos riesgos se amplifican por el diseño de la Iniciativa. La negativa ficta permite que la inacción administrativa, y no una determinación afirmativa de riesgo, bloquee la operación. La ausencia de un mandato expreso de proporcionalidad tampoco obliga a la CNIE a preferir medidas de mitigación frente al bloqueo total, aun cuando pudieran neutralizar el riesgo identificado. A ello se suma la participación, como integrantes con voto, de autoridades militares y de seguridad, cuyas consideraciones pueden no guardar relación directa con la dinámica del mercado.
Finalmente, la fracción V del artículo 30 Bis convierte la incertidumbre sobre los sectores sujetos a revisión en una distorsión competitiva. En suma, la Iniciativa no solo regula transacciones; puede reconfigurar estructuras de mercado mediante discrecionalidad administrativa y producir resultados que un análisis de competencia identificaría como dañinos para el proceso competitivo.
Como concluyó la OCDE en su informe de junio de 2026, los mercados competitivos e innovadores son, por sí mismos, una fuente primordial de resiliencia y seguridad nacional; esa lección no debe perderse al diseñar este régimen.
La iniciativa evidencia una intención legítima del Estado mexicano: proteger activos estratégicos, tecnologías críticas e infraestructura sensible frente a adquisiciones que puedan comprometer la seguridad nacional. Esa preocupación es válida y compartida por la comunidad internacional. Sin embargo, la legitimidad del objetivo no exime del escrutinio sobre el diseño del instrumento.
El principal riesgo del diseño propuesto no es la existencia de un mecanismo de revisión, ese mecanismo es necesario, sino la discrecionalidad sin andamiaje técnico suficiente. Cuando una misma operación puede requerir autorización simultánea de la CNA (bajo criterios de competencia) y de la CNIE (bajo criterios de seguridad nacional), la fusión de objetivos genera tensiones que pueden distorsionar ambos sistemas. El análisis de competencia pierde neutralidad si la variable de seguridad nacional contamina la evaluación económica, y el análisis de seguridad nacional pierde credibilidad si no se sustenta en una metodología rigurosa y transparente.
Me parece que el camino no es rechazar la iniciativa, sino mejorarla sustancialmente. Para ello, comparto algunas reflexiones:
Es clave codificar en la ley los criterios sustantivos de evaluación de riesgo de seguridad nacional, de forma análoga a lo que hace el CFIUS con los factores enumerados en su estatuto o la Unión Europea con las categorías de su reglamento, así como la propia LFCE en materia de umbrales para notificar concentraciones. No basta con delegar todo a resoluciones generales; las empresas necesitan conocer las reglas del juego antes de sentarse a la mesa.
Es recomendable establecer un mecanismo de revisión con predominio de criterios técnicos sobre los políticos. La participación de SEDENA, SEMAR y SSPC como miembros con voto en la CNIE introduce una lógica de seguridad y defensa que puede desplazar la racionalidad económica. Convendría evaluar modelos como el del CFIUS, donde el liderazgo del panel recae en una autoridad económica (el Departamento del Tesoro), o como el de la Unión Europea, donde la proporcionalidad es un principio vinculante.
Resulta indispensable preservar la independencia de la autoridad de competencia. La CNA debe mantener la capacidad de analizar concentraciones bajo criterios estrictamente técnicos, sin que la variable de seguridad nacional contamine su análisis económico. Los dos regímenes pueden coexistir, pero deben operar con lógicas distintas y complementarias.
En un Estado de Derecho, el principio de proporcionalidad, el derecho a ser oído y la obligación de motivar la decisión son fundamentales. Impedir una adquisición afecta derechos de propiedad, libertad de empresa, seguridad jurídica y debido proceso. La medida debe guardar una relación racional con el riesgo identificado y no ir más allá de lo indispensable para mitigarlo.
La CNIE deberá publicar lineamientos y umbrales claros con anticipación suficiente, y no relegar la totalidad de los parámetros operativos a normativa secundaria con plazos de 180 días. La incertidumbre regulatoria es, por sí misma, un costo para la inversión.
Deben implementarse informes anuales de transparencia sobre el funcionamiento del régimen, siguiendo la práctica del Reino Unido y de la Unión Europea. La rendición de cuentas no debilita la seguridad nacional; la fortalece, porque genera confianza institucional.
En este sentido, México tiene la oportunidad de construir un régimen que equilibre seguridad y certeza jurídica, a la altura de los estándares internacionales. La competencia económica y la seguridad nacional no son objetivos irreconciliables, pero su convivencia exige un diseño institucional cuidadoso, transparente y sometido al escrutinio público.
La seguridad nacional ya se sentó a la mesa de la discusión de M&A. La pregunta es si le daremos en México un lugar con reglas claras o si le permitiremos dictar las condiciones sin contrapeso. Del diseño final de esta reforma depende, en buena medida, la respuesta.
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