Newsletter
Suscríbete a nuestro Newsletter y entérate de las últimas novedades.
https://centrocompetencia.com/wp-content/themes/Ceco
Recientemente, la OCDE publicó una serie de background notes que buscan plantear o profundizar el debate sobre diversos temas de libre competencia. En CeCo repasamos algunos de estos artículos, específicamente los referidos a política industrial, competencia y democracia, fintechs y finanzas abiertas, nuevas formas de monopolización (entrenchment & moat building), investigaciones de carteles, fusiones transfronterizas, estándar probatorio, medidas cautelares y presunciones estructurales. En esta nota se revisa el documento “Competition and regulation in the care industry”, elaborado por Federica Maiorano (División de Competencia de la OCDE).
La industria del cuidado en la primera infancia y cuidados de largo plazo – que también incluye el cuidado de personas mayores y personas afectadas por enfermedades de larga duración o crónicas – es un sector desfinanciado, insuficientemente regulado en materia de libre competencia, que cuenta con múltiples fallas de mercado y con un alto riesgo de concentración económica del lado de los proveedores con fines de lucro, entre muchas otras deficiencias. Todas estas llevan a que se trate de un mercado de difícil acceso para los consumidores, costoso y con efectos de inequidad de género e inequidad socioeconómica.
El estudio de la OCDE destaca en sus conclusiones que las dinámicas de este mercado, debido a las fallas del mercado que lo afectan, requiere de la intervención de los gobiernos para mejorar el acceso, asequibilidad y calidad de los servicios, generando diferentes posibilidades que condicionan la amplitud, cobertura y participación de proveedores privados. En particular, el rol de las autoridades de competencia, que ha sido limitado en estos mercados, puede ser fundamental en la abogacía de un entorno más competitivo (facilitando la entrada) y en la promoción de la transparencia en este mercado (facilitando la libre elección).
Aunque su definición puede variar, las entidades internacionales han acuñado el concepto de ‘economía del cuidado’ – también conocido como ‘purple economy’ – para referirse a las actividades o servicios prestados de manera gratuita o a partir de una contraprestación económica, apoyando el cuidado en todas las formas que la persona (comúnmente menor de edad o de tercera edad) lo necesite (The Care Economy Knowledge Hub, s.f.). Lo anterior, ya sea de manera directa – alimentar un bebé o prestando servicios de enfermería – o indirecta – cocinando o limpiando la casa de la persona en cuidado – (Carpenter, C., S. Staab, N. Bidegain, 2023).
Habitualmente, las actividades indirectas se atribuyen a las mujeres o niñas que se desempeñan exclusivamente en el hogar o que, aun cuando laboran o estudian, deben destinar su tiempo de ocio al cuidado de personas, lo que ha derivado en que la mujer tenga una carga desproporcional de trabajo frente al ingreso económico que recibe (Folbre, N., 2018). Incluso, para el estudio realizado en Canadá, el Sistema de Cuentas Nacionales – el estándar internacionalmente aceptado para medir las actividades económicas – asigna la categoría de ‘trabajo no comercial’ a las actividades domésticas y el cuidado de familiares. Es de tal magnitud el problema que los sistemas de salud carecen de planes de cuidado a largo plazo lo suficientemente robustos y ello ha derivado en que el 51 % de personas mayores alrededor del mundo sean cuidados por asistentes sin sueldo.
En el informe de la OCDE se restringe la definición del mercado de la industria del cuidado a una amplia gama de actividades remuneradas que se prestan a niños y personas que necesitan cuidados de larga duración – adultos mayores, personas con discapacidad, y personas con ciertas enfermedades –, labores que son trasversales a las áreas de la educación, salud, trabajo social y doméstico. Dentro de este mercado relevante se diferencian dos segmentos: (i) los servicios de cuidado infantil y educación (por sus siglas en inglés, ‘ECEC’), que se presta para el desarrollo del menor antes de su ingreso a la escuela primaria, y (ii) el cuidado de largo plazo, prestado en residencias de cuidado, en instalaciones de enfermería para cuidados esporádicos y a domicilio.
Esta definición nos permite entender la magnitud de este mercado dado que, según cifras del 2018, el 11 % del empleo mundial (381 millones de personas) está representado por la fuerza laboral remunerada de la industria del cuidado. Así, la industria del cuidado es parte sustancial de la economía global que permite el funcionamiento de la sociedad – ya que facilita que familiares y otras personas allegadas al paciente puedan trabajar en lugar de dedicarse al cuidado en el hogar – y es tal su demanda que la oferta de cuidadores no alcanza a satisfacer las necesidades del mercado.
