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El 29 de julio de 2025, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (“TDLC” o “Tribunal”) emitió el Informe N° 36/2025 (“Informe”), mediante el cual modificó la regla de integración vertical establecida en el Informe N° 20/2021. En particular, el cambio se refiere a la forma de cálculo de los porcentajes de participación de mercado de los agentes de naves en función de la carga movilizada. Esto, con el fin de determinar cuáles de dichos agentes de naves deben ser considerados como “usuarios relevantes” y, en tal medida, restringir su grado de integración vertical con la empresa concesionaria del puerto.
La modificación se adoptó en el marco de un procedimiento no contencioso (NC N° 533-24) iniciado por la Empresa Portuaria Valparaíso (“EPV”), que solicitó al TDLC aclarar si, para calcular la participación de mercado de las agencias de naves, corresponde contabilizar toda la carga transportada por las naves agenciadas, o bien, si debe distinguirse la forma de intervención de los agentes de naves sobre dicha carga.
Dentro de la industria del transporte marítimo confluyen diversos actores. En el caso del Puerto de Valparaíso, se encuentra EPV, la empresa estatal propietaria del puerto que cumple funciones de fiscalización y autoridad portuaria. Por otro lado, está el concesionario del puerto, que es la empresa Terminal Portuario de Valparaíso (“TPV”). Esta empresa se adjudicó, en diciembre de 2021, la licitación del Terminal N°2 y que opera bajo un esquema de monooperador, proveyendo los servicios básicos del puerto (p. ej., servicio de transferencia de carga y de muellaje). La Figura 1 muestra la sección del Puerto de Valparaíso cubierta por el Terminal N°2.
Figura 1: Terminal N°2 dentro del Puerto de Valparaíso.
Fuente: Página web Puerto de Valparaíso, recogido el 11 de agosto de 2025.
Adicionalmente, participan otros actores de la cadena productiva portuaria. Entre estos, se cuentan las empresas navieras (o armadores), que son los propietarios u operadores de los buques; los exportadores, importadores y consignatarios, y los agentes de naves. El Informe del TDLC versa únicamente estos últimos.
Los agentes de naves se definen como personas naturales o jurídicas que actúan en nombre del navío en todos los actos o gestiones concernientes a la atención de la nave en el puerto (párr. 21). La exigencia de contar con un agente de naves obedece a la necesidad de representar a la nave en todas las gestiones vinculadas con la contratación de servicios durante la recalada, así como con el cumplimiento de las normativas locales, facilitando las labores del capitán y asegurando la llegada de las naves al puerto (párr. 23).
La Figura 2 ilustra la organización de este mercado en relación con el rol de las empresas navieras, los agentes de naves y el concesionario del puerto. En Chile, toda embarcación nacional o extranjera debe tener un agente de naves en los puertos donde arribe, salvo que el navío cuente con una oficina establecida en ese puerto, en cuyo caso puede actuar directamente como agente de sus propias naves (párr. 23). Entre 2022 y 2024, aproximadamente un 35% de las naves se “auto-agenciaron” a través de oficinas propias, mientras que el 65% restante debió contratar los servicios de un agente de naves.
Figura 2: Mercado de los agentes de naves.
Fuente: Elaboración propia.
La forma en que los agentes de naves intervienen en las naves agenciadas no es uniforme y depende, principalmente, de quién contrate los servicios básicos provistos por el concesionario del puerto. En algunos casos, es la propia naviera agenciada la que contrata directamente estos servicios con el concesionario del puerto, quedando el agente de naves limitado a funciones de carácter meramente administrativo (p. ej., pago de cuentas, firmar en representación del capitán del navío, etc.). En otros, en cambio, el agente asume la responsabilidad de contratar dichos servicios en representación del navío, teniendo así una participación más activa en el proceso. Comprender esta diferencia en la forma de intervención de los agentes de nave es esencial para analizar correctamente la discusión sobre el cálculo de la regla.
