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En 2020, la pandemia de COVID-19 detuvo al mundo y alteró el funcionamiento de todos los mercados. En México, un servicio esencial quedó al borde del colapso: el transporte marítimo de pasajeros (servicio de ferris) en la ruta Playa del Carmen-Cozumel en el estado de Quintana Roo. Ante una caída drástica de la demanda, las navieras Magna y Winjet acordaron alternar sus operaciones bajo un esquema de «un día sí y un día no». Lo que inició como una coordinación necesaria para evitar la incomunicación de la isla de Cozumel terminó siendo sancionada por la extinta Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) como una práctica monopólica absoluta en su modalidad de segmentación de mercado (colusión).
«El caso de ferris deja lecciones relevantes para las autoridades de competencia. La labor de una autoridad moderna no debe limitarse a aplicar prohibiciones per se de manera mecánica, sino a tender un puente entre la técnica y la realidad económica. Para que la política de competencia sea creíble, las sanciones deben ser proporcionales y acotarse al periodo de ilegalidad comprobada».
El caso de ferris (IO-004-2021) no es solo otra colusión; plantea un debate sobre la proporcionalidad de la política de competencia en tiempos de crisis. En específico, el debate consistió en determinar si un acuerdo para mantener un servicio indispensable seguía siendo legítimo mientras indicadores objetivos mostraban que la crisis grave persistía. Mi postura es que sancionar ese periodo como si fuera normalidad no solo resulta desproporcionado, sino que ignora la realidad económica de los mercados bajo estrés extremo.
La ruta Playa del Carmen-Cozumel no es una opción de transporte más; es la única vía que conecta a la isla de Cozumel con el continente (ver mapa 1). Este aislamiento convierte al transporte vía ferris en un servicio indispensable del que depende el abasto de víveres, medicinas y la movilidad básica de los residentes. Además, el mercado presenta barreras a la entrada del tipo legal y estructural que han limitado la operación a dos navieras: Magna y Winjet.
Mapa 1. Ruta Playa del Carmen-Cozumel en Quintana Roo, México
La resolución final reveló una tensión doctrinal dentro del Pleno de la COFECE sobre cómo debe actuar una autoridad ante un «cartel de crisis«, reflejada en una votación dividida 4-3 en puntos clave de responsabilidad.
Mientras la mayoría adoptó un criterio formalista y concluyó que la infracción fue continua desde el inicio del acuerdo (30 de marzo de 2020) hasta su conclusión (16 de noviembre de 2021), la minoría –en la que me incluí, con matices distintos a los de mis colegas– sostuvo que el acuerdo tuvo inicialmente un propósito legítimo: garantizar la provisión mínima de un servicio indispensable ante el colapso de la demanda.
Esta división muestra que el inicio de la responsabilidad no es un asunto de cronología, sino de análisis económico contextual. Sancionar el periodo de crisis grave ignora que, en ese momento, las navieras no actuaban como rivales compitiendo por pasajeros, sino como agentes coordinados por la autoridad portuaria para evitar la incomunicación de la isla.
Desde el punto de vista económico, una crisis deteriora el funcionamiento eficiente de los mercados, pero sus efectos varían según su gravedad y del tipo de bien afectado. En una crisis «leve», la normalidad económica prevalece y la cooperación entre rivales debe perseguirse como colusión. En una crisis «grave», como la provocada por la pandemia del COVID-19, la cooperación puede ser el único mecanismo para asegurar la provisión de bienes y servicios básicos. Organismos, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la International Competition Network (ICN), han recomendado flexibilidad para acuerdos temporales que eviten la escasez de servicios vitales.
En este mercado, la continuidad del servicio es crítica: sin ferris, Cozumel queda aislada y se compromete el abasto básico de la isla. Al inicio de la pandemia, la demanda colapsó a tal grado que las navieras redujeron unilateralmente sus frecuencias de 17 viajes diarios a solo uno. En ese escenario, dejaron de ser competidores en sentido estricto, pues la viabilidad misma del servicio estaba en duda. Como señalan los organismos ya mencionados, en circunstancias excepcionales la cooperación limitada en tiempo y alcance puede ser una respuesta necesaria para proteger a los consumidores.
La actuación de las navieras no ocurrió en un vacío regulatorio. El 27 de marzo de 2020, la COFECE emitió un comunicado, en el que señaló que no perseguiría acuerdos de colaboración necesarios para mantener la oferta, proteger cadenas de suministro o evitar la escasez. Este mensaje generó una expectativa legítima de licitud para arreglos orientados a la supervivencia del mercado.
El 30 de marzo de 2020, se llevó a cabo una reunión entre las navieras y las autoridades portuarias, que presionaron para evitar que la isla quedara incomunicada. En respuesta, Winjet propuso alternar los días de operación. Magna aceptó bajo la premisa de que operar diariamente con una demanda casi inexistente era económicamente insostenible. Durante la fase más aguda de la pandemia, el acuerdo no buscó dividir el mercado para obtener rentas supranormales, sino mitigar las pérdidas y asegurar que, al menos, una naviera estuviera disponible cada día para los habitantes de Cozumel.
El desacuerdo dentro del Pleno surgió al determinar cuándo el acuerdo cambió de naturaleza. Una coordinación que nace como una garantía de abasto se convierte en colusión cuando se prolonga injustificadamente tras la recuperación del mercado. El debate se centró precisamente en identificar ese punto de inflexión.
