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El 18 de septiembre de 2025, el Poder Ejecutivo brasileño realizó un acto público en el que presentó su “Agenda Brasil Digital”, que propone seis iniciativas gubernamentales para construir un “entorno digital más seguro, competitivo e innovador”. Entre estas iniciativas se encuentra el proyecto de ley N°4.675/25, que es el esperado proyecto de regulación ex ante de mercados digitales (ver nota CeCo “¿Está Brasil listo para regular los mercados digitales? Perspectivas de Victor Fernandes”).
A continuación, se revisan los puntos centrales del proyecto, el contexto en que se desarrolla y su posición frente a los modelos comparados.
Tras casi un año de conversaciones, el gobierno de Brasil presentó ante el Congreso un proyecto de ley sobre competencia y regulación de mercados digitales, que propone reformar la ley de competencia del país e introducir un marco regulatorio ex ante para los mercados digitales (ver nota CeCo, “Brazil: Ex Ante Regulation of Ecosystems, the Clash of Different Approaches and Paths Forward”).
La propuesta surge en el marco de una agenda gubernamental orientada a fortalecer la soberanía digital de Brasil y modernizar la regulación económica del entorno digital (ver discurso del Presidente Lula da Silva al presentar el proyecto). Cabe recordar que la discusión sobre este proyecto comenzó con el proceso de consulta pública que el Ministerio de Hacienda de Brasil inició en enero de 2024, y que concluyó con el informe “Digital Platforms: Competition Aspects and Regulatory Recommendations for Brazil”(ver nota CeCo, “Brace yourselves: Has Brazil just taken the most meaningful step towards regulating digital platforms?”).
Esta iniciativa alinea a Brasil con la tendencia internacional de limitar el poder de las grandes empresas tecnológicas en base a una declaración de “designación” de gatekeepers y una posterior imposición de obligaciones ex ante (como lo han hecho la UE, Alemania y Reino Unido). Ahora bien, algunos han señalado que el proyecto brasileño adoptaría un enfoque que se ha denominado como “tercera vía” (ver nota de DPL news “Brasil propone tercera vía para regular a dominantes en mercados digitales”), diferenciándose tanto del modelo de la DMA de la Unión Europea y del antitrust tradicional estadounidense (ver investigación CeCo, “Derecho de la Competencia y Regulación de Mercados Digitales: Desafíos y Propuestas para Latinoamérica”).
En efecto, a diferencia de iniciativas previas inspiradas en la Digital Markets Act (DMA) de la UE, este proyecto adoptaría un modelo más flexible o “cuasi-regulatorio”, con referencias a Alemania, Japón y Reino Unido (esto, en las palabras del párrafo final del ya citado proyecto de ley). Así, por ejemplo, el Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE) puede determinar obligaciones caso a caso según el poder y la conducta de cada plataforma, obligaciones que en primera instancia serían propuestas por la nueva Superintendencia de Mercados Digitales (SMD).
Actualmente, el proyecto se encuentra en la etapa inicial de tramitación legislativa, bajo el estado de “Aguardando Despacho do Presidente da Câmara dos Deputados”. Este estado implica que el Presidente de la Cámara debe decidir qué comités revisarán el texto antes de que pueda avanzar.
El proyecto de ley busca crear una nueva unidad al interior del CADE, la ya mencionada SMD. Esta superintendencia tendría las funciones de instruir los procedimientos administrativos orientados a: (i) designar a los agentes económicos con relevancia sistemática en los mercados digitales (“ARS”), (ii) establecer las obligaciones ex ante que se impondrán a dichos agentes, y (iii) sancionar a los ARS por incumplimiento de dichas obligaciones (sobre la presunta nueva estructura del CADE, ver figura 1, más abajo).
El Tribunal del CADE conservaría la decisión final sobre las materias previamente indicadas, manteniendo así la función de aprobar la designación de los ARS, la determinación de las obligaciones especiales que se impondrán a estos agentes, y las sanciones. Por su parte, la Superintendencia General del CADE sigue siendo responsable de los casos de control de fusiones y de conducta coordinada, aun cuando los agentes involucrados sean ARS.
Respecto al mecanismo de nombramiento, el Superintendente de Mercados Digitales será designado por el Presidente de la República, previa aprobación del Senado Federal, para un mandato de dos años y con posibilidad de una única renovación.
Figura 1: Estructura Orgánica del CADE con Superintendencia de Servicios Digitales
Fuente: Elaboración propia hecha en base a reporte Garrigues/CeCo
La propuesta legislativa establece un sistema de tres niveles:
En el primer nivel, el CADE tiene la facultad de designar a agentes económicos (empresas) como ARS. Para esta designación se consideran elementos cualitativos y cuantitativos. Entre los primeras se encuentran la presencia en mercados de múltiples lados, los efectos de red, la existencia de integraciones verticales y el acceso a una cantidad significativa de datos). Por su parte, el elemento cuantitativo consiste en que el grupo económico al cual pertenece el agente tenga una facturación bruta global superior a $50 mil millones de reais (equivalente a USD 9.148.125.000), o una facturación nacional superior a $5 mil millones de reais (equivalente a USD 915.030.290).
La aprobación final de la designación corresponde al Tribunal del CADE. Esta designación activa automáticamente un conjunto de obligaciones administrativas generales, como la necesidad de mantener una oficina en Brasil y actualizar los datos de sus representantes legales ante el CADE. Además, dicha designación posibilita la imposición de ciertas obligaciones adicionales.
