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Confianza legítima: Las posturas de los informantes en derecho en el requerimiento en contra de terminales portuarios de la V Región

13.05.2026

CeCo Chile

6 minutos

Clave

Analizamos las posturas de los informantes en derecho que presentaron su visión sobre a la procedencia de la confianza legítima como defensa. Ello en el marco del requerimiento presentado por la FNE contra concesionarias portuarias de la Región de Valparaíso, por un presunto abuso de posición dominante vinculado al cobro de un “security fee”.

Key

We analyzed the positions of legal experts who presented their views on the admissibility of legitimate expectations as a defense. This was done in the context of the complaint filed by the FNE against port concessionaires in the Valparaíso Region for an alleged abuse of a dominant position related to the collection of a “security fee.”

El conflicto se remonta al 11 de marzo del 2024, fecha en que la Fiscalía Nacional Económica (“FNE”) presentó un requerimiento ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (“TDLC”) en contra de tres de las principales concesionarias portuarias de la Región de Valparaíso: Terminal Pacífico Sur Valparaíso S.A. (“TPS”), San Antonio Terminal Internacional S.A. (“STI”) y DP World San Antonio S.A. (“DPW”).

Bajo el Rol C-506-2024, la FNE acusa que dichas empresas habrían abusado de su posición dominante mediante la implementación de cobros injustificados por servicios de seguridad (“security fee”) a importadores y exportadores. Este cobro recae sobre la mercancía movilizada a través de sus instalaciones y, según la investigación, las tarifas correspondientes ya estarían cubiertas por los pagos efectuados por las navieras, lo que se traduciría en una doble remuneración por actividades que no implican gastos extraordinarios.

En sus contestaciones, las empresas requeridas solicitaron el rechazo del requerimiento de la FNE, sosteniendo que el security fee es lícito, por cuanto da cumplimiento a sus contratos de concesión, respeta las tarifas máximas aplicables y habría sido aprobado por las autoridades portuarias correspondientes (EPV y EPSA), constituyendo únicamente una desagregación de costos. Asimismo, invocaron el principio de confianza legítima, fundándose en el archivo, por parte de la FNE, de una investigación iniciada en 2019 respecto de hechos y conductas que estiman similares a las objeto del requerimiento, así como en otras actuaciones estatales, como la aprobación otorgada por las autoridades portuarias, argumentando que una eventual sanción resultaría contradictoria con dichas actuaciones previas.

Confianza legítima en discusión

Durante el desarrollo de este litigio, ambas partes han acompañado diversos informes en derecho que abordan, desde perspectivas contrapuestas, la licitud de la conducta imputada. Mientras la FNE presentó informes de Alejandro Vergara Blanco y Pedro Pierry Arrau, las requeridas han aportado informes de Andrés Fuchs Nissim, Enrique Vergara Vial, Felipe Irarrázabal Philippi y María Soledad Krause.

Aunque los informes abordan diferentes discusiones que se han dado a lo largo del juicio, como la racionalidad jurídica de la conducta imputada a los requeridos o la propia existencia de la infracción, hay un tema que fue el que más se repitió en los informes presentados por las partes: la confianza legítima. Este principio, en palabras del TDLC, “se basa en la protección de la buena fe como guía de conducta que debe regir los comportamientos de los sujetos de derecho y de las personas en general” y podría sancionar un cambio de opinión de la autoridad cuando éste “se hace en perjuicio del otro que sobre la base de una conducta mantenida inalterable ha obrado seguro en que ésta se mantendrá en el tiempo” (TDLC, citando a la Corte Suprema, rol 10841-2022, ver sentencia 202/2025, C. 172).

Tesis de la defensa: confianza legítima y riesgo permitido

Sobre este tema, los informes de las requeridas analizan la confianza legítima como límite al reproche sancionatorio frente a actuaciones estatales contradictorias:

1.- Enrique Vergara Vial señala que:

El principio de confianza legítima es la manifestación del principio de buena fe en el actuar de la Administración, basado en el principio constitucional de “servicialidad” del Estado, vinculado a la previsibilidad y la estabilidad de las relaciones jurídicas creadas por las actuaciones administrativas.
Debe aplicarse el concepto de inconsistencia temporal para describir el actuar de la FNE. Sostiene que la resolución de archivo de la FNE de 2019 generó una expectativa legítima de licitud para DPW.
Esta contradicción produjo un error de prohibición invencible, pues la empresa confió razonablemente en el criterio de la autoridad. Por ello, concluye que la confianza legítima excluye la culpabilidad y debería impedir cualquier sanción.