En muchas industrias existen instalaciones esenciales controladas por un monopolio, que proveen servicios básicos a empresas aguas abajo que compiten entre sí. Aunque estas suelen estar sujetas a regulación para limitar su poder de mercado, las empresas pueden buscar integrarse verticalmente en segmentos competitivos, trasladando así su poder desde el área regulada hacia la no regulada (para así extraer rentas en esta última).
Ahora bien, cuando las empresas se integran verticalmente, adquieren incentivos para incurrir en conductas exclusorias, empeorando el acceso de sus rivales al mercado aguas abajo. Por ejemplo, la empresa integrada puede entregar servicios de menor calidad a sus clientes “rivales” o discriminar precios en favor del cliente integrado. Si bien existen reglas de acceso igualitario que prohíben la discriminación, estos monopolios conservan margen para realizar prácticas que perjudican a sus rivales y que resultan difíciles de detectar (Bustos y Galetovic, 2003).
En el Puerto de Valparaíso, TPV opera como un monopolio legal, en su calidad de monooperador del Terminal N° 2, el cual se considera como una instalación esencial para el mercado. Ello significa que dicha empresa tiene el control exclusivo de la provisión de los servicios básicos, lo que le otorga incentivos para integrarse verticalmente e incurrir en prácticas que perjudiquen a sus competidores aguas abajo (en este caso, los agentes de naves). El propio TDLC identifica en el Informe que los riesgos de discriminación pueden materializarse a través de diversas conductas: la negativa de acceso al terminal portuario, la discriminación entre usuarios, prácticas de sabotaje, la utilización de información estratégica obtenida de competidores integrados o, incluso, la realización de subsidios cruzados.
Por lo tanto, resulta fundamental que en mercados como este se establezcan reglas, como la prohibición o limitación de la integración vertical, que impidan o al menos restrinjan a los monopolios de instalaciones esenciales la posibilidad de trasladar su poder de mercado hacia los segmentos no regulados.
La regla de integración vertical incorporada en el Informe N° 20/2021 buscó prevenir los riesgos presentados en la sección anterior de forma ex ante, estableciendo umbrales de participación para que la propiedad conjunta de los concesionarios por parte de los “usuarios relevantes” no supere ciertos porcentajes. En particular esta regla establece que “los usuarios relevantes de la cadena de transporte marítimo de carga general no podrán poseer, en conjunto, más de un 60% del capital, ni más del 60% del capital con derecho a voto, ni derechos por más del 60% de las utilidades de la sociedad concesionaria”.
El mismo informe define las condiciones para que un agente sea considerado “usuario relevante”. En lo relevante para este caso, la regla señala que “Serán considerados como usuarios relevantes [los] agentes, (b.i) con más de un 15% de tonelaje de carga marítima movilizada en la región respectiva, o (b.ii) con más de un 25% del tonelaje de carga marítima movilizada en el frente de atraque objeto de la respectiva concesión”.
En este marco, el proceso que dio origen al Informe N° 36/2025 se inició a partir de una discrepancia entre EPV y TPV respecto de la metodología para calcular la participación de los agentes de naves. La controversia giró en torno a si debía contabilizarse el total de toneladas transportadas por las naves agenciadas o únicamente aquellas toneladas de carga respecto de las cuales el agente efectivamente prestó servicios de agenciamiento (excluyendo así los servicios meramente administrativos prestados por los agentes).
En su interpretación, TPV sostuvo que solo correspondía considerar las toneladas directamente asociadas a la prestación de servicios de agenciamiento por parte del agente de naves. Por el contrario, EPV argumentó que el cálculo debía incluir la totalidad de las toneladas transportadas por las naves agenciadas, sin importar si el agente intervino -en tanto agente- en toda o parte de la carga.
