¿Regulación de la nube?: Problemas de competencia en el mercado de cloud-computing (especial CPI)

22.05.2024

CeCo Chile

El mercado de servicios de computación en la nube (cloud-computing services) ya es un mercado “cotidiano”. En efecto, la “nube” es la infraestructura computacional que permite que los usuarios (personas y empresas) accedan de manera remota y on-demand a sus productos y servicios computacionales (p. ej., correos electrónicos, páginas web y espacios de almacenamiento). Esto, sin la necesidad de que los usuarios sean propietarios de servidores locales o centros de datos físicos.

El mercado de los servicios de nube tiene las características de los llamados mercados digitales (a saber, efectos de red, predominancia de “ecosistemas”, ventajas de datos, y tendencia a la saturación o “tipping point”). Por ello, no sorprende que, actualmente, este se encuentre altamente concentrado en tres oferentes (Amazon Web Services, Microsoft Azure y Google Cloud) y presente significativas barreras de entrada (costos de adquisición de la infraestructura computacional). Por estas razones, han surgido voces que apuntan a su examen e incluso a su regulación (ver nota CeCo Mercado del cloud computing: El nuevo estudio de la Autorité francesa; y consulta pública de la CNMC de España sobre los servicios de nube).

Además, al igual que en varios mercados digitales, el mercado de servicios de nube presenta costos de cambios de proveedor (switching costs) y, en consecuencia, cierto grado de cautividad de los usuarios (lock-in). Tal como se explicará, estos efectos se producen, entre otros factores, por las “tarifas de salida”, las cláusulas de “uso mínimo de servicio”, y las restricciones de  interoperabilidad entre los distintos sistemas que ofrecen las empresas proveedoras.

La perspectiva del regulador de telecomunicaciones de Reino Unido (Ofcom)

El 5 de octubre de 2023, el regulador de las telecomunicaciones de Reino Unido (Ofcom), publicó un estudio de mercado sobre los servicios de nube. Dado que este estudio detectó ciertos problemas de competencia, Ofcom le solicitó a la autoridad de competencia de dicho país (Competition and Markets Authority) la elaboración de una investigación de mercado (market investigation), que se encuentra actualmente en curso.

Dos funcionarios de Ofcom, Fergal Farragher y Tania Van den Brande, elaboraron un artículo titulado “Ofcom’s Study Into Competition in Cloud Markets Prompts Referral to the CMA for Further Investigation” (publicado en CPI), en el cual resumen los principales puntos del estudio del órgano británico.

En primer lugar, el estudio constata que Amazon y Microsoft son los oferentes principales, con una participación de mercado combinada entre 70% y 80% para el año 2022; seguido por Google con una participación entre el 5% y 10%.

Luego, respecto a la dinámica competitiva de este mercado, el estudio indica que si bien existe competencia para atraer nuevos usuarios, no es así respecto al stock de usuarios (es decir, los clientes que ya tiene cada proveedor). En efecto, una vez que el usuario elige a un proveedor, luego le resulta costoso cambiarse, o bien, operar con más de uno de forma simultánea. Esto ocurre debido a tres factores.

El primer factor es la existencia de “tarifas de salida”, que corresponden al costo del servicio de transferencia de datos desde la nube de un proveedor a la nube de otro. El segundo factor  son las barreras técnicas que restringen la interoperabilidad (y portabilidad) entre los servicios de cada proveedor. En efecto, antes de cambiarse de una nube a otra, el usuario debe reconfigurar sus bases de datos y aplicaciones (softwares) para que estas puedan operar con la nueva nube. Por último, el tercer factor son las políticas de descuentos por fidelidad que aplican los proveedores incumbentes. Si bien en principio los descuentos benefician al usuario (pues reducen el precio final de los servicios), desincentivan la contratación simultánea con otro proveedor (lo que a su vez dificulta la entrada de nuevos competidores).