Comprendida la importancia de este sector, el comportamiento de la demanda y la oferta puede verse fácilmente afectado por la intervención gubernamental, en tanto que puede: (i) regular el sector, (ii) prestar los servicios directamente y/o (iii) subsidiar los servicios ofrecidos por proveedores privados mediante la recaudación de fondos de los consumidores que participan en este mercado. En el siguiente gráfico, en líneas generales, se ilustran estas dinámicas:
En consecuencia, y conforme al gráfico anterior, dependiendo del grado de participación en la prestación del servicio de cuidado que ostente el gobierno en ciertas zonas de un territorio, variará la presencia de los agentes privados, siendo además importante el nivel de inversión que el gobierno esté dispuesto a suministrarles – por ejemplo, en los casos de subvención de la demanda -, todo lo cual afecta las decisiones en la fijación de precios.
Ello lleva a que el consumidor adopte comportamientos de consumo variables en función de si debe pagar todo el precio por el servicio prestado, o si solo debe contribuir parcialmente con los costos (dado que el servicio es en gran medida financiado por el Estado). Sin embargo, pese a que haya variaciones en la calidad o características de la prestación del cuidado.
Las personas que buscan el servicio se enfrentan a una presión crítica, en razón a que lo necesitan con urgencia, no desean dejar su hogar y ser internados en una instalación clínica o de cuidado, y, finalmente, carecen de un alto nivel de información que les permita conocer a qué subsidios pueden acceder y cuáles son los gastos que el servicio implicaría – partiendo de la premisa que el valor del servicio es subsidiado –.
Tal es la complejidad de este mercado que la OCDE señala que no se puede desconocer que cada Estado tiene dinámicas complejas que impiden establecer un patrón de conductas, por lo que las decisiones en materia de libre competencia deben basarse en la estructura de los subsidios, la baja o alta oferta en ciertas áreas de un territorio, el acceso de los consumidores a la información y demanda del servicio, entre otros tantos factores que afectan las dinámicas de oferta y demanda.
En general, la OCDE decide no ahondar en fallas sistémicas profundas dado la excepcionalidad de cada mercado geográfico. Sin embargo, enmarca tres fallas del mercado transversales: (i) asimetrías de información, (ii) externalidades positivas y, (iii) riesgo moral por mal uso del sistema de cuidado.
En lo que respecta a las asimetrías de información, el informe plantea serias inquietudes sobre la falta de regulación en esta industria, lo que lleva a los oferentes a generar dinámicas de ‘race to the bottom’ (carrera hacia al abismo). Esto consiste en que, dado que los consumidores no pueden observar qué productos son de buena calidad, los oferentes compiten exclusivamente sobre el precio, abaratando costos fijos y variables sin que de ello se percaten los consumidores.
Así, existe el problema de que eventualmente no exista regulación suficiente sobre el mínimo de garantías bajo las cuales deben operar estos centros de cuidado, a lo que se añade el desconocimiento de los usuarios – entendiéndose estos como aquellos que reciben directamente la asistencia – frente a qué significa un ‘buen’ servicio. En consecuencia, esta falla de mercado genera que los proveedores de servicios no compitan por la calidad de su oferta, sino por el acaparamiento de clientes mediante precios – lo que, en nuestra opinión, podría derivar en prácticas anticompetitivas que concentren el mercado –, afectando directamente la calidad de vida de los usuarios.
A este respecto, la OCDE establece un impacto beneficioso de la economía púrpura, tanto para los receptores del servicio como para toda la sociedad. La profesionalización del sector del cuidado permite que los hogares puedan trabajar y obtener más ingresos de lo que se esperaría si se dedicaran al cuidado informal de sus familiares u otras personas.
Esto beneficiaría principalmente a las mujeres, quienes tendrían mayores probabilidades de romper las desventajas intergeneracionales e ingresar al mercado laboral con mayor éxito. Incluso, se predican beneficios para los niños que acceden a estos servicios dado que promueve su desarrollo educacional y de bienestar, mitigando futuros inconvenientes sociales o de salud en su adultez.
Esta externalidad afecta a proveedores y consumidores. Por el lado de los proveedores, se pierden incentivos de controlar costos cuando reciben fondos gubernamentales, generando ineficiencias y sobreuso de servicios.
