La regulación en el mercado de transporte aéreo: Doctrina versus análisis

7.09.2022

3 minutos

Sebastián Poblete C. Doctorando en Economía, Northwestern University. Economista de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Magíster en Economía, Northwestern University. Magíster en Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile. Investigación enfocada en Organización Industrial, Economía Laboral y Microeconomía Aplicada. Trabajó Previamente en J-PAL LAC y como docente en la Pontificia Universidad Católica de Chile.

En muchos contextos, el estándar de la regulación en libre competencia es reconocer que, en general, los mercados tienen fallas. Por lo tanto, es necesario contar con cierta institucionalidad para corregir dichas fallas y poder “empujar” a esos mercados a proveer bienes y servicios de la forma más eficiente posible. Con mayor eficiencia, nos referimos (en general) a que los mercados provean productos a precios que reflejen sus costos reales -y no un abuso de posición monopólica- y cuya calidad se derive de un sano ambiente de libre competencia.

Si bien el mencionado estándar es la norma, en muchos casos se produce una discusión en política de competencia que deja ver dos lados: uno “pro-mercado” y otro “pro-regulación”. Por un lado, se argumenta que las soluciones que dejan al mercado más “libre” serían mejores, pues el libre mercado muchas veces sería capaz de corregir sus propias fallas. Por otro lado, se argumenta que la regulación en sí misma proveería los incentivos necesarios (incentivos que de otra forma no existirían) para que el mercado provea la solución eficiente. En esta columna, queremos plantear el punto de que, en muchas ocasiones, la solución más eficiente será dictada por las características particulares del mercado en cuestión, y no las disposiciones doctrinarias y/o ideológicas (p. ej., licitaciones). En ese sentido, será siempre importante para los Estados contar con una buena estructura técnica y legal para poder, a través del análisis cuidadoso de los datos y antecedentes, proponer la mejor solución en términos de política pública para resolver una falla de mercado o una práctica anti-competitiva.

Muchas veces en política de libre competencia intentamos solucionar problemas de asignación con soluciones doctrinarias —en este caso, las licitaciones—, con términos más o menos complejos. Idealmente, en mercados de gran envergadura, el mismo mecanismo de asignación debiera estar ligado a las características del mercado en particular

Un buen ejemplo de una discusión actual, donde el análisis está ayudando a resolver una controversia entre la orientación “pro-regulación” versus la orientación “pro-mercado”, es el mercado de transporte aéreo en Estados Unidos. Economistas destacados han estudiado de cerca este mercado por mucho tiempo debido a su envergadura, dinamismo (marcado por diversas quiebras, fusiones y entrada de aerolíneas “low-cost”), y a las diversas fallas de mercado que se han evidenciado en esta industria (Berry y Jia, 2006). En particular, el retraso de los vuelos y el poder oligopólico (donde pocas aerolíneas concentran mucho mercado en las rutas más demandadas) son las más importantes. Ambas se traducen en un alza de precios para el consumidor final y en ineficiencia en general: los vuelos con retraso aumentan los costos de operación de las aerolíneas, cuya alza de costos se traduce en precios más altos, sobre todo en un contexto donde los mercados están concentrados y la elasticidad de la demanda no es muy alta. Para poner cifras al problema anterior, en el año 2007, los sobrecostos por retraso en el mercado de vuelos domésticos en Estados Unidos fueron de 25 billones de dólares de la época (Ball et. al., 2010). En buena parte, este costo se traspasa a los consumidores. Esto, sin considerar los efectos de la mezcla del retraso con el poder de mercado en la cantidad de vuelos disponibles.

El problema del retraso viene de la congestión en los aeropuertos y la asignación de los horarios y las rutas para cada aerolínea. Si somos absolutamente “pro-mercado”, y dejamos que haya libre asignación de las rutas y horarios, la libre entrada puede generar un nivel de congestión muy alto, elevando los costos a cifras como la nombrada arriba. En el lado “pro-regulación”, al restringir mucho la entrada, el ejercicio del poder oligopólico de las aerolíneas incumbentes -que ya tienen una buena parte del mercado- profundizará el alza de precios y la sub-provisión de vuelos en rutas altamente demandadas. ¿Qué hacer entonces?