Bajo este diagnóstico, las recomendaciones de Ofcom para corregir estos problemas de competencia son: (i) reducir el impacto de las tarifas de salida en los consumidores, (ii) exigir a los incumbentes adoptar medidas de trasparencia respecto a sus protocolos tecnológicos (p. ej., APIs), o bien, utilizar estándares técnicos abiertos (para posibilitar la interoperabilidad y/o portabilidad), y (iii) prohibir o restringir las políticas de descuentos sobre el precio de los servicios de nube.

En este marco, es posible que el próximo paso institucional sea el análisis y posterior publicación de una investigación de mercado por parte de la Competition and Markets Authority, lo que ocurriría a comienzos del 2025.

¿Conveniencia de regular para prevenir el tipping point?

Tom Smith y Oliver Montgomery (ambos de Geradin Partners), en su artículo “Cloud Computing: Regulating a Tech Market Before Competition Fails”, abordan la cuestión acerca de si acaso es pertinente regular este mercado o no. Esto, especialmente considerando el riesgo de  tipping (o “saturación”), es decir, la probabilidad de que el mercado se consolide en solo uno o dos agentes. Este riesgo se fundamentaría en los altos efectos de red, barreras de entrada, falta de interoperabilidad y costos de cambio que tiene este mercado.

La relevancia de la pregunta por la conveniencia de intervenir regulatoriamente surge porque, según los autores, algunas autoridades de competencia estarían buscando no repetir un error del pasado. Este error sería “llegar tarde” y encontrarse con un mercado ya saturado (como habría ocurrido con el mercado de motores de búsqueda, venta de espacios de publicidad digital y ecosistemas de smartphones).

Ahora bien, de acuerdo a los autores, el mercado de servicios de nube aún no muestra señales de estar saturado. Esto pues aún existen varias empresas que continúan utilizando sus propias infraestructuras de recursos computacionales (como alternativa a la nube). Sin embargo, por esa misma razón, algunos legisladores han estimado que sería un buen momento para intervenir con una regulación ex ante (sería el caso de la Unión Europea, Alemania, Reino Unido, Australia y Brasil).

Naturalmente, el ejercicio regulatorio más visible es la Digital Markets Act (DMA) de la Unión Europea, que impone una serie de obligaciones a las empresas designadas como “guardianes de acceso” o gatekeepers (ver nota CeCo El mapa de CeCo para entender la «Digital Markets Act»). Entre otras cosas, estas obligaciones pueden consistir en facilitar la interoperabilidad y el cambio de proveedor para los usuarios. Sin perjuicio de ello, al menos en la primera ronda de designaciones de gatekeepers (septiembre del 2023), no se designó a ninguna empresa del mercado de servicios de computación en la nube.

Una segunda iniciativa legislativa destacada por los autores es la Ley de Datos de la UE (EU’s Data Act). Esta ley tiene como objetivo asegurar la competencia del mercado de datos e “igualar la cancha” para las empresas que realizan innovaciones data-driven. Así, entre otras cosas, la ley establece la abolición de las tarifas por cambio de servicio, la prohibición de imponer obstáculos técnicos o contractuales al cambio de proveedor, y promover la estandarización tecnológica en pro de la interoperabilidad. Para esto último, la ley establece la facultad de la Comisión Europea para solicitar a los cuerpos de estandarización de la Unión Europea (standardisation bodies) el desarrollo de estos estándares.

Por estas razones técnicas, los autores estiman que la Ley de Datos tendría un mayor potencial -que el DMA- para abordar las preocupaciones asociadas al mercado de la nube. Cabe señalar que la Ley de Datos comenzará a ser aplicada desde mediados del año 2025.