Por el lado de los consumidores, aquellos que necesitan o pueden llegar a necesitar el servicio de cuidado basan su compra de seguros privados dependiendo tres factores. Primero, está el denominado fenómeno de ‘insurance puzzle’ (rompecabezas del seguro), que implica que mientras ciertos individuos confían en que sus familiares los cuidarán, otros no tienen tal certeza. Estos últimos son los que contratan seguros privados, incrementando los costos para las aseguradoras, por la existencia de una alta probabilidad de que todos los afiliados necesitarán el seguro. Segundo, la racionalidad del consumidor – aquel que esté efectivamente informado – tenderá a usar los servicios subsidiados por el Estado dado que no tiene claro que las pólizas puedan cubrir todas sus necesidades.
En tercer lugar, sin importar si su régimen es subsidiado o privado, los consumidores podrían usar servicios de cuidado o complementarios sin que verdaderamente los necesiten, generando graves ineficiencias para el sistema y barreras para que otros también puedan acceder a estos servicios. Respecto de esto último, incluso para el sector de cuidado infantil subsidiado, los padres no tienen incentivos para buscar el proveedor de servicios con menores precios dado que no será carga de ellos el pago total del precio. A lo que se suma que las familias más vulnerables no tienen información de los beneficios sobre este sector y los subsidios que se les otorgan, por lo que terminarán excluidos y serán las familias con mayores ventajas socio-económicas las que terminen accediendo al servicio.
Además de las labores de educación y concientización que deben hacer los gobiernos sobre los riesgos financieros que implica no tener una póliza de seguro para el cuidado a largo plazo, así como la necesidad de intervención frente al servicio de cuidado infantil – dado que son pocos los países que ofrecen este prestación gratuitamente –, los gobiernos deben promover iniciativas de vigilancia y, posiblemente, control sobre los agentes con fines de lucro que participan en este mercado. Esto, con el fin de evitar el acaparamiento por parte de estos operadores, quienes buscan rentabilidad a corto plazo y márgenes más altos mediante lo que, podría consistir en precios abusivos (caso de la Australian Competition and Consumer Commision, 2023).
Así, la OCDE señala una serie de medidas regulatorias que puedan mantener el mercado estable, subsanando ciertas fallas de mercado:
Es claro que cada una de estas propuestas puede resultar en mayor o menor medida beneficiosas conforme al modelo económico y las regulaciones particulares de cada país. Sin embargo, el informe OCDE levanta señales de advertencia para las autoridades de competencia, puesto que se trata de un sector que si bien abarca un porcentaje alto de la fuerza laboral a nivel mundial, no ha tenido la suficiente atención.
A nuestro juicio, tal falta de atención puede generar repercusiones negativas (por los denominados ‘spillover effects’) sobre los familiares o allegados al paciente. ¿Cómo pueden afrontar una situación de ineficiencias, asimetrías de información y posibles ausencias del servicio en zonas geográficas que no son atractivas para que los proveedores entren a competir? Evidentemente, son sus allegados quienes llegan a abandonar su empleo para dedicarse al cuidado del paciente y, en consecuencia, se disminuyen los ingresos del hogar para poder atender esta necesidad más apremiante.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
OCDE. (2024). “Competition and regulation in the care industry”, OECD Roundtables on Competition Policy Papers, No. 315, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/cef35d7c-en.
The Care Economy Knowledge Hub. (s.f.). Centro de estudios para la Economía del Cuidado. https://www.the-care-economy-knowledge-hub.org/ES/
Carpenter, C., S. Staab and N. Bidegain. (2023). “Purple Economy (Care Economy+)”, UN New Economics for Sustainable Development Policy Brief, United Nations, https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/purple_economy_14_march.pdf
Folbre, N. (2018). Developing care: recent research on the care economy and economic development. International Development Research Centre. https://peri.umass.edu/images/publication/Folbre-IDL-57142.pdf
*Carlos Andrés Uribe Piedrahíta. PhD de la Universidad de Salamanca. Especialista en Finanzas y abogado de la Universidad Pontificia Bolivariana. Director del Departamento de Derecho Económico, Director de la Especialización en Derecho de la Competencia y Director de la Maestría en Derecho Económico de la Pontificia Universidad Javeriana. Profesor de pregrado y posgrado en diferentes universidades de Colombia y América Latina. Árbitro de la Cámara de Comercio de Bogotá, Colombia.
*Oscar Alejandro Pineda Alcalde. Investigador académico, estudiante de la Facultad de Derecho y de la Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Javeriana, Codirector del Semillero de Inteligencia Artificial y Derecho y miembro de AI For Good Bogotá Hub.
