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En Perú se han establecido mecanismos legales para prevenir y eliminar obstáculos injustificados a las actividades económicas. En concreto, existe un procedimiento administrativo que permite eliminar las denominadas “barreras burocráticas”. Estas se definen como “cualquier requisito, exigencia, limitación, prohibición o cobro impuesto por una entidad de la Administración Pública y emitida mediante disposiciones y actos administrativos que condiciona, restringe y obstaculiza el acceso o la permanencia de los agentes económicos en el mercado; o que afecta a las personas naturales en el trámite de procedimientos Administrativos” (INDECOPI, 2022). Estas barreras pueden ser declaradas ilícitas (si infringen una ley o decreto ministerial) o irracionales (si son impuestas sin un sustento razonable).
Pues bien, el procedimiento para revisar estas barreras es supervisado por el INDECOPI y regulado por el Decreto Legislativo 1256. A través de él, la autoridad puede revisar regulaciones, decisiones gubernamentales y acciones a nivel administrativo y municipal.
En este marco, en abril de 2022, el INDECOPI publicó el informe “Impacto económico de la imposición de barreras burocráticas en el Perú” (en adelante, “el Informe”). El Informe viene a complementar la versión del año 2021, en la cual INDECOPI informó la eliminación de 5.843 barreras burocráticas, que tenían un costo total de 48,3 millones de soles a nivel nacional (USD 12 millones).
En esta nota abordamos los distintos tipos de barreras burocráticas, los costos asociados a estas y los sectores económicos revisados por el INDECOPI.
Según explica Trelles (2018), las barreras burocráticas son un subgrupo de las barreras de entrada y de permanencia en el mercado. Las barreras de entrada son condiciones que incrementan los costos de producción para las empresas nuevas, mientras que las barreras de permanencia son las restricciones que se aplican a una empresa que ha ingresado recientemente al mercado, y que tienen como objetivo dificultar su permanencia.
En términos generales, tanto las barreras de entrada como de permanencia pueden ser divididas en dos tipos: (i) barreras estratégicas y (ii) barreras estructurales. Las primeras (barreras estratégicas) hacen referencia a aquellas condiciones impuestas por otras empresas que ya participan en el mercado, y que tienen como fin posicionar de mejor manera a la empresa que impone las barreras. Ejemplos de este tipo de conductas son: (i) la fijación de precios mínimos de reventa, (ii) la sobreinversión en capacidad, (iii) la diferenciación de productos, (iv) los subsidios cruzados, (v) las prácticas exclusorias y (vi) la competencia desleal entre empresas. Por su lado, las barreras estructurales son el resultado de las características estructurales del entorno donde se lleva a cabo la actividad (p. ej., la tecnología disponible en una industria determinada).
A su vez, esta última categoría (barreras estructurales) puede ser dividida entre las barreras económicas y las “burocráticas”. La principal diferencia recae en que las primeras están asociadas a un costo monetario, mientras que las segundas están asociadas a las restricciones impuestas por el Estado (p. ej., exigencias y limitaciones normativas).
En lo que respecta a las barreras burocráticas, estas pueden clasificarse según el costo que generan a las empresas. Por un lado, están las barreras “de requerimiento”, que corresponden a aquellos gastos generados para cumplir con requisitos regulatorios, tales como: (i) el pago de tasas, (ii) requerimientos administrativos, y (iii) requerimientos de inversión.
Por otro lado, están las barreras de impedimento, que generan costos indirectos al impedir a la empresa operar con normalidad en el mercado. Ejemplo de estos son: (i) plazos ilegales, (ii) prohibiciones parciales, y (iii) prohibiciones indefinidas. El siguiente esquema permite resumir la estructura de las barreras mencionadas anteriormente.
Figura 1: Clasificación de las barreras de entrada y de permanencia
Fuente: Elaboración propia
La imposición de barreras burocráticas ilegales o irrazonables tiene impactos negativos en la economía y la sociedad, y estos pueden ser directos o indirectos.
Los impactos económicos “directos” varían según el tipo de barrera. En efecto, las barreras de requerimiento aumentan los costos de inversión de las empresas, mientras que las barreras de impedimento afectan las utilidades empresariales (en el extremo, las prohibiciones totales impiden la inversión en un mercado).
Por su parte, los impactos económicos “indirectos” dependen de cómo las empresas reaccionan ante la sobrerregulación. Por ejemplo, en un primer escenario posible, ante una barrera burocrática las empresas podrían decidir cancelar o retrasar sus proyectos de inversión, lo que a su vez disminuirá la competencia y afectará la variedad y calidad de los bienes y servicios. Además, este retraso puede repercutir en una menor creación de empleos y una disminución en la recaudación de impuestos, lo que afecta la capacidad del Estado para realizar inversiones y programas sociales.
En un segundo escenario posible, las empresas podrían optar por soslayar las barreras burocráticas y desarrollar sus actividades económicas en la informalidad (asumiendo el riesgo de infringir las regulaciones). Esto resulta en una baja productividad, un aumento de los riesgos sociales y una pérdida de ingresos fiscales debido a la evasión tributaria.