Fusiones y mercado de la nube: nuevos desafíos

La autora Diana Moss (Progressive Policy Institute), en su artículo “Is Merger Enforcement Keeping Up with the Cloud?”, explica los desafíos que surgen para el análisis de fusiones en este mercado (en EE.UU.). Estos desafíos surgen de al menos dos razones. La primera es que el enforcement de fusiones en mercados digitales se encuentra por debajo del promedio general (considerando todos los sectores) y, a su vez, los casos asociados a procesamiento y hosting de datos (p. ej., servicios asociados al mercado de la nube) representan apenas un 2%. La segunda razón -más relevante- es que el análisis de fusiones tiende a enmarcarse en un mercado específico (aisladamente considerado), lo cual no permitiría abordar la complejidad de los servicios de nube. En efecto, estos operan como ecosistemas “multi-nivel”, integrando distintos tipos de servicios (p. ej., servicio de infraestructura, de plataforma y de software).

En este contexto, la autora aborda la forma en que ha evolucionado el mercado de servicios de nube, observando su historial de adquisiciones. Así, constata que, entre 1995 y 2022, los 8 principales proveedores de servicios de la nube (Amazon, Microsoft, Google, IBM, Oracle, Salesforce, Alibaba y Tencent) realizaron aproximadamente 1.100 adquisiciones, de las cuales un 45% están asociadas a activos de la nube (mientras que el porcentaje restante se refiere a otros servicios de ecosistemas digitales).  

La autora también constata que, en EE.UU., las posiciones relativas de los tres principales actores del mercado se han mantenido en el tiempo, teniendo actualmente a Amazon Web Services (AWS) con un 32%, seguido por Microsoft Azure con 23% y Google Cloud con un 10% (mientras que el 35% restante se distribuye entre otros actores). De este modo, dada la relativa dispersión de las participaciones de mercado, se obtiene que el índice HHI se encuentra justo por debajo de 1.700.

Luego, la autora se refiere a la utilidad que podría tener la nueva Guía de Fusiones de EE.UU. para el mercado de servicios de nube (ver nota CeCo La nueva (y oficial) Guía de fusiones de la FTC y DOJ: Contenido, modificaciones y alcances). Por ejemplo, menciona la directriz N°5 (sobre riesgos de integración vertical), que permitiría abordar la tendencia a la integración de servicios complementarios a la nube. Por otro lado, las directrices N°s 7 y 8 permitirían evaluar las adquisiciones sucesivas para lograr la consolidación, que sería una tendencia de este mercado.

La concentración en el mercado de la nube y su impacto para el periodismo investigativo

Courtney Radsch y Karina Montoya (Center for Journalism & Liberty), publicaron el artículo “Market Concentration in Cloud Services and its Impacts on Investigative Journalism”. En él se explica, en primer lugar, la relevancia que tienen los servicios de nube para el adecuado desarrollo del periodismo investigativo. Esto se explica en la necesidad que tiene este rubro de almacenar y manejar grandes conjuntos de datos, compartir dichos datos entre los equipos de periodistas, y trabajar de forma simultánea en documentos (en la nube). Bajo esta perspectiva, se pueden mencionar los trabajos conocidos como “Panama Papers” y el “Proyecto Pegasus”.

En este marco, las autoras sugieren que la concentración de este mercado tiene el potencial de erosionar las funciones informativas del periodismo. Esta concentración vendría a reforzar la asimetría ya existente entre los medios de prensa y las plataformas digitales, provocando así una pérdida en el poder de negociación de parte de los primeros (ver columna de A. Calderón). Lo anterior podría generar un alza de precios en los servicios de nube y, por ello, limitar la capacidad de los medios de prensa de emprender investigaciones costosas y de alta calidad periodística.

También te puede interesar:

CMA prohíbe la concentración de Microsoft y Activision Blizzard, Inc.

La Ley de Mercados Digitales entra al Juego ¿Cómo conversará con otras áreas del derecho europeo?

La regulación de los ecosistemas digitales frente a las relaciones complejas de los operadores económicos

Lanzamiento Podcast CENTI: Regulación y Enforcement en Mercados Digitales

Mercados digitales en Latam: ¿cómo andamos por casa?