Esta diferencia metodológica tiene consecuencias relevantes. Según los cálculos de EPV, dos agentes de naves relacionados con TPV superarían conjuntamente el umbral del 25% del tonelaje movilizado en el Terminal N° 2, lo que situaría a TPV por sobre el límite establecido en la regla de integración vertical. En este escenario, y de acuerdo con lo establecido en el Informe N° 20/2021, Agunsa, uno de los agentes vinculados a TPV, debería reducir su participación para ajustarse al límite o, en caso contrario, podría configurarse un incumplimiento grave que habilitaría poner término al contrato de concesión que sostiene TPV (párr. 17).
EPV, en su calidad de autoridad portuaria, enfatizó la necesidad de complementar y aclarar la aplicación de la regla de integración vertical para evitar interpretaciones divergentes que puedan afectar la fiscalización y el cumplimiento del marco regulatorio.
El TDLC partió de la premisa de que la forma de cálculo de las participaciones de los agentes de nave debe ser congruente con la finalidad de la regla de integración vertical: mitigar los riesgos de exclusión (es decir, de que el concesionario sabotee o discrimine a un agente de naves no relacionado).
Las opiniones sobre la modificación de la regla formaron dos claros bandos. Por un lado, estaba TPV y Agunsa, quienes estaban a favor del cambio de la fórmula de cálculo y, por otro, estaba EPV, la Fiscalía Nacional Económica (“FNE”), el Ministerio de Trasporte y Telecomunicaciones (“MTT”) y el Sistema de Empresas (“SEP”), quienes estaban en contra del cambio.
TPV y Agunsa plantearon que lo relevante para la regla de integración vertical no es toda la carga transportada por las naves agenciadas, sino únicamente aquella sobre la que el agente de naves contrata y paga directamente servicios básicos del terminal, como la transferencia o el muellaje a la carga. Según este enfoque, atribuir toneladas adicionales sobre las que el agente no tiene gestión alguna inflaría artificialmente su participación y generaría un cálculo incongruente con los riesgos de integración vertical que se pretende prevenir.
Por su parte, EPV, la FNE, el MTT y el SEP sostuvieron que la regla debía aplicarse sobre el total de la carga movilizada en las naves agenciadas, sin importar quién contratara los servicios básicos. Argumentaron que este criterio amplio es consistente con la historia regulatoria y con la forma en que se ha aplicado en otros puertos, además de ser más simple de fiscalizar, evitando depender de contratos individuales y de información que muchas veces es confidencial o difícil de verificar.
Los opositores también advirtieron que restringir el cómputo al pago o contratación realizada por el agente podría debilitar la eficacia de la regla. Esto, ya que los niveles de participación podrían variar según decisiones administrativas de los armadores o consignatarios sobre quién paga la factura.
Finalmente, el TDLC resolvió por mayoría, acoger la interpretación restringida de la regla de integración vertical. De esta forma, para el cómputo de la participación de un agente de naves como usuario relevante “corresponderá sólo a aquellas toneladas transferidas por las naves agenciadas donde el agente liquide y contrate directamente, por cuenta de sus clientes, el servicio de transferencia de carga y/o el servicio de muellaje a la carga, dentro del total de toneladas de carga transferidas en el frente de atraque objeto de la concesión o región respectiva”.
Con esta decisión el Tribunal buscó alinear el cálculo de la participación con los riesgos efectivos de integración vertical, es decir, con aquellos casos en que el concesionario puede favorecer a un agente mediante la provisión de servicios básicos. Esto pues, en los casos en que los navíos pagan directamente por los servicios básicos, TPV no tendría incentivos para perjudicar a otro agente de naves.
Está decisión del TDLC fue acordada por mayoría, de modo que solo 3 de los 5 ministros votaron a favor de la modificación de la regla. En efecto, la ministra Retamales y el ministro Parot, quienes votaron en contra de la modificación, argumentaron que la fórmula adoptada por la mayoría representa una definición incompleta de la participación de las agencias, ya que excluye toneladas de naves que el agente efectivamente representa. Así, para el voto de minoría, lo importante es medir toda la carga de las naves agenciadas, no quién paga los servicios al puerto. Por eso, propusieron mantener el criterio de EPV, que considera toda la carga, porque es más fiel al diseño original y más fácil de fiscalizar.