Por último, en un tercer escenario, las empresas podrían asumir el costo de la sobrerregulación y cumplir con todos los requisitos que les exige la normativa. Esto, sin embargo, puede producir un desincentivo a nuevas inversiones y una menor recaudación de impuestos debido a las menores utilidades de las empresas. De este modo, cualquiera sea la reacción de las empresas a las barreras burocráticas, lo cierto es que las barreras ilegales o irracionales tienen efectos perjudiciales en la economía y el bienestar social.
Según señala el INDECOPI en el Informe, el 2022 la autoridad promovió la eliminación y ordenó la inaplicación de un total de 6.093 barreras burocráticas ilegales o irracionales, representando un aumento del 4.3% con respecto al año 2021. Este incremento se debió principalmente a un mayor número de investigaciones iniciadas por el propio INDECOPI (pues el número de denuncias presentadas por terceros disminuyó en un 4% respecto al 2021).
En cuanto al alcance geográfico, en el Informe se identifica que 4.038 eliminaciones fueron impuestas en departamentos (zonas) del interior del país (66,3% del total), 1.065 fueron impuestas en el Departamento de Lima y la provincia constitucional del Callao (17,5% del total), y 990 de las barreras eliminadas tenían aplicación en todo el territorio nacional (16,2% del total).
Así, el costo económico impuesto por las barreras burocráticas eliminadas e inaplicadas por el INDECOPI durante el 2022 ascendió́ a S/ 82,1 millones (USD 21 millones). Los departamentos del interior del país concentraron el 64,8% del total de los costos económicos provocados por barreras burocráticas abordadas por el INDECOPI, y el 66,3% del número total de barreras eliminadas o inaplicadas.
Por otra parte, cabe notar que Lima y Callao registraron un importante costo económico (24,2%), a pesar de concentrar solo el 17,5% del número total de dichas barreras. Esto se explica porque estos dos departamentos tienen la mayor densidad empresarial y poblacional al concentrar el 41,9% de la actividad económica, y el 36,2% de la población del país.
Durante el año 2022, el sector de la construcción en Perú experimentó la mayor afectación económica debido a la existencia de barreras burocráticas ilegales o irracionales. En concreto, se calcularon sobrecostos por un total de S/ 17.5 millones (USD 4,6 millones), lo que representó el 21.4% del costo total de estas barreras. El segundo sector más perjudicado por estas barreras corresponde al de “otros servicios” (que incluye servicios de educación, salud, servicios profesionales, entretenimiento, entre otras actividades económicas) con S/ 16.3 millones (USD 4,3 millones), equivalente al 19.9% del costo total. Por su parte, el tercer sector más afectado fue el de telecomunicaciones y otros servicios de información, con S/ 7.0 millones (USD 1,9 millones), equivalente al 8.5% del costo total.
Sin embargo, cabe destacar que las barreras impuestas a personas naturales (p. ej., impuestos asociados a la obtención de grados académicos universitarios y colegiatura) representaron la mayor carga económica para la sociedad en su conjunto, alcanzando un total de S/ 28.6 millones (USD 7,6 millones). Este monto equivale al 34.8% del costo total de las barreras burocráticas analizadas por el INDECOPI en el 2022.
En el sector educativo, el INDECOPI desempeñó un papel fundamental al eliminar 743 barreras burocráticas ilegales e irracionales impuestas por universidades y colegios profesionales, principalmente ubicados fuera de Lima Metropolitana. Estas restricciones afectaban a más de 198 mil estudiantes universitarios y 13 mil profesionales en diversos Departamentos del Perú, generando un costo estimado de S/ 2.9 millones (USD 770.000) para los estudiantes. Entre las barreras más significativas destacó la eliminación de la solicitud de algunos documentos (p. ej., certificados de estudios y constancias de matrícula), ya que estos deberían ser proporcionados por las mismas universidades al momento de obtener el grado de bachiller.
Adicionalmente, el INDECOPI identificó barreras impuestas por colegios profesionales en provincias que afectaban a profesionales de diversas disciplinas. La autoridad promovió la eliminación de 55 de estas barreras. Según señala el Informe, esta eliminación ahorraría a los profesionales alrededor de S/ 1.1 millones (USD 290.000), principalmente relacionados con derechos de colegiatura y otros requerimientos.
El “Plan Nacional de Saneamiento” (PNS) 2022-2026 se enfoca en lograr la cobertura universal, sostenible y de calidad de los servicios de saneamiento en áreas urbanas y rurales de Perú. Para apoyar esta iniciativa, el INDECOPI promovió la eliminación y la inaplicación de 35 barreras burocráticas relacionadas con proyectos de saneamiento, que generaban un costo total de S/ 3.6 millones (USD 950.000) para aproximadamente 361 empresas del sector. Estas barreras incluían requerimientos administrativos, la necesidad de proyectos de reforzamiento de redes de desagüe, plazos de atención restrictivos y pagos por reposición de áreas públicas.
Impacto económico de la imposición de barreras burocráticas en el Perú
