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El pasado 4 de septiembre de 2025, Indecopi publicó el Proyecto de Guía de Colaboración entre Competidores (“Guía”), elaborada por la Dirección Nacional de Investigación y Promoción de la Libre Competencia del Indecopi, en conjunto con el Banco Mundial y con el apoyo de la Cooperación Económica Suiza.
El objetivo de la Guía es poder orientar a las empresas en la evaluación e implementación de acuerdos de colaboración entre competidores, promoviendo formas de cooperación legítimas que generen eficiencias sin afectar la libre competencia. A través de esta se busca prevenir riesgos de conductas colusorias mediante lineamientos claros y buenas prácticas, fomentando así una competencia leal y un cumplimiento normativo efectivo en los mercados peruanos.
Desde ya cabe advertir que, según lo señalado en el mismo proyecto de guía, esta “no tiene por objeto reformular la normativa vigente ni constituir una declaración definitiva sobre la forma en que el INDECOPI ejercerá su discrecionalidad en un caso concreto” (p. 8). Asimismo, el documento en cuestión también aclara que la interpretación de la guía corresponde, en última instancia, a los órganos jurisdiccionales competentes.
La Guía cuenta con referencias internacionales, como a las guías de acuerdos horizontales de la Comisión Europea, Reino Unido, Australia, Canadá, Singapur y Hong Kong.
Para poder saber si es que un acuerdo de colaboración horizontal es lícito, la Guía del Indecopi propone un análisis en dos niveles: en el primer nivel, se examina si es que el acuerdo es, en principio, admisible desde la perspectiva legal, y luego, en elsegundo nivel, se evalúan con más a profundidad los efectos del acuerdo en la competencia, sus eficiencias y las posibles ganancias en el bienestar de los consumidores.
Con respecto al primer nivel de análisis, el objetivo es examinar la naturaleza del acuerdo para determinar si este es o no admisible desde una perspectiva legal. Lo primero es comprobar que el acuerdo no califique como una “prohibición absoluta” (per se) en los términos del artículo 11.2 de la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas de Perú. El legislador entiende que estos acuerdos restringen la competencia y no generan eficiencias que beneficien al mercado o a los consumidores. Estos acuerdos son: (i) los de fijación de precios u otras condiciones comerciales o de servicios; (ii) los que tienen el fin de limitar la producción o las ventas por cuotas; (iii) los de reparto de clientes, proveedores o zonas geográficas; y (iv) los que establecen posturas o abstenciones en licitaciones, concursos u otra forma de contratación, adquisición, subastas y remates públicos.
Luego, habiéndose descartado la configuración de una prohibición absoluta y continuando con el primer nivel de análisis, se debe verificar si la restricción a la competencia que produce el acuerdo es complementaria o accesoria a un acuerdo de colaboración lícito (entendiendo por tal, un acuerdo que genera eficiencias económicas en beneficio de los usuarios). El proyecto de guía menciona como ejemplo de este tipo de acuerdos aquellos que tiene como finalidad la racionalización de recursos, la reducción de costos y/o la mejorara en la prestación del servicio.
Además, se debe revisar que las restricciones a la competencia que generan estos acuerdos sean necesarias y proporcionales, debiendo delimitarse estrictamente en su duración, alcance geográfico y ámbito de aplicación a lo que sea imprescindible para alcanzar el objetivo lícito del acuerdo.
De este modo, este primer análisis funciona como un filtro: solo los acuerdos que los superen podrán ser evaluados bajo el marco de la prohibición relativa en un segundo nivel de análisis. Es en este segundo nivel en el que se determina si el acuerdo de colaboración horizontal, a pesar de tener un objetivo lícito, se encuentra o no prohibido relativamente. Ello será así en la medida en que el acuerdo genere o podría generar efectos negativos para la competencia y el bienestar de los consumidores.
El segundo nivel de análisis se lleva a cabo mediante un examen en cuatro etapas sucesivas: (i) se detectan los efectos negativos actuales o potenciales para la competencia mediante el análisis de los mercados afectados, el nivel de concentración, la capacidad de los competidores y las barreras de entrada. Asimismo, se deben identificar las medidas que minimizan los efectos mediante una matriz de riesgos y la asesoría de un experto en libre competencia; (ii) se identifican eficiencias verificables, inherentes y relevantes que provienen del acuerdo de colaboración horizontal que mejore la producción o distribución de bienes y servicios, o que contribuya a fomentar la innovación, la sostenibilidad y/o el progreso técnico o económico, en beneficio de los consumidores; (iii) se analiza si el acuerdo asegura que los beneficios, derivados de las eficiencias, se distribuyan de manera justa entre los consumidores, mejorando su bienestar; y por último (iv) se realiza una evaluación integral que contrasta los efectos restrictivos del acuerdo sobre la competencia con los beneficios generados para el bienestar de los consumidores, determinando si estos últimos compensan a los primeros. Este análisis compara escenarios del mercado con y sin la colaboración, considerando variables competitivas claves como precios, producción, calidad e innovación.