La principal proposición que ha rondado en la Agencia Federal de Vuelos (en inglés, FAA) es licitar los derechos a las rutas y horarios. Esto se diferencia del método actual, que simplemente se basa en dejar que las aerolíneas mantengan todos los derechos que se hayan utilizado en el trimestre anterior. Las licitaciones son un mecanismo de mercado que podría permitir asignar de manera eficiente los derechos: las aerolíneas que más los valoran (que debería ser el costo marginal si el mecanismo de licitación es adecuado) son las que ofrecerán los vuelos en esa ruta y horario de manera óptima. Esta parecería ser una solución incluso intermedia entre las dos “doctrinas” (“pro-mercado” y “pro-regulación”): no se permite el intercambio libre de los derechos de vuelo, pero la licitación genera un mercado libre para cada combinación de horario-ruta, donde las aerolíneas competirían por obtener el derecho.

Nuevamente, la combinación de retrasos y poder de mercado preexistente podría afectar el resultado de la licitación. El hecho de que las aerolíneas capturen rentas en ciertas rutas-horarios podría afectar la valoración que tienen de estas rutas. En efecto, se podrían generar distorsiones en la manera en que las aerolíneas presentarían sus costos para cada combinación de ruta-horario; por ejemplo, presentando costos bajo el marginal a la hora de licitar para asegurar la asignación de los derechos más valorados, que serían aquellos donde se podrá ejercer mayor poder de mercado. Esto genera un problema para las aerolíneas de bajo costo o “low-cost”: si éstas quedan fuera de las licitaciones de las rutas más rentables, y además tienen que cargar con los costos de operar con retraso debido a la congestión en los aeropuertos, podrían terminar ya sea subiendo los precios y disminuyendo la provisión de los vuelos por debajo de lo eficientemente demandado, o bien, simplemente saliendo del mercado.

Aquí cabe volver al punto principal. Muchas veces en política de libre competencia intentamos solucionar problemas de asignación con soluciones doctrinarias —en este caso, las licitaciones—, con términos más o menos complejos. Idealmente, en mercados de gran envergadura, el mismo mecanismo de asignación debiera estar ligado a las características del mercado en particular. Ahí, el análisis acabado de los datos y las características de mercado será clave para informar la decisión de política. En este caso en particular, Yan y Winston (2012) proponen liberalizar la competencia entre aeropuertos. Por nuestro lado, junto a Leonardo Basso (U. de Chile) y Hugo Silva (P. Universidad Católica de Chile), estamos estudiando que, incluso una solución drástica como calcular el número de derechos óptimos de manera previa, uniformar el precio de los derechos y prohibir su intercambio, podría ser una forma más fácil de acercarse a la solución eficiente para los consumidores. Esta solución, aunque contraintuitiva, podría ser un buen camino porque: evita las distorsiones que se causarían en una licitación libre debido al ejercicio de poder oligopólico de ciertas aerolíneas (ya que se fija el precio “ex ante”) y, por tanto, permitiría a las aerolíneas low-cost poder adjudicarse parte de los derechos en cada mercado. En economía, estas soluciones son llamadas de “segundo mejor”, ya que no son óptimas, pero son más alcanzables como política pública, ya que la alternativa de cobrar un precio por cada ruta, horario y aerolínea puede ser no implementable en la práctica.

En Chile, las características del mercado no distan mucho del panorama americano. Según datos de la Junta de Aeronáutica Civil (JAC), el Grupo LATAM tuvo un 54,1% de los vuelos domésticos en el segundo trimestre de 2022. Además, a pesar de ser la aerolínea con mayor participación, tuvo retrasos en el 8,3% de sus vuelos. En el total de los vuelos retrasados, el promedio de minutos de retraso es entre 40 y 72, dependiendo del destino. Estos números no son muy distintos de las cifras reportadas por la FAA para el mercado estadounidense. Incluso, en términos de minutos de retraso promedio, el mercado chileno presenta cifras más altas. En el contexto de retrasos por congestión y alta concentración, este mismo análisis es el que debe hacerse para pensar una política de asignación de derechos de vuelo que considere estas fallas y sus diversos efectos, ya comentados en la columna. Nuevamente, será clave para los tomadores de decisiones y las entidades regulatorias realizar un cuidadoso análisis de las características de los mercados para generar las políticas y los incentivos correctos, y así evitar daños (en este caso, cuantificados en billones de dólares).