La postura mayoritaria sostuvo que la ilegalidad inició con la reunión del 30 de marzo de 2020, bajo la premisa de que las navieras debieron competir independientemente aun cuando la demanda era casi inexistente. En contraste, la minoría, de la cual formé parte, identificó momentos distintos: algunos situaron el inicio en septiembre o diciembre de 2020, cuando la demanda comenzó a recuperarse o los márgenes volvieron a ser positivos. Mi posición difería parcialmente: para que exista responsabilidad, debe acreditarse un retorno claro a condiciones de normalidad que permitan la rivalidad efectiva.
En los meses iniciales de la pandemia, las navieras no actuaban como rivales compitiendo por pasajeros, sino como agentes coordinados por la autoridad portuaria para mantener la provisión de un servicio declarado esencial. La verdadera colusión solo se cristaliza cuando los ingresos observados superan el contrafactual de normalidad y la demanda justifica la operación diaria simultánea. Sancionar el periodo de confinamiento ignora que, sin el acuerdo, la decisión económicamente racional de las navieras habría sido suspender el servicio por completo.
Para dotar de seguridad jurídica a los agentes, la autoridad debe apoyarse en métricas externas y objetivas. En el caso de ferris, el Plan Reactivemos Quintana Roo y su semáforo epidemiológico estatal funcionaron como el indicador oficial de normalización. Durante meses, el semáforo osciló entre rojo, naranja y amarillo, generando una incertidumbre que justificaba la cautela de las navieras.
Mi postura fue que la colusión solo se acreditó fehacientemente a partir del 11 de octubre de 2021, fecha en que el semáforo pasó a color verde de forma estable. En ese punto, la crisis grave cesó, la demanda se normalizó y las navieras volvieron a ser competidoras. Mantener la alternancia más allá de esta frontera generó ingresos supranormales, pues el ingreso observado superó por primera vez al contrafactual de normalidad. Sancionar el periodo previo, cuando aún prevalecía la emergencia sanitaria, implica una aplicación rigorista que no distingue entre colaboración por necesidad y colusión por oportunismo.
Aun cuando el Pleno coincidió en la existencia de colusión con diferencias en su duración, surgió otro debate: los enfoques metodológicos para medir el daño.
La mayoría adoptó la teoría del «Precio Generalizado«, argumentando que el costo no se limita al boleto, sino también al tiempo perdido en esperas excesivas. Bajo esta premisa, el daño se cuantificó como el costo de oportunidad del tiempo de espera, multiplicando el exceso de tiempo en filas (superior a cuatro horas) por el salario mínimo por hora, usado como proxy del valor del tiempo perdido. Este enfoque considera que la degradación de la calidad del servicio durante 14 meses constituye la lesión central a la competencia.
Mi propuesta, en cambio, se centró en la extracción de rentas o ingresos supranormales. Esta metodología compara el ingreso mensual observado con un ingreso contrafactual de normalidad (demanda de 2019 × precios de 2020). Mientras el enfoque del tiempo mide una molestia social, el ingreso supranormal captura la transferencia de riqueza de los usuarios hacia las navieras en el periodo de colusión. En mi opinión, esta métrica es más fiel a la esencia económica de una colusión, pues identifica el momento en que la coordinación deja de ser un mecanismo que garantiza la provisión de un servicio esencial y se convierte en una herramienta de lucro indebido.
La divergencia en la teoría del daño no es solo académica; tiene efectos directos en la proporcionalidad de la sanción. La mayoría estimó un daño total de aproximadamente $27 millones de pesos (≈ $1 311 mil dólares) repartidos en 419 días. Al sancionar una «calidad degradada» durante un periodo tan amplio, se corre el riesgo de castigar ineficiencias que aún estaban asociadas a los efectos de la pandemia.
Al llevar el análisis a una base diaria, el daño promedio asciende a $64 623 pesos (≈ 3 137 dólares). En contraste, mi análisis para el periodo posterior del semáforo verde (octubre-noviembre de 2021) arroja un beneficio ilícito diario de $315 266 pesos (≈ 15 304 dólares). Esto muestra que, aunque mi propuesta de duración es más acotada, identifica un periodo de enriquecimiento ilícito intenso, casi cinco veces superior al impacto diario estimado por la mayoría.
Imponer una multa «diluida» ignora que, durante buena parte del periodo, el acuerdo cumplía un propósito legítimo. En cambio, sancionar únicamente el periodo de rentabilidad por colusión, cuando el semáforo verde eliminó cualquier justificación de emergencia, envía una señal regulatoria más clara: la autoridad interviene con severidad cuando la cooperación necesaria se convierte en oportunismo puro.
El caso de ferris deja lecciones relevantes para las autoridades de competencia. La labor de una autoridad moderna no debe limitarse a aplicar prohibiciones per se de manera mecánica, sino a tender un puente entre la técnica y la realidad económica. Para que la política de competencia sea creíble, las sanciones deben ser proporcionales y acotarse al periodo de ilegalidad comprobada.
En este caso, la mayoría atenuó la multa debido a las solicitudes de las autoridades portuarias y a la ausencia de ocultamiento del acuerdo. Una autoridad eficaz es aquella que distingue con claridad la frontera entre supervivencia y abuso. El uso de filtros temporales objetivos, como el semáforo epidemiológico, es indispensable para evitar falsos positivos y garantizar seguridad jurídica en futuras crisis. Al final del día, la competencia debe seguir siendo el motor del bienestar social, incluso cuando el mercado necesite de una coordinación temporal para no sucumbir ante la tormenta.
*El autor fue Comisionado de la COFECE en el momento en que se resolvió el caso de ferris. Esta columna representa su opinión técnica personal y se basa exclusivamente en la versión pública del expediente IO-004-2021, específicamente en la resolución y versión estenográfica de la sesión, y fuentes de libre acceso.
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