Si el acuerdo no genera efectos restrictivos a la competencia, es posible celebrarlo. Si genera efectos restrictivos, y a pesar de ello, cumple con las 3 etapas posteriores, entonces también será posible celebrarlo. En cambio, si genera efectos restrictivos a la competencia y no cumple con alguna de las otras 3 etapas, no será posible celebrar el acuerdo. Por lo tanto, en este segundo nivel de análisis se verifica si las eficiencias superan o compensan los efectos restrictivos complementarios o accesorios (si los hubiera).
De acuerdo con la Guía, los cuatro tipos de acuerdos de cooperación horizontal más comunes son: (i) acuerdos de sostenibilidad; (ii) acuerdos de investigación y desarrollo (I+D); (iii) acuerdos de estandarización; y (iv) acuerdos de colaboración para compra conjunta.
Si bien, todos los acuerdos de cooperación horizontal deben ser analizados a la luz de los parámetros señalados anteriormente, la Guía complementa dicho análisis con consideraciones específicas para evaluar cada uno de estos cuatro tipos de acuerdo. Esto, con motivo de priorizar las eficiencias que estos acuerdos podrían generar, y concluir si los beneficios efectivamente superan los perjuicios.
El objetivo de este tipo de acuerdos es prevenir, reducir o mitigar el impacto adverso de las actividades económicas sobre el medio ambiente. Por ello, resulta necesario abordar estas externalidades negativas mediante la acción colectiva de las empresas con miras a promover una producción o consumo sostenibles.
En este contexto, las restricciones a la libre competencia que deben prevenirse son los efectos que reducen innecesariamente los incentivos para competir. Asimismo, debe evitarse la eliminación injustificada de la diversidad de enfoques en estándares ambientales, pues ello limita la innovación. Del mismo modo, el intercambio de información no debe exceder lo estrictamente necesario, ya que podría facilitar conductas anticompetitivas. No obstante, estos acuerdos son susceptibles de originar beneficios y eficiencia tales como mejorar directamente la experiencia del consumidor, satisfacer la disposición del consumidor a pagar por la sostenibilidad y corregir externalidades negativas que el mercado, por sí solo, no logra resolver.
La finalidad de estos acuerdos es colaborar en actividades de investigación y/o desarrollo de productos, tecnologías o procesos, de manera conjunta o mediante división de tareas (para más información, ver artículo CeCo sobre acuerdos de I+D y libre competencia).
Estos acuerdos son susceptibles de producir efectos restrictivos, como la reducción del número de actores independientes en mercados con limitadas capacidades de I+D. También pueden conllevar el abandono o retraso de proyectos que, de otra manera, habrían sido desarrollados individualmente. De igual modo, existe el riesgo de facilitar la colusión, especialmente cuando la colaboración incluye la explotación conjunta de resultados.
El intercambio de información sensible debe limitarse a lo estrictamente indispensable, pues de lo contrario podría restringir la competencia en mercados conexos. En contraposición, los beneficios que pueden derivarse de estos acuerdos incluyen el reparto de riesgos, la reducción de costos, el incremento de inversiones en I+D y la aceleración en la comercialización de innovaciones. Asimismo, permiten combinar conocimientos especializados (know-how), mejorar la calidad y diversidad de la oferta, fomentar la generación de conocimiento y reducir la dependencia en mercados críticos.
Los acuerdos de estandarización tienen el propósito de establecer criterios técnicos o de calidad cumplidos por productos, procesos o servicios, actuales o futuros.
Estos acuerdos son susceptibles de producir efectos restrictivos, tales como lareducción de incentivos para innovar o diversificar, la exclusión de competidores o tecnologías cuando el acceso al estándar resulta restrictivo o discriminatorio, y la concentración de poder en la organización de estandarización. Igualmente, el intercambio de información sensible debe limitarse a lo estrictamente indispensable, para evitar que se convierta en un vehículo para la colusión.
En contraste, los beneficios de este tipo de acuerdos abarcan la facilitación de la interoperabilidad y la inserción en mercados, lo que incrementa la variedad disponible para el consumidor. También permiten reducir costos de transacción, fomentar la competencia basada en el mérito, mejorar la calidad, la seguridad y el impacto ambiental, así como acortar los plazos de introducción de nuevas tecnologías y promover la innovación incremental.
El objetivo de estos acuerdos radica en cooperar en la adquisición de bienes o servicios mediante compras conjuntas o negociaciones colectivas, a fin de acceder a mejores condiciones comerciales.
Esta modalidad de colaboración es susceptible de generar efectos restrictivos, como la acumulación de poder de compra que derive en precios artificialmente bajos y, en consecuencia, en la reducción del suministro. Asimismo, debe evitarse la formación de cárteles que fijen precios de compra, asignen cuotas o segmenten proveedores, así como la coordinación de comportamientos anticompetitivos en los mercados de venta posteriores. Por el contrario, estos acuerdos pueden alcanzar importantes eficiencias, tales como el acceso a condiciones comerciales más favorables, mayor diversidad y calidad en beneficio de los consumidores, así como el fortalecimiento de la competitividad (especialmente de las pymes). También cabe destacar la obtención de eficiencias logísticas mediante la centralización de pedidos, la optimización del almacenamiento y la reducción de costos de distribución.
Si bien la Guía orienta a las empresas sobre cómo estructurar acuerdos lícitos de colaboración entre competidores dentro del marco de la libre competencia, esta no sustituye los criterios legales ni administrativos aplicables a las prácticas colusorias horizontales.
De acuerdo con las normas generales de la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas, las empresas que incurran en prácticas colusorias o anticompetitivas pueden ser sancionadas con multas de hasta el 12% de sus ventas o ingresos brutos anuales, considerando todas sus actividades económicas en el ejercicio anterior a la sanción. Asimismo, los ejecutivos y miembros de órganos de dirección, gestión o representación que hayan participado en dichas conductas pueden recibir sanciones personales de hasta 100 UIT (aproximadamente USD 129,000).
Si bien Indecopi ha sustentado la Guía utilizando como modelo otras directrices internacionales sobre acuerdos horizontales, este proyecto presenta ciertas limitaciones técnicas.
Aun cuando el Indecopi ya cuenta con lineamientos en materia de concentraciones empresariales —como los Lineamientos para el Cálculo de los Umbrales de Notificación y los Lineamientos para la Calificación y Análisis de las Operaciones de Concentración Empresarial—, la mera referencia a dichos instrumentos no compensa la ausencia de criterios propios para el análisis técnico de los acuerdos de colaboración entre competidores. Ello porque los umbrales y metodologías de concentración responden a finalidades distintas (control previo de operaciones de concentración) y no se han trasladado de manera explícita a este nuevo ámbito. Así, la Guía carece de mecanismos claros para la medición de las eficiencias o de los riesgos que deberían contrarrestarse, no establece umbrales objetivos para evaluar el poder de mercado y genera ambigüedad en el estándar de prueba. Asimismo, adolece de casuística con ejemplos numéricos que orienten de manera práctica a las empresas.
En contraste, la Comisión Europea, a través de sus Directrices sobre los acuerdos de cooperación horizontal (2023), ofrece un marco más completo y técnico. Establece la obligación de que las eficiencias sean demostradas y cuantificadas, incorpora umbrales porcentuales sobre cuotas de mercado y proporciona casos hipotéticos con cálculos claros. Este desarrollo es posible gracias a décadas de jurisprudencia acumulada y a la necesidad de dar un marco uniforme a los 27 Estados miembros, cada uno con diferentes sistemas legales.
De forma semejante, la Oficina Canadiense de Competencia actualizó en 2021 sus Directrices sobre Colaboración entre Competidores, incorporando parámetros técnicos útiles para el análisis. Por ejemplo, fija umbrales de participación de mercado (como el 35% en compras conjuntas) para identificar escenarios de riesgo, desarrolla un marco para la cuantificación de eficiencias netas que exige pruebas documentadas sobre magnitud, probabilidad e impacto, y complementa con ejemplos hipotéticos detallados que ilustran cómo aplicar las disposiciones legales. Además, integra factores dinámicos como las barreras de entrada, el grado de sustitución y la innovación tecnológica, que enriquecen la evaluación de los efectos competitivos.
Asimismo, la Autoridad de Mercados y Competencia del Reino Unido emitió los Lineamientos sobre acuerdos horizontales (2023) que refuerza la importancia de parámetros técnicos claros. Esta incorpora umbrales de cuota de mercado (15% en acuerdos entre competidores y 25% en acuerdos entre no competidores). Además, presenta ejemplos prácticos en ámbitos como sostenibilidad, I+D y compras conjuntas, mostrando cómo las colaboraciones pueden ser pro competitivas siempre que cumplan condiciones estrictas.
Estas experiencias comparadas —Europa, Canadá y Reino Unido— muestran que las guías más avanzadas no solo establecen principios o conceptos generales recogidos en la ley, sino que también ofrecen herramientas técnicas de medición, umbrales y ejemplos aplicados. En esa línea, el proyecto de Guía que publicó Indecopi constituye un paso positivo de armonización con estándares internacionales, pero todavía tiene espacio de mejora para otorgar mayor certeza jurídica y predictibilidad económica a los agentes del mercado.