Cabe notar que, si bien las normas del proyecto se refieren a la designación de un “agente económico”, el artículo 87-A párr. 2 señala que dicha designación “alcanzará a todo el grupo económico al cual pertenece el agente”. De esto se entendería que la designación alcanzaría al grupo económico, pero las obligaciones específicas solo al agente económico respecto al cual se declaran estas obligaciones (y solo sobre determinados productos/servicios).
En segundo lugar, una vez que una empresa ha sido designada como ARS, el CADE puede imponer “obligaciones especiales”. Estas obligaciones pueder (mas no deben) ser específicas para determinados productos o servicios de la empresa designada.
Estas obligaciones solo pueden definirse mediante un procedimiento administrativo específico, el cual es instruido por la nueva SMD y la decisión final sobre su determinación es tomada por el Tribunal del CADE.
El Artículo 47-E de la propuesta presenta una lista meramente enunciativa (no exhaustiva) de las posibles obligaciones que el CADE puede imponer al ARS. Estas obligaciones pueden ser impuestas de forma acumulativa, y son las siguientes:
Si existe sospecha de incumplimiento de estas obligaciones especiales por parte del ARS, la SMD tiene la facultad de iniciar un procedimiento administrativo para imponer sanciones. Este proceso se lleva a cabo de forma similar a los procedimientos previstos para infracciones a la Ley de competencia brasileña (Ley N.º 12.529/2011), resultando en la aplicación de las sanciones ya previstas para las infracciones al orden económico. A partir del reenvío que el proyecto de ley hace a la ley general de competencia, se sigue que estas multas pueden variar del 0,1% al 20% de los ingresos brutos en la línea de negocio afectada.
Adicionalmente, el incumplimiento de las obligaciones generales (tales como no mantener una oficina en el país), también está sujeto a sanciones, como una multa diaria de $20.000,00 reais (equivalente a USD 3.660) que puede aumentarse hasta por un factor de cincuenta.
Para garantizar la observancia de la normativa, los ARS deben someter a la SMD un reporte periódico de conformidad. Asimismo, el CADE tiene la potestad de requerir al agente la contratación, a su propio costo, de un auditor independiente para certificar el cumplimiento de las obligaciones impuestas
El debate en torno al PL 4.675/25 refleja la tensión entre un giro hacia una regulación ex ante y la tradición brasileña de enforcement ex post. A favor de este proyecto, el CADE y el Ministerio de Hacienda sostienen que las herramientas actuales de la ley de competencia resultarían insuficientes frente a la escala y velocidad de los ecosistemas digitales, y que se requieren instrumentos preventivos (bajo la conducción técnica del CADE) para preservar la competencia de manera oportuna (sobre el enforcement del CADE, ver nota CeCo “¿Está Brasil listo para regular los mercados digitales? Perspectivas de Victor Fernandes”; sobre el contexto de esta ley, ver nota CeCo “Brace yourselves: Has Brazil just taken the most meaningful step towards regulating digital platforms?”).
Este enfoque, sin embargo, no está exento de controversia. La Asociación Latinoamericana de Internet afirma que Brasil ya cuenta con un marco antimonopolio robusto y advierte que el proyecto replica rasgos del modelo europeo, introduciendo incertidumbre regulatoria, altos costos de cumplimiento y riesgos de superposición institucional, además de potenciales barreras que podrían penalizar a las startups. Desde esta mirada, el régimen propuesto ampliaría las cargas y el margen de discrecionalidad de la autoridad, sin demostrar con claridad beneficios netos frente a los mecanismos vigentes (un resumen de las críticas está en la nota de DPL News “Brasil propone tercera vía para regular a dominantes en mercados digitales”).
Tabla comparativa de regulaciones digitales
| Criterio | Brasil (PL 4.675/25) | Unión Europea (DMA) | Alemania (Sección 19a GWB) | Reino Unido (DMCC) |
|---|---|---|---|---|
| Enfoque Regulatorio | Regulación ex ante integrada en la Ley de Competencia (Ley N.º 12.529/2011). Busca ser menos rígida que la DMA. | Régimen ex ante estricto. Es distinto pero complementario al derecho de competencia tradicional. | Regulación ex ante integrada en la Ley de Competencia (GWB). | Regulación híbrida, integrada en la institucionalidad de competencia, pero con su propio régimen. |
| Entidad Designada | "Agentes de relevancia sistémica" (ARS) en mercados digitales. La designación alcanzaría al grupo económico en su totalidad. | "Guardianes de acceso" (Gatekeepers). La designación recae sobre los servicios de plataforma central. | Empresas de "importancia primordial en todos los mercados". | Empresas con "Estatus de mercado estratégico" (SMS). |
| Criterios de Designación | Cualitativos y Cuantitativos. | Cuantitativos. | Cualitativos. | Cuantitativos y Cualitativos. |
| Autoridad de Aplicación | Consejo Administrativo de Defensa Económica a través de la nueva Superintendencia de Mercados Digitales. El Tribunal del CADE toma la decisión final. | Comisión Europea. | Bundeskartellamt (Autoridad Alemana de Competencia). | Competition and Markets Authority. |
| Multas Máximas | Multas de 0.1% a 20% de los ingresos brutos en la línea de negocio afectada. Multa diaria por falta de oficina en Brasil de R$ 20.000,00, que puede aumentar hasta 50 veces. | Hasta el 10% de la facturación global total anual. En caso de reincidencia, hasta el 20%. | Hasta el 10% de la facturación total del grupo. | Hasta el 10% de la facturación global. |
Fuente: elaboración propia.