2.- Andrés Fuchs Nissim expuso:

Que el principio de confianza legítima es una proyección del principio de seguridad jurídica y buena fe en la actuación administrativa, que encuentra su fundamento en la noción del derecho del administrado a organizar su conducta conforme a las señales que emanen de la autoridad.
Que la confianza legítima puede erigirse como una eximente de responsabilidad o, al menos, como una circunstancia que debilita el reproche de tal forma que hace improcedente la imposición de una multa.
Que STI cumplió con todos los requisitos para invocar este principio debido a la “secuencia institucional” que precedió al cobro de tarifa, por lo que el reproche carece de fundamento para sustentar una sanción punitiva. Finalmente, concluye que cualquier respuesta del sistema debería excluir la multa y limitarse, si acaso, a medidas correctivas para el futuro.

Tesis de la FNE: primacía del derecho de la competencia

Por el otro lado, los informes presentados por la FNE rechazan la confianza legítima como eximente:

1.- Pedro Pierry Arrau sostiene que:

La confianza legítima no puede eximir responsabilidad en libre competencia, aunque excepcionalmente podría operar como atenuante. Esta exige requisitos estrictos: un acto administrativo formal, creación de una situación jurídica protegida, actuación de buena fe e imprevisibilidad del cambio de criterio.
Las facultades investigativas de la FNE son dinámicas, por lo que siempre es previsible la reapertura de investigaciones. Considera que reconocer efectos exculpatorios a un archivo de la FNE equivaldría a otorgar un “título habilitante” para conductas ilícitas.
El Decreto Ley N°211 (“DL 211”) solo otorga certeza jurídica mediante consultas al TDLC y el control de fusiones y no así las actuaciones de la FNE en el marco de investigaciones o fiscalizaciones. Sin embargo, admite que actuaciones estatales previas podrían disminuir el reproche y reducir multas si se cumplen ciertas condiciones.

2.- Para Alejandro Vergara Blanco:

La confianza legítima no puede generar inmunidad ni impedir que la FNE reabra investigaciones archivadas, afirmando que solo el TDLC puede otorgar certezas jurídicas definitivas sobre la licitud de una conducta, pues la FNE es un órgano persecutor y no jurisdiccional (salvo en casos de operaciones de concentración).
Un un archivo de investigación no crea derechos subjetivos ni expectativas protegidas, especialmente cuando se dicta en etapa de admisibilidad, destacando que los archivos suelen reservar expresamente la posibilidad de reapertura ante nuevos antecedentes, lo que excluye sorpresa o indefensión.
Un pronunciamiento técnico previo de la FNE puede generar una percepción de licitud en el agente económico. Sin embargo, esa percepción solo puede ser considerada por el TDLC para atenuar el reproche y reducir la sanción.

Confianza legítima en otros casos

Esta no es primera vez que el TDLC enfrenta la discusión sobre los efectos de la actuación de la FNE y las expectativas que genera en los particulares. En los casos de interlocking (ver Sentencias 202/2025 y 203/2025) los requeridos alegaron haber actuado de buena fe, confiando en que su conducta era lícita conforme a la postura previamente sostenida por la FNE, a partir de información publicada en su sitio web y de declaraciones efectuadas por ex funcionarios. El TDLC resolvió que la confianza legítima, si bien podría considerarse un principio transversal del derecho administrativo chileno, no se encuentra expresamente contemplada como una causal eximente de responsabilidad en el DL 211. Pese a ello, el tribunal reconoció que dicho principio podría ser invocado como circunstancia atenuante, lo que finalmente ocurrió en esos casos, al estimar que existía ambigüedad en las declaraciones emitidas por la FNE.

Ahora, el TDLC deberá pronunciarse nuevamente, decidiendo entre reafirmar la potestad de la FNE para recalificar conductas en resguardo de la libre competencia, o bien privilegiar la seguridad jurídica, limitando cambios interpretativos que afecten expectativas razonables de los agentes económicos.

*Felipe Irarrázabal, Director de CeCo, elaboró un informe en Derecho solicitado por la requerida DP WORLD SAN ANTONIO S